水利工程項目前期報批報建管理要點與實踐研究

王勝斌 陳 浩 王慧潔

長江勘測規劃設計研究有限責任公司 湖北 武漢 430010

黨的十八大以來，各省市貫徹落實黨中央、國務院的決策部署，采取一系列政策措施，聚力水利工程重大項目建設，推動固定資產投資穩定增長，對國民經濟持續健康發展發揮了關鍵性作用。報批報建是建設項目前期工作的重要組成部分，也是建設項目落地實施的關鍵要素。廣義上的報批報建是指按照政策法規要求，在建設項目實施的不同階段分別向發改、規劃、自然資源、住建、生態、城管、水務等政府部門申辦審批手續，依法取得批復、證照、行政許可等批文的相關工作[1]。狹義上可以將報批報建工作大致分為用地報批、項目報建兩部分，其中用地報批主要是以建設項目用地預審與選址意見書、建設用地規劃許可、劃撥土地決定書、建設工程規劃許可為關鍵節點目標；項目報建主要以項目建議書批復、可行性研究報告審批、初步設計及項目概算審批、環境影響評價審批以及施工許可為主要節點目標，用地報批與項目報建在工作內容上雖有所不同，但二者過程穿插進行，密不可分。

項目前期的方案論證、立項審批、用地報批等工作是影響建設項目推進的關鍵環節，然而實際中往往存在方案論證研究不足、審批前置條件不充分等問題，導致前期工作質量不高、工作反復、協調量大，很大程度上影響了項目的推進[2-4]，因此強化報批報建管理，統籌安排報批報建工作，對于規避政策審批風險，縮短行政審批時間具有重要作用。

基于此，本文總結報批報建工作內容和特點，分析項目前期報批報建管理要點，并結合具體項目案例，提出相應的應對策略，以期為類似工程報批報建工作提供借鑒。

1 報批報建工作內容

根據項目實施里程碑節點，可將水利工程項目前期工作流程分為可行性研究階段、初步設計階段、施工許可階段等三個主要階段。

（1）可行性研究階段是通過比較項目實施方案，分別從技術可行、經濟合理等角度進行分析論證，可行性研究報告是項目投資決策、確定建設項目、編制初步設計的依據。可行性研究階段主要報批報建工作內容是圍繞取得發展改革部門關于可行性研究報告的批復為目標，重點開展取水許可、社會穩定風險評估、建設工程文物保護和考古許可、移民安置規劃審核、航道通航條件影響評價審核等相關專題研究工作，同步對接自然資源部門取得用地預審與選址意見。

（2）初步設計階段是根據批準的可行性研究報告和其他必要且準確的設計資料，對設計對象進行通盤研究，闡明擬建工程在技術上的可行性和經濟上的合理性，確定工程項目的基本技術參數，同時編制項目總概算。初設階段的主要報批報建工作是圍繞取得發展改革部門關于初步設計的批復為目標，重點開展洪水影響評價、壓覆重要礦產資源、古樹名木遷移、地震安全性評價、地質災害危險性評估、生態保護紅線不可避讓論證、永久占用林地、涉及鐵路或高速公路、水源保護區等相關專題研究工作，同步對接自然資源部門辦理建設用地批復手續。

（3）依據現行相關法規政策，水利工程實行開工審批，即項目法人在水利工程具備開工條件后自主確定工程開工，并在工程開工之日起15個工作日內將開工情況的書面報告行政主管單位備案。施工許可階段的主要報批報建工作內容包括施工招標文件備案、消防設計文件備案、雷電保護裝置備案、占用城市綠地或樹木審批、爆破作業許可、用電用水報裝等，并及時申報水利工程開工備案以及質量和安全監督手續。

2 報批報建工作特點

（1）周期跨度長。報批報建工作貫穿項目全生命周期，從項目建議書開始，跨越可行性研究、初步設計并一直延伸到施工準備、建設實施以及工程驗收等階段。

（2）涉及范圍廣。用地報批和項目報建不可避免會涉及規劃、發改、自然資源、國土、住建、水務、交通等政府部門以及電力、燃氣、用水、通訊等眾多管理部門，對外溝通協調工作量巨大。

（3）程序性明顯。工程報建報建手續繁多，且集中在項目前期，除了可以并聯同步辦理的專項審批手續外，工作流程環環相扣，程序性相對較強[5]。

（4）政策時效性。不同于勘察設計、方案論證等技術工作，報批報建工作依據是國家、省市行政主管部門頒發實施的政策文件，通常具有明顯的時效性。

（5）依賴協調力度。在一定程度上，報批報建工作依賴于外部協調力度，這就要求項目單位提前對接相應的審批部門，充分了解現行政策審批要求，統籌安排報批報建工作，必要時請示上級主管部門予以支持。

3 報批報建管理要點

3.1 項目報建

（1）合理確定項目選址。項目選址的合理與否在很大程度上決定了后續報批報建工作的復雜程度，項目單位需要高度重視項目選址，組織設計單位充分查勘現場條件，利用“多規合一”信息平臺開展空間論證及信息化會審，獲取各有關主管部門反饋的各類限制性要求，并根據選址限制性要求，科學比選確定最優選址方案，項目選址、路由應盡量避讓永久基本農田、生態保護紅線、自然保護地、飲用水水源保護區、高標準農田項目區、相關生態敏感區等不利因素。

