新型基礎設施建設對營商環境的影響
——來自國家智慧城市建設的證據

華德亞，黃俊松

（安徽大學1.經濟學院2.創新發展戰略研究院，安徽 合肥 230601）

一、引言與文獻綜述

黨的十八大以來，黨和政府越來越重視營商環境的改善和優化。良好的營商環境已成為當今發展的必要條件，對我國經濟來說，則是由高速增長向高質量發展轉變的重要基石[1]。

新型基礎設施建設以其智能性、信息性、共享性對營商環境的改善發揮了重要作用，新型基礎設施建設推動了新一代信息技術，包括以物聯網、云計算為核心的數字平臺、智慧政務、5G通信、智能工業等新型業態的興起。這些新技術業態通過改變政府、企業和社會的交互方式深刻影響著城市營商環境。在政府層面，新技術業態簡化了政務流程，提高了監控效率，并實現了各業務系統間數據快速共享。在企業層面，新技術業態促進了技術溢出效應，抑制企業壟斷，減少企業間交易和融資成本。在社會層面，智慧工程為城市營商營造了和諧穩定的環境，包括智慧醫療、智慧交通和智慧安全等，為經濟發展奠定了基礎。目前，由于缺乏試點對象，有關新型基礎設施建設的研究相對較少，據此本文以智慧城市建設試點代表新型基礎設施建設。“智慧城市”的概念由國際商業機器公司（IBM）于2008年首次提出，指在設計城市發展模式中融入現代智慧理念，通過發展物聯網、區塊鏈、大數據等為內核的新一代互聯網通信技術，加快政府、企業和市民交互模式的版本迭代，通過智能檢測和自動化設施智能化解決社會問題、保障城市安全運行、提高環保和政務效率、高效調節工商業市場活動，踐行“城市，讓生活更美好”的理念[2]，這與新型基礎設施建設理念相吻合。

目前有關智慧城市建設的研究主要集中于定義內涵、系統結構、實踐路徑以及試點政策效果，IBM認為智慧城市是通過信息與通信技術整合包括人力、交通、商業、信息、水電等城市核心系統，使各部分子系統規整于整個城市的大系統，提高城市運行的智慧性。Soliman和Wilson（2017）[3]在數字技術角度上將智慧城市定義為遍布各處的城市。甄峰和秦蕭（2014）[4]將智慧城市定義為以知識經濟發展、集中優化資源配置為目標，有機融合城市文化與信息通信技術，從而促進市民和ICT技術“多樣化”和“智能化”，拓展城市的可持續發展能力。李德仁等（2012）[5]提出了包括感知層、網絡層、服務層和應用層的智慧城市建設的四個層次框架。陸小敏等（2014）[6]考慮“城市主體”需求，提出城市基礎要素、運營管理、公共政務、技術支持、法律支撐、建設評估等六大體系構成的智慧城市頂層設計總體框架。劉偉麗和劉宏楠（2022）[7]提出智慧城市建設通過公共服務和技術改善降低企業融資成本、改善企業外部環境以減少運營成本兩個路徑推動企業高質量發展。楚天驕（2021）[8]以倫敦和上海為例，提出自上而下公司驅動的順序推進路徑和高度關注需求導向、重視人的主導和能動作用的逆序推進路徑。申楊等（2021）[9]將智慧城市定義為將用于數據獲取、環境規制監測等功能的各種傳感器或智能設備嵌入商場、住區、交通、管網、河流等基礎設施或城市自然環境中，對城市運行動態實時監測，通過大數據與云計算等新一代數字技術對系統獲取信息進行分析、整合和演算，并向政府和交通等管理部門提供反饋與建議的一種新型城市運行模式。

