香港廉政公署：反貪倡廉四十年（下）

■吳錦才 鄒陳東 邱紅杰 何 舟 杜宇舜

2013年12月發(fā)布的全球清廉指數(shù)排行榜上，中國香港位列全球第15位，在亞洲排名第二。在同年美國傳統(tǒng)基金會發(fā)表的《2013年全球經(jīng)濟自由度指數(shù)》中，中國香港繼續(xù)獲評為全球最廉潔的城市之一。

在一個廉潔社會里，廉政公署的作用還和過去一樣重要嗎？答案是肯定的。

的確，廉政公署近年來查辦案件的數(shù)量大為減少，但廉政公署的其他職能正在充分地發(fā)揮著作用。

廉政公署肅貪、防貪和全民教育“三管齊下”，同時，依托整個社會的防貪反貪體系及監(jiān)督機制，保證了香港社會的廉潔高效

實際上，早在廉政公署成立之日起，其內(nèi)部架構(gòu)就是按照肅貪、防貪和全民教育“三管齊下”的架構(gòu)設(shè)計的，包括執(zhí)行處、防止貪污處和社區(qū)關(guān)系處。

執(zhí)行處是廉政公署最大的部門，在廉政公署目前的1420個人員編制中，執(zhí)行處超過1000人，其中半數(shù)以上職員已在廉政公署服務(wù)超過10年。執(zhí)行處首長兼任副廉政專員，直接向廉政專員負(fù)責(zé)。隨著政府機構(gòu)貪腐行為的大幅度減少，執(zhí)行處現(xiàn)在加強了對私營機構(gòu)的調(diào)查。

防止貪污處的人手不多，只有五六十人，大部分都是專業(yè)人士，如建筑師、測量師、會計師等。廉政公署防止貪污處主要職責(zé)是防患于未然，幫助政府部門和私營機構(gòu)建立防止貪污的措施和機制。

首席防貪主任陳炳文的專業(yè)是測量師，現(xiàn)在，他的身影經(jīng)常出現(xiàn)在西九龍總站工地上。他的職責(zé)是為承建方提供實時的防貪建議，實行同步防貪。

位于香港油尖旺區(qū)的西九龍總站，是京港客運專線廣深港高速鐵路南端的終點站，總占地11公頃，總耗資122.3億港元，計劃于2015年落成啟用，是香港目前在建的規(guī)模最大的基建項目。

陳炳文的做法是廉政公署“同步防貪”制度的具體體現(xiàn)。這項制度始于1992年。當(dāng)時，香港赤鱲角國際機場正式動工，這是一項耗資巨大，而且工期跨越1997年的世界級復(fù)雜工程。工程會不會出現(xiàn)貪腐也是大家關(guān)注的問題。根據(jù)這種情況，廉政公署設(shè)計了一個新的防貪策略，就是“同步預(yù)防”，目的是在各個階段直接為工程提供防貪服務(wù)。機場建成后，沒有出現(xiàn)任何貪污現(xiàn)象，實現(xiàn)了零貪污。

廉政公署的理念是“預(yù)防勝于治療”。他們相信，在預(yù)防上若能夠加把勁，就可以幫助社會各方面提前消除貪污苗頭。

幫助私營機構(gòu)防貪，也是廉政公署的職責(zé)范圍。早在1985年，廉政公署就成立私營機構(gòu)顧問組，為私營機構(gòu)找出系統(tǒng)上的漏洞并提出適當(dāng)?shù)慕ㄗh。他們一般是應(yīng)邀提供志愿性質(zhì)的免費防貪服務(wù)。但廉政公署會不時留意不同行業(yè)的最新發(fā)展，關(guān)注有沒有貪污風(fēng)險隱患，特別是一些事關(guān)民生的重要范疇，或者是一些新法新規(guī)管轄的范疇。這對私營企業(yè)的幫助很大。

