為建設教育強國提供有力保障

蒲曉磊

“編纂教育法典，有利于提升教育法治的科學性和系統性，為教育治理提供權威性、全局性法律方案。這是一個階段性的、長期的工程，不可能一蹴而就，要做長期的打算。”中國政法大學校長、中國法學會副會長馬懷德建議，全國人大常委會適時將編纂教育法典納入立法規劃，進行統一部署，以此為抓手全面推動教育治理的法治化和現代化，實現教育領域的良法善治。

教育部政策法規司司長張文斌指出，應當以“扎根中國大地、解決中國問題、提供中國方案”為根本立場，以“兩條腿走路、集成式創新”為基本路徑，以學科建設和理論研究為重要支撐，編纂能夠體現中國特色、服務實踐需求的教育法典。

由教育法典編纂課題組主辦的“教育法典編纂研討會”近日在北京舉行。來自全國人大常委會法工委、教育部政策法規司等國家機關和北京大學、中國人民大學、北京師范大學、中國政法大學等高校和科研機構的近百位專家，圍繞教育法典編纂進行了研討。

為什么要編纂教育法典？這是教育法典編纂首先要回答的一個問題。

“教育立法是關乎教育歷史和現代的重要工程，是歷史使命。”十二屆全國人大法律委員會副主任委員、中國民辦教育協會名譽會長李連寧說。

李連寧指出，我國教育領域存在的篡改報考志愿等問題和教育法律規范交叉、重疊甚至矛盾的現象，都需要通過編纂教育法典來解決，從而為建設教育強國提供有力法治保障。

“教育領域立法經過了改革開放40多年的發展，逐步從摸著石頭過河、粗放式立法階段，轉變到全面總結實踐經驗、著力開展頂層設計、充分體現中國國情的法典化階段。”中國人民大學法學院教授、中國法學會立法學研究會常務副會長馮玉軍認為，教育法典編纂條件已經具備，進程需要加快。

編纂一部什么樣的教育法典？這是編纂教育法典繞不開的一個重要問題。

“教育法典不是包羅萬象，編入法典的內容需要調整，要對現有的教育法律法規進行篩選，還要對一些內容進行修改。”馬懷德說。

安徽大學原黨委常委、副校長、教授程雁雷認為，教育法典調整范圍的基本原則是“適度法典化”，即處理教育法典與教育單行法的關系。通過對教育領域法律制度規范進行系統整合、編訂，形成一部適應我國高質量教育發展要求，體例科學、結構嚴謹、規范合理、內容完整、協調一致的法典。

哪些“教育”需要進入教育法典？是編纂教育法典需要回答的一個問題。

北京大學法學院教授、中國法學會行政法學研究會副會長湛中樂認為，我國完全可能且可以制定一部內容完整的教育法典。同時，我國的教育法典又要盡量避免采取最廣義的教育概念，防止龐雜、瑣碎。因此，我國教育法典中的“教育”，應當包括學前教育、義務教育、高等教育、民辦教育、家庭教育、職業教育、國防教育等主要教育類型。

“如何將單行教育法及教育行政法規、教育部門規章有機整合，使整部法典在制度設計上、法的精神上以及相互銜接上都能做到統一，這是技術難題。”中南大學教育立法研究基地執行主任、教授徐靖認為，必須深刻研究核心概念，否則將可能直接導致教育法典相關條文編纂缺乏內部嚴謹的邏輯性。

采取何種體例與結構，是教育法典編纂工作的重點與難點問題。

“教育法典的基本框架，要以教育法的理論邏輯為主線，以現有的教育立法成果為依托，形成包括總則和分則在內的科學合理的框架體系。”馬懷德提出，總則部分主要包括教育方針、基本原則、受教育權、教育主體、教育關系、教育管理體制等內容。分則部分需要對各階段和各領域的教育活動以并列方式作出詳細規定，內容包括學前教育、義務教育、高等教育、職業教育、特殊教育、家庭教育、社會教育等。

“教育法典應當是運用行政法、民法等調整規則和調整方法來解決教育領域法律問題的領域法典，是全面性與開放性相結合的適度法典，是易于被民眾理解、接受和使用的應用法典。東西涵蓋過多會影響教育法典的穩定性，應該為行政法規和部門規章留下一定的空間。”中國教育科學研究院副研究員馬雷軍說。

武漢大學教育科學研究院原院長、教授彭宇文認為，編纂教育法典可以采取“四步走”的工作思路進行——設計整體框架、制定總則、編纂各分編、統合總則與分編。當前，應盡快啟動第一步“設計整體框架”，然后第二步“制定總則”和第三步“編纂各分編”可以同時進行。

北京師范大學法務辦公室主任、教授張紅建議，總則要按照教育法典的調整對象——教育法律關系為線索，圍繞法律關系的主體、內容和客體來展開。把法律責任分散到各個分編中，作出有針對性的規定。

編纂教育法典的一個重要目的，就是要解決教育領域存在的突出問題。

“當前，教育領域還存在諸如教育資源分配不公、學生學業負擔過重、校外培訓無序發展、教育執法低效等突出問題。通過教育法典編纂，可以為這些問題的系統性解決提供權威的法律方案，推動教育治理在法治軌道上運行。”馬懷德說。

對哪些問題作出有針對性的規定，是教育法典編纂工作必須慎重考慮的問題。

北京外國語大學法學院教授、人事處副處長姚金菊指出，教育法典的制定要符合教育規律。當前的問題是否納入教育法典，要把握長遠和現實；要適度超前謀劃，兼顧長遠和現實；注重統一性與多樣性，尊重區域差異，關注西部地區的特殊性。

首都師范大學政法學院法律系主任、教授李昕提出，編纂教育法典應當建立明確的問題定位，教育法典的核心命題是價值定位、基本制度、路徑選擇，“比如，對于教育應當達到何種社會效果、如何平衡好教育公平與效率的關系等問題，需要在立法時作出回應”。

“教育法典中如何設計教材建設和管理制度？國家事權如何理解？如何規定課程標準、教材編寫與審定、出版與發行、教材選用？與教學自由的關系？這些都是教育法典編纂工作中非常重要的基礎性原理問題。”鄭州大學法學院副教授鄭磊說。

“教育法典編纂工作需要逐步推進。在加快編纂相關工作的同時，要繼續推進學前教育法等相關法律的制定和現有教育法律法規的修改完善。”中國政法大學法治政府研究院教授、教育法研究中心主任李紅勃說。

（摘自1月16日《法治日報》。作者為該報記者）