對于營商環境，當前文獻主要集中研究營商環境與稅收優惠等政策工具、科技創新、居民創業等因素的相互影響。張婉蘇（2021）[10]認為稅收優惠政策可以通過促進市場公平競爭、提高資源配置效率進而調整產業結構，協調社會發展進而優化營商環境。楊仁發和魏琴琴（2021）[11]通過實證研究發現營商環境可以通過FDI和人力資本積累顯著促進城市創新能力的提升。王欣亮等（2022）[12]研究發現營商環境可以顯著促進城市創新效率，且創新人才集聚通過調節效應間接提升城市創新效率。袁文融和楊震寧（2021）[13]提出優化營商環境通過降低市場中制度性成本助企業減負、降低民營和中小企業的融資成本、提供合法資質降低企業創業門檻三條路徑提高居民創業意愿。楊暢等（2022）[14]通過將民營企業融資問題和國有企業內部金融化問題加以區分，揭示了營商環境優化是提高金融配置效率、促進我國實體經濟高質量發展的有效路徑。牛鵬等（2022）[15]研究發現營商環境主要是通過緩解企業融資約束實現對企業投資的促進作用。席龍勝和萬園園（2021）[16]研究發現良好的營商環境會通過降低政策不確定性、緩解融資約束、提高內部控制質量顯著促進企業創新。

目前有關智慧城市對營商環境改善的研究，在理論機制方面，石大千等（2020）[17]提出智慧城市建設通過加快推進網絡寬帶等新型基礎設施的建設，為政務數字平臺開發和公共信息大數據共享提供條件，便于政府大力踐行智慧政務，優化營商環境。何凌云等（2021）[18]認為智慧城市試點的推進同時也加快以道路為代表的傳統基礎設施的建設步伐，降低企業間交易成本，優化營商環境。在實證研究方面，于揚和夏德峰（2022）[19]通過城市面板數據實證得出智慧城市建設主要是通過提升地區知識溢出水平、推進城市集約型發展以及調整產業結構進一步改善營商環境。其他學者則從改革創新、地方官員任期、腐敗規制、性別平等等角度研究智慧城市對營商環境的作用機制和效果影響[20-23]。

綜上所述，當前文獻更關注于探究智慧城市試點政策對創新、FDI、人力資本等的影響，分析智慧城市建設對于營商環境改善的理論機制和影響效應的文獻較少，關于智慧城市建設試點對營商環境影響的理論機制和實證研究值得進一步關注和探究。因此本文將2012年、2013年和2014年分別作為試點政策沖擊點，運用多期DID模型分析智慧城市試點對城市營商環境的影響。本文的邊際貢獻主要在于：（1）綜合以往研究文獻對智慧城市建設改善營商環境的理論機制的研究成果并進一步補充和豐富；（2）在綜合測度城市營商環境的基礎上，通過多期DID模型實證分析，契合分批設立智慧城市的政策背景，更加科學準確地評估智慧城市試點改善城市營商環境的政策效應。

二、機制分析與研究假設

（一）智慧城市建設的經濟發展效應

智慧城市運行依托于新一代互聯網通信技術平臺，建設過程中引進相關專業高素質人力資本，人力資本的聚集進一步促進城市的產業數字化和數字產業化，推動產業結構升級，培育了城市經濟增長的新動能。新興產業的出現進一步推動人工智能技術發展，實現低技能勞動力的替換和高技能勞動力的互補，降低勞動時間，提高勞動生產率。人工智能通過深度學習、機器學習等新一代統計方法幫助人們在最短時間內作出最優決策，不僅便捷了市民生活，也完成了由于傳統技術限制而無法完成的任務，加速城市創新。另一方面，通過不斷加大對云計算、物聯網、大數據等新興科學技術的投入，吸引高新技術產業入駐和高素質人才的聚集，顯著提高城市的創新效率，形成井噴式發展[24]。智慧城市核心——物聯網能夠充分連接各城市子系統，提高各類子系統間的溝通效率，減少信息傳輸損失，進而提高資源配置效率。此外，智慧城市通過信息平臺公開各類交易主體信息，降低信息不透明度，保障交易安全，減少交易成本，最終提高交易效率。智慧城市通過智能設備匹配人和物的連接，實現全面的信息掌控，有利于改善企業在擴大規模后的各項管理，提高規模效率。最后，通過對物流運輸過程中的實時位置和路徑的及時跟進了解，及時更新物流信息，動態調整貨運籌劃，減少企業的庫存成本和損失，提高物流行業的整體運營效率[25]。勞動生產率、創新效率、資源配置效率、交易效率和運營效率的優化共同推進了地區經濟發展。因此，本文提出假設1：

