以縣城為重要載體的新型城鎮化背景下農業轉移人口市民化對策研究

摘 要：通過對張家口市縣域城鎮化進展的研究，研判張家口市當前縣城城鎮化率偏低、人口集聚能力不強、產業基礎薄弱、縣城服務功能與群眾需求不匹配等挑戰突出，需要做大做強縣域特色產業、持續提升公共服務水平、完善市政設施體系的策略，提升縣城的人口吸納能力。

關鍵詞：縣城；城鎮化；人口轉移

2022年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》中明確提出“健全農業轉移人口市民化機制”明確表達了農業人口轉移高質量推進的政策方向，清晰展示了人口城鎮化的終極目標。縣城作為承接農業轉移人口的主要載體，無疑可以對人口市民化給予更為充分的賦能。相關數據顯示，張家口市近五年來十個縣人口流出現象突出，農業轉移人口出現了人戶分離，造成大量的農業人口直接涌入到市區。縣城作為連接城市和鄉村的功能沒有很好的發揮，因此，當前探尋以縣城為重要載體的新型城鎮化背景下農業轉移人口市民化的對策研究在當前具有重大的現實意義。

一、張家口市城鎮化建設發展現狀

張家口市歷來重視城鎮化建設，2008年到2010年城鎮面貌“三年大變樣”期間，全市累計完成城建投資1648億元，對主城區和各縣城全面拓展發展空間、優化功能布局、完善基礎設施、改善人居環境，全市城鎮面貌發生了歷史性變化，為加快新型城鎮化建設奠定了堅實基礎。近些年來，特別是2015年北京攜手張家口獲得冬奧會主辦權以來，張家口市持續加大城鎮建設力度，全市城鎮基礎設施實現了質的提升，尤其是交通領域實現了跨越式發展。同時，在打好打贏脫貧攻堅戰中，張家口市大力實施易地搬遷和“空心村”治理，924個農宅空置率50％以上的“空心村”通過進城新建等方式的實施，為加快推進以縣城為重要載體的城鎮化建設注入了強大動力。

二、張家口市城鎮化建設發展面臨的突出問題

總體來看，全市城鎮化建設取得了明顯成效，但對照國家和省推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的新要求、新任務，張家口市大部分縣城仍然存在綜合實力不強、集聚能力較弱、功能質量偏低等問題，突出表現在：

（一）縣域城鎮化率總體偏低，各縣發展不均衡

截至2023年12月，全市常住人口城鎮化率為68.35%，高于全國平均水平3.1個百分點，高于全省平均水平6.7個百分點。雖然整體較高，但發展不均，10個縣中除張北縣，其他縣常住人口城鎮化率均低于全市平均水平（見表一）。

從戶籍人口城鎮化率看，全市戶籍人口城鎮化率為40.51％，低于全國、全省平均水平5個百分點左右。區域分布上，市轄區戶籍人口城鎮化率較高，達到63％；10個縣中除懷來縣，其他縣戶籍人口城鎮化率普遍較低（見表二）。

數據顯示，無論是常住人口城鎮化率，還是戶籍人口城鎮化率，主要拉動力在城區，縣域是明顯的短板弱項。

（二）縣域吸附人口能力不強，縣城人口集聚能力偏弱

1.大多數縣人口存在凈流出的趨勢

根據第七次人口普查數據顯現，張家口全市常住人口為4118908人，較2010年第六次人口普查減少了226583人。近五年來，10個縣中僅有張北縣常住人口數量有所增加，懷來縣基本持平，其他8個縣常住人口均出現外流。另外，從常住人口和戶籍人口數據對比來看，全市縣城常住人口數量均低于戶籍人口數量，10個縣大多數處于人口大量外流的狀況，其中康保縣、尚義縣常住人口較戶籍人口流出近一半。

2.縣城人口集聚能力偏弱

近五年來，10個縣城除赤城縣和懷安縣外，其他8個縣縣城均有人口流入。其中，流入5萬人以上的有張北縣，達到7.6萬人；流入2—5萬人的有蔚縣、沽源縣、陽原縣；流入1—2萬人的有涿鹿縣、懷來縣；康保縣、尚義縣有一定人口流入。人口流入的數量不足以補償人口流出的數量。

3.產業基礎薄弱，支撐縣城能力不強

產業是縣城建設發展的根基，雄厚扎實的產業基礎能夠對人口流動產生強大的虹吸效用。當前張家口市縣域產業整體規模偏小，競爭實力偏弱的現狀依然很突出。表現在：縣城支柱產業普遍不足，工業特別是裝備制造業偏少，新興產業發展緩慢，第三產業多以生活服務業為主，對縣城帶動能力不強。縣域開發區集成效益普遍不高，產業結構的地域性較為突出，單體小、龍頭企業少，帶動作用不明顯，產業鏈、供應鏈和價值鏈關鍵環節缺失。由此造成的縣域經濟疲軟必然導致人口外流。