（2）強化前期設計管理。根據《水利工程建設程序管理暫行規定》（2019年修訂），水利工程建設程序一般分為項目建議書、可行性研究報告、施工準備、初步設計、建設實施、生產準備、竣工驗收等階段，其中項目建議書、可行性研究報告、初步設計均需通過發展改革部門的評審并取得相應的批文。加強項目前期設計管理，既可以提升設計成果質量，也可以保障報批材料的準確性，能夠有效縮短報批事項的審批周期。

（3）并聯開展專題報建。項目報建還涉及到社會穩定風險評估、壓覆重要礦產資源審批、地質災害危險性評估、洪水影響評價審批、環境影響評價審批、水土保持方案審批、臨時用地復墾方案審批等多項專題，專題報建的進展同樣會制約項目整體實施，比如社會穩定風險評估是可行性研究報告審批的前置條件，環境影響評價審批、水土保持方案審批是建設工程開工備案的前提，如圖2所示。因此在項目實施的不同階段，并聯開展專題報建的研究和報批工作是足夠必要的。

圖1 報批報建工作主要流程

圖2 用地報批主要環節

3.2 用地報批

（1）重點突破關鍵問題。結合項目用地實際，梳理明確用地報批關鍵制約因素并及早開展專題研究工作是用地報批的重難點。項目用地涉及永久基本農田的，須組織編制實地踏勘和論證報告、永久基本農田補劃方案；涉及生態保護紅線的，須按規定申報符合生態保護紅線內允許有限人為活動的認定意見或組織編制不可避讓生態保護紅線論證報告；涉及占用耕地的，須按要求編制耕作層剝離再利用方案，占用耕地面積達到一定規模的還應及時開展實地踏勘論證。

（2）盡早啟動規劃調整。項目建設用地符合城市規劃、土地利用總體規劃和其他各類規劃的管控要求是辦理用地預審與選址意見書的前置條件。以深圳為例，在項目設計方案穩定的情況下，及時開展規劃設計條件研究或法定圖則局部調整工作是取得用地預審與項目選址意見的前提，如項目用地不符合土地利用總體規劃，須按要求組織編制預留城鄉建設用地規模使用方案。

（3）加強報批過程對接。用地報批包括用地預審與項目選址、穩定用地紅線、用地組卷報批等多個環節，貫穿整個項目前期，同時還涉及大量的材料組卷、逐級審查審批工作，如圖2所示。加強與各級審批部門的溝通對接，提前對接匯報項目設計方案和主要用地情況，并按要求準備完備的用地申請材料，過程及時補正審批材料是必不可少的工作。

4 報批報建實踐研究

4.1 案例特點

深圳某水庫水質保障項目按照50 年一遇截排標準將雨洪截排至下游河道，工程等別為II等，主要建設內容包括調蓄系統和截排系統，項目概算投資約40億元，建設總工期53個月。項目用地外部邊界條件復雜，涉及國家級風景名勝區、生態保護紅線、省管水庫、城市高速通道、一級水源保護區、成品油和燃氣管線等眾多限制性因素，項目前期報批報建工作難度大、時間緊、任務重。

4.2 應對策略

（1）充分論證項目選址、路由的唯一性。由于項目選址涉及到國家級風景名勝區、省管水庫、生態保護紅線等多項敏感因素，在設計方案審查審批過程不可避免會受到發改部門、行業主管部門以及外部專家的質疑，因此本項目在方案設計階段，重點開展了選址方案專題論證、截排隧洞安全性論證、風景資源保護類項目論證等系列研究工作，為項目報批報建工作提供了穩定的方案基礎。

（2）及時轉變用地報批工作思路。受限于涉及的國家級風景名勝區總體規劃尚未獲得國務院批準，本項目無法辦理國家級風景名勝區內重大建設項目選址方案核準、單獨選址項目用地預審及用地報批手續，項目短期內難以開工建設。項目單位及時調整單獨選址辦理用地手續的工作思路，轉為按照分段分期辦理用地手續、分段分期實施建設的模式，加快推進實施不受國家級風景名勝區規劃批準影響的建設內容。

（3）同步開展專題報建工作。本項目梳理完成報批報建工作計劃及任務清單，在常規專題報建工作之外，結合項目實際及時申報了符合生態保護紅線內允許有限人為活動，同時組織開展涉水工程安全影響評估、上跨城市高速通道安全評估、涉及成品油和燃氣管線安全影響評價與保護方案研究等多項專題研究，專題報建的穩步推進有力地保障了項目順利實施。

5 結束語

（1）水利工程報批報建工作貫穿整個項目建設周期，與設計管理、進度控制、成本管理等密切關聯，其中設計管理與報批報建相互交織。實現設計管理與報批報建的有效協同，促進報批報建工作提質增效是項目前期建設管理的重要工作內容[6]。

（2）依據項目實施總體進度目標，項目單位需通盤考慮項目報建、用地報批時間節點，并結合項目實際制定可行性強的報批報建工作計劃，協調相關參建方按計劃完成報批報建工作。

（3）為滿足行政主管部門對報批報建工作的審批要求，需加強審核報批報建所需的設計方案等申報材料，保證申報材料的準確性，具備條件時項目單位應主動與相應的審查、審批部門建立聯系，進行有效溝通對接。