H1：智慧城市建設可以實現城市進步的經濟發展效應。

（二）智慧城市建設的市場調節效應

智慧城市的本質是用技術手段賦予城市發展動能，開放是其核心特征，建設過程中對于智慧管理、智慧產業、數字政務和新型基礎設施等方面的重點資金投入和政策扶持有助于引進FDI，即創造良好的引資環境[18]。同時，智慧城市通過城市建設與ICT技術的深度融合，改變城市治理和企業間相互聯接方式，打破傳統的要素間交流形式，形成互聯網和物聯網高度發達的信息交流網絡，一方面吸引高新產業企業入駐，帶動新興產業發展，擴大市場需求，通過技術外溢效應提升城市整體競爭力；另一方面利用智慧城市建設發展公共信息交流平臺，降低企業間信息交流傳輸成本，刺激企業數字化進程，進一步提高生產效率[26]。此外，新型數字信息技術的使用能夠提高政府管理水平和服務質量，根據就業需求反饋及時調整產業政策和人才引進策略，改良就業結構，提供更多就業崗位[27]。最后，智慧城市建設試點城市通過多樣的政策工具破解中小企業融資難、融資貴等問題，通過政策性信保和風險擔保等多種模式完善多層次市場對接[1]。綜上，智慧城市建設通過智能化、數據化建設提高城市治理水平從而創造良好引資環境、提高城市全要素生產率、改善就業環境、降低企業融資成本，即通過市場調節效應改善城市營商環境。因此，本文提出假設2：

H2：智慧城市建設可以改善城市的市場環境。

（三）智慧城市建設的基礎設施效應

智慧城市建設一方面促進以5G基站、各類傳感器為代表的新型基礎設施的建設，另一方面也推進了以公路鐵路為代表的傳統基礎設施的建設。新型基礎設施的完善為政府公共服務平臺、企業融資渠道、社會共享云數據庫等建設提供條件，而傳統公路鐵路基礎設施的完善可以進一步提高物流交通效率，降低時間成本，改善營商環境。從智慧城市頂層設計角度來看，基礎設施是智慧城市建設中的底層架構，基礎設施與智慧城市目標關聯緊密，是智慧城市決策中樞系統的重要組成部分，發揮著重要作用，智慧城市發展勢必帶動地區基礎設施建設進程[18]。基礎設施建設進程推進過程中的大量政企間業務辦理，將進一步推動市場主體的經營改進與技術創新。在這個過程中，企業主體不斷深化對政府戰略規劃、監察要求、公共服務細則的理解，據此在經營活動中給予反饋、提出意見，政府單位根據相關意見不斷改進，能夠有效增加公共物品供給，提高政府服務水平，劃清政府與市場的界線，減少政府對市場的過度干預，激發微觀主體活力，充分發揮市場配置資源的“無形之手”作用，統籌市場經濟與政府管控，形成投資、開發、管理的有機融合，改善營商環境[28]。基于此，本文提出假設3和4：

H3：智慧城市建設提高了城市的基礎設施建設水平；

H4：智慧城市建設通過經濟、市場、基礎設施建設效應改善城市營商環境。

三、研究設計

（一）基準模型設定

我國智慧城市建設從2012年開始，由住建部牽頭開始試點申報和審批工作，在之后的三年里陸續公布第二批104個、第三批84個試點城市。因此，本文將2012、2013和2014年分別作為試點政策沖擊點，運用多期DID模型分析智慧城市試點對城市營商環境的影響。為提高嚴謹性和準確性，剔除部分只將其區、縣作為試點的地級市，最終設置94個實驗組城市、133個對照組城市，設置雙向固定效應模型的多期DID模型：