4.公共服務供給不足，配套設施發展滯后

公共服務質量高低是衡量縣城城鎮化的重要指標，同時也是影響縣域人口流動的重要因素。一方面，當前張家口市教育區域化傾向嚴重，中心城區師資力量較強，學生較為集中；壩上四縣除張北縣外，學生流出嚴重；壩下懷來縣、蔚縣、赤城縣、涿鹿縣學校數量多，學生外流少；陽原縣、懷安縣教學質量相對薄弱，學生外流問題較為突出。另一方面，醫療是提升縣城集聚能力的重要保障，目前大部分縣城醫療供給能力不強，醫療設施設備投入不足，醫技人員缺乏，大部分縣域居民患病后都選擇到主城區醫院治療，一定程度上弱化了縣城對人口的集聚力。

三、加快推進以縣城為重要載體的城鎮化的對策建議

（一）堅持分類指導原則，把握區域功能定位

1.積極推動中心城區互補發展。萬全、宣化、崇禮等新區應發揮區位交通優勢、產業基礎優勢、業態齊全優勢，主動加強與主城區的功能互聯互補，不斷做大做強現有產業，提升區域經濟綜合實力。

2.大力推動環京縣城協同發展。懷來、涿鹿、赤城環京3縣應順應北京疏解非首都功能趨勢，積極承接北京公共服務資源疏解轉移，打造成為與北京通勤便捷、功能互補、產業配套的衛星縣城。

3.加快推動承擔副中心功能的縣城集聚發展。懷來、張北、蔚縣3個“副中心”縣城應建成輻射帶動東南片區、壩上地區、西南片區的節點城市，通過區域輻射帶動，打造具有地方特色的集聚中心。

4.統籌推動生態功能縣城綠色發展。堅持以生態安全和環境承載能力為前提，統籌推動張北、尚義、康保、沽源等縣積極塑造生態發展品牌，筑牢生態安全屏障，實現綠色高質量發展。

（二）強化產業支撐、統籌新型城鎮化和鄉村振興

2023年12月召開的中央經濟工作會議提出，“統籌新型城鎮化和鄉村全面振興”，“要把推進新型城鎮化和鄉村全面振興有機結合起來，促進各類要素雙向流動，推動以縣城為重要載體的新型城鎮化建設，形成城鄉融合發展新格局”。因此應強化縣鄉村產業協同支撐效應，統籌新型城鎮化和鄉村振興同向發展。

1.明確縣城產業發展定位。推動形成“一片區一主業一特色”的地域特色鮮明、區域分工合理、高質高效發展的產業發展格局。

2.因地制宜大力發展壯大縣城特色優勢產業。特別是針對脫貧攻堅時期形成的大量鄉村產業，要在已有的基礎上進行鞏固、改造和提升，大力發展綠色農業、特色農業、品牌農業，促進優勢特色農業提質增效。

3.完善產業平臺和資金配套扶持。整合原有扶貧配套、美麗鄉村建設、農村人居環境整治等涉農項目資金，調整資金投向，推動資金下沉，重點投入示范片區建設。

4.加強縣域鄉村產業發展。要重點發展農產品加工、運銷、儲藏及各類農村服務業，提高當地特色農產品及其加工業的發展質量，積極培育各類新型農業經營主體，加快推進農業產業化經營，實現鄉村產業高質量發展。

（三）堅持以人為核心，實現公共資源均等化

1.健全養老保障體系。首先，要加大農村養老服務財政預算和公益金投入力度，提高政府購買農村養老服務額度。其次，健全縣鄉村銜接的三級養老服務網絡，打造縣鄉村銜接互通、功能互補的農村養老服務體系。最后，加強各級黨委政府對農村養老服務指導監管力度。將基本養老服務體系建設納入本地經濟社會發展規劃和綜合績效評估范圍。

2.完善公共就業服務體系。建立健全縣城就業人員清單、失業人員清單和有外出務工意愿的農村勞動力清單，實行動態更新，對就業轉失業人員要及時提供職業指導、職業培訓、職業介紹等服務。鼓勵農民工返鄉創業。促進農民工就業由“就業一人、增收一人”向“創業一人、帶動一群”轉變，實現農村勞動力創業帶動就業倍增效應。

3.大力提高縣城醫療水平。首先，改革完善縣級醫療衛生人才培養機制，拓寬衛生健康人才來源渠道，為縣鄉鎮醫療機構補充緊缺人才。其次，實施縣辦醫院提標擴能工程，重點將懷來縣醫院、張北縣醫院、蔚縣人民醫院打造成為市級區域醫療副中心。按照“一院多區”發展模式，推動市屬醫院向縣鄉基層擴容。最后，按照縣鄉村一體化原則，積極發展以縣辦公立醫院為龍頭的緊密型縣域醫共體，促進全科醫生、適宜技術、醫學裝備等醫療資源全面下沉。

4.統籌城鄉教育資源分配。首先，步統籌推進縣域內城鄉義務教育優質資源配置，切實擴大學位供給，優化學校整體布局，縮小縣域內城鄉、校際教育差距。其次，著力改善縣城學校教育教學、食宿等條件，最大限度滿足學生特別是農村學校學生和留守兒童的寄宿就讀需求。最后，推行城鄉教師“一體化”配置模式，引導城鎮優秀校長和骨干教師向鄉村學校流動，城鎮學校、優質學校交流輪崗。