其中，Envit為被解釋變量，代表第i個城市在第t年的營商環境水平。Dtit表示試點變量，若城市i在t年被列為智慧城市試點，則該城市當年及之后的年份取值為1，否則取值為0。Xit代表各類控制變量合集，主要有地區生產總值增長速度、產業結構水平、信息化水平以及財政分權指數。μi表示個體固定效應，ηt表示時間固定效應，εit表示隨機誤差。該模型可以有效緩解內生性問題。

（二）變量說明

被解釋變量：城市營商環境水平（Env）。參考楊仁發和魏琴琴（2021）[11]構建的營商環境指標體系，考慮數據的連續性和可得性，構建包括經濟發展（人均GDP、平均工資水平、人均固定資產投資額）、市場調節（外貿依存度、就業人數、融資約束）、基礎設施（人均城市道路面積、衛生機構床位數、供電能力、貨運總量）共3個一級指標及10個二級指標構成的指標評價體系，之后利用熵值法綜合確定各個指標的權重，按權重加總后得到最終的城市營商環境綜合指數。

核心解釋變量：智慧城市的建設（Dt）。智慧城市試點政策實施之前時間虛擬變量為0，實施之后設為1；對照組城市虛擬變量設為0，實驗組城市即智慧城市試點名單內城市虛擬變量設為1。如果交互項Dt對城市營商環境水平（Env）的回歸系數顯著為正，表明智慧城市建設能夠顯著提升城市營商環境水平。

控制變量：（1）地區生產總值增長速度（Spe），用各城市地區生產總值增長率來衡量，優良的營商環境可以保證一個良好的城市生產總值增長率。（2）產業結構水平（Inst），用第三產業增加值占GDP的比重來衡量，智慧城市建設通過產業數字化和數字產業化深刻影響城市三類產業比值，進一步改變城市產業結構水平。（3）信息化水平（Internet），采用互聯網用戶數來衡量。互聯網的發展可以便捷企業與企業間的信息交流，降低交易成本；對于城市所屬政府來說，可以降低獲取市場信息的成本，及時實施宏觀調整調控。（4）財政分權水平（Fisc），采用城市人均財政收入/全國人均預算內財政支出來衡量，財政分權指數的高低代表了政府的財政支持力度，是城市建設的經濟基礎。

（三）數據說明

選取2007—2018年我國227個地級以上城市，其中實驗組94個城市、對照組133個城市。數據主要來源于《中國城市統計年鑒》《中國城市和產業創新能力報告》和各省區市統計局公布的數據，并使用插值法補齊部分缺失的數據。各變量的描述性統計見表1。

表1 描述性統計

四、實證結果分析和穩健性檢驗

（一）基準回歸

表2展示了基準回歸的結果。其中，模型（1）和（2）列出了智慧城市建設對城市營商環境影響的平均效應。模型（1）在未加入控制變量的條件下，回歸結果顯示Dt估計系數為0.0121，在1%的顯著性水平上顯著為正，說明智慧城市建設試點政策能夠顯著提升城市營商環境指數。模型（2）在加入控制變量后，Dt估計系數為0.0111，顯著性依然明顯，通過了1%的顯著性檢驗。根據回歸的結果，可以看出智慧城市建設具有顯著的政策效應，能夠提高城市營商環境指數，并且在控制變量中產值增長速度、產業結構水平以及財政分權指數都對營商環境有著顯著的正向影響。由此，假設4得以驗證。模型（3）表示Dt的估計系數為0.0215，對經濟發展具有顯著的促進作用。模型（4）表示在加入控制變量的情況下，Dt估計系數為0.0200，顯著性依然明顯，說明政策能夠有效促進城市經濟發展，顯著影響被解釋變量的控制變量是產值增長速度、信息化水平和財政分權指數，驗證了假設1。模型（5）和（6）檢驗了智慧城市建設對市場調節效應的影響，回歸結果顯示Dt估計系數在無論是否加入控制變量的前提下都顯著為正，驗證了假設2。模型（7）中Dt 的回歸結果為0.0086，說明了智慧城市建設能夠提高城市基礎設施建設水平。模型（8）在控制其他因素后，Dt估計系數在1%的置信水平上顯著為正，具體數值為0.0077，假設3能夠得到驗證。由此，假設1、2、3、4均得到驗證。

表2 基準回歸和分指標回歸結果

（二）穩健性檢驗

1.共同趨勢假設與動態效應檢驗

為了考察智慧城市建設對政策實施當期的效應以及政策實施前、實施后的效應，進一步檢驗其共同趨勢假設。考慮到多種因素的影響，并且試點政策的影響效果通常具有一定的時滯性，通過事件分析法，改變回歸時間區間來識別政策隨時間的變化趨勢，構建如下的動態效應模型具體分析：

其中，Envit表示i城市在t時點時的營商環境水平，表示智慧城市設立這一事件，賦值規則如下：λi點表示各城市進入試點名單的具體時點，當year-λi≤-5 時，，否則為0；若year-λi=k，，否則為0。

表3 報告了共同趨勢估計結果。從圖1可以看出基期前年份的回歸系數皆在0 軸附近波動，回歸系數不顯著，說明試點前實驗組和對照組不存在顯著差異，滿足平行趨勢假設。從圖中還可以看出智慧城市試點政策實施當年系數不顯著，但在之后的幾年里，回歸系數顯著并且不斷增加，說明政策存在一定 的滯后性。此外，智慧城市建設對城市營商環境指數的正向效應具有持續性，并且隨年份推移呈現不斷上升的趨勢。在未加入控制變量的情況下，沖擊前和沖擊年份回歸系數和顯著性變化不明顯，提高了結論的穩健性。

圖1 共同趨勢假設檢驗

表3 共同趨勢估計結果

2.PSM-DID

在基準回歸中，最終選擇了94個實驗組城市和133個對照組城市。為了驗證實證結果的穩健性，采用近鄰匹配法進行匹配，計算得分值的協變量主要有經濟發展速度（Spe）、產業結構指數（Inst）、信息化水平（Internet）以及財政分權指數（Fisc）。鑒于智慧城市試點政策發生在2012—2014年，采用逐年匹配的方法為各年的處理組找到對照組。結合可觀測變量計算出被設立為試點的概率值，然后找到相匹配的對照組城市，找出2012年未匹配成功的32個城市。同理，找出2013 年未匹配成功的31個城市以及2014年未匹配成功的35個城市，去重后共計80個城市，在之后的樣本回歸中剔除這些城市。匹配完成后進一步檢驗共同支撐假設，結果表明匹配后大多數變量的標準化偏差明顯縮小，T檢驗不拒絕無顯著差異假設。限于篇幅，本文僅報告2012年平衡性檢驗結果（見表4）。

表4 2012年傾向得分匹配平衡性檢驗結果

從表5樣本回歸的實證結果中可以看出，智慧城市試點政策倍差項對城市營商環境、經濟發展指數、市場調節指數的正向促進效應仍然在1%水平上顯著，與基準回歸結果相比，回歸系數未發生顯著變化，該結果進一步提高了結論的穩健性。

表5 PSM-DID估計結果

3.安慰劑檢驗

在多期DID 模型中，由于處理組中各單位政策時點不同，檢驗方法不同于單時點安慰劑檢驗。考慮到各政策時點批準試點城市共計94 個，因此先從227 個全樣本城市中隨機抽取94個城市生成偽處理組，對偽處理組中每個城市隨機生成政策沖擊年份，將這個過程重復500次，并繪出相應的核密度估計圖。從PSD-DID 回歸結果可知，被解釋變量的回歸系數為0.0096，隨機處理后的核密度分布如圖2 所示。圖2 中，虛線表示PSM-DID 的實際估計系數，可知被解釋變量的回歸系數異于安慰劑檢驗的系數估計值，這意味著隨機產生的試點城市和政策年份并未對營商環境產生影響，由此證實了智慧城市政策對營商環境的改進并非來源于不可觀測因素。

圖2 安慰劑檢驗結果

五、異質性分析

（一）城市等級異質性

由于不同等級城市在經濟基礎、市場環境以及基礎設施水平上的初始稟賦不同，因此智慧城市建設的政策促進效應具有異質性。本文將實驗組城市按照等級劃分為一線、新一線、二線、三線、四線以及五線城市，并將其與對照組一起進行多期DID回歸，最終可得到異質性回歸結果，如表6所示。從表中可以看出，智慧城市建設對各等級規模城市的營商環境都具有顯著的促進作用，其中促進作用大小隨城市等級的降低而減弱，一線、新一線及二線城市效果最強，五線城市促進效果不顯著。基于分指標基準回歸結果可以得出原因是發達城市的經濟基礎、市場環境以及基礎設施相比于欠發達城市更加完善，而智慧城市的建設離不開經濟基礎和基礎設施的支撐和調節，因此試點政策對城市營商環境的改善具有異質性。

表6 分等級異質性分析結果

（二）區域異質性

由于區域非均衡的發展歷史以及各地區間地理位置差異性，智慧城市試點政策對于不同區域城市的影響具有異質性。為了檢驗這一異質性，將全國分為東部、中部、西部三個區域分組回歸，結果如表7所示。從中可以看出，試點政策明顯提高了東部、中部以及西部城市的營商環境水平，其中促進效應表現為東部>西部>中部，并且中西部地區的系數差異較小。原因在于東部地區是諸多試點政策的“先行區”，并且東部地區數字經濟基礎扎實，信息化產業銜接流暢，進一步推動了智慧城市建設，改善營商環境。而在中西部地區，近年來雖有中部崛起、西部大開發等區域發展戰略的提出，但受制于經濟稟賦差、基礎設施落后、市場環境不規范等因素影響，試點政策對營商環境改善的作用相較東部地區不明顯。

六、結論與啟示

根據以上理論分析以及實證結果得出結論：第一，智慧城市建設對城市營商環境的改善具有顯著的正向促進效應。第二，智慧城市建設改善營商環境具體通過經濟發展、市場調節以及基礎設施完善三個路徑實現，其中經濟發展效應大于市場調節效應和基礎設施完善效應。第三，智慧城市建設對營商環境改善受城市等級影響具有異質性，促進效應隨著城市等級規模的下降而減弱。第四，改善效應受地理區位影響同樣具有異質性，促進效應由高到低依次為東部地區大于西部地區，西部地區大于中部地區。所有結論均通過了穩健性檢驗。

根據以上結論進一步得出啟示：第一，由于智慧城市對城市營商環境具有顯著正向促進作用，應充分利用這一政策工具，加快智慧城市名單批復進度，利用政策效應，通過經濟發展、市場調節以及基礎設施完善路徑加快改善試點城市營商環境。第二，探索智慧城市建設改善營商環境的多維路徑，最大化試點政策效果，在建設過程中積極推動云計算、大數據以及物聯網等新型基礎設施建設，推動產業數字化和數字產業化，發掘政策對接響應、理論聯系實際的新型路徑，為營商環境改善提供多元動力。第三，由于城市發展背景和基礎不同，應積極在一線發達城市以及東部區域城市推行試點政策，高效率利用試點政策的提升效應，建立一批典型示范城市，提供經驗借鑒，整體推進智慧城市的建設。