廉政公署留給外界的形象是嚴(yán)肅而神秘的，而廉政公署社區(qū)關(guān)系處則盡量使用輕松的形式和有趣的內(nèi)容來拉近與市民的距離。社區(qū)關(guān)系處的主要職責(zé)是宣傳和教育，一是告訴香港市民貪污的危害，二是爭取市民的支持。

廉政公署在香港各區(qū)設(shè)有7個辦事處，作為與市民直接聯(lián)絡(luò)的基地，職員深入社區(qū)與不同階層的群眾接觸，通過倡廉活動、展覽、研討會、探訪和座談等，加強人們對廉政公署的了解。

社區(qū)關(guān)系處尤其重視青少年群體，通過院校、大眾傳媒、互聯(lián)網(wǎng)新媒體等向年輕人灌輸正面的價值觀，培育廉潔新一代。1975年，廉政公署開始拍攝系列電視劇，基本都由真實個案改編而成，至今已經(jīng)拍攝了15部，包括廣為香港市民喜愛的《廉政行動》系列電視劇。

廉政公署還邀請藝術(shù)家創(chuàng)作了一系列卡通人物，通過這些德育故事，傳遞誠實、廉潔、負(fù)責(zé)任和守紀(jì)律的理念。廉政公署成立以來還拍攝了70多個廣告。這些工作的共同目的就是營造廉潔奉公的文化氛圍，將其變?yōu)橄愀凵鐣闹匾?/p>

當(dāng)然，香港的廉政事業(yè)發(fā)展到今天，僅靠廉政公署是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。廉政公署作用的發(fā)揮，離不開香港社會的整個防貪反貪體系。比如，在1977年頒布局部特赦令后，香港政府就開始從紀(jì)律入手，全面調(diào)整公職人員的薪酬，希望從制度上進一步減少貪污的動因。

社會監(jiān)督機制也是香港廉潔的重要保障。香港民間流傳著這樣一個故事：一個人乘坐出租車,在路上他不經(jīng)意地和司機聊起剛剛向別人行賄的經(jīng)歷,結(jié)果司機并沒有把他送到目的地，而是直接把車開到了廉政公署。這個故事的真實性無從考證，但它卻反映出香港市民對于打擊貪腐的共識。

時至今日，接受市民舉報已成為廉政公署立案的主要來源。廉政公署設(shè)有舉報中心，鼓勵市民親自到舉報中心舉報，或者致電24小時舉報熱線。為了有效取證，同時保障市民的安全和權(quán)利，廉政公署實行嚴(yán)密的取證和保密制度，以贏得市民的信任。在近年廉政公署接到的投訴中，提供實名資料的投訴人士超過七成，較廉政公署成立初期提高了四成。

那個大家熟悉的口號“香港，勝在有你和ICAC”，這個“你”，就是每一個普通百姓。

證據(jù)過硬、取證手段合法，使得廉政公署所辦案件經(jīng)受住了世界各國法律的嚴(yán)格考驗

對待貪腐案件，廉政公署的原則是“零容忍”，信奉一切貪腐行為都要受到應(yīng)得的懲罰，并為此不懈奮斗。

香港歷史上著名的佳寧集團集資詐騙案，廉政公署歷時17年偵辦才將主要犯罪分子繩之以法。還有一些案件，已經(jīng)歷時30余年，犯罪嫌疑人仍在通緝，涉案資金仍在追討。

廉政公署在強調(diào)正義必須得到伸張的同時，更加強調(diào)正義要在陽光下得到伸張。法立于上，則俗成于下，對法律的敬畏和遵守是廉政公署開展各項工作的基本遵循。

廉政公署的標(biāo)準(zhǔn)會面室，也就是著名的被約談喝咖啡的地方，是世界上最早采用錄像系統(tǒng)的執(zhí)法訊問場所。這個做法始于1989年，當(dāng)時的律政司要求廉政公署做一個嘗試，就是研究怎樣確保一個疑犯的招認(rèn)能夠在法庭上被采納為證供。當(dāng)時，廉政公署就引進一個錄像系統(tǒng)用于會見涉嫌貪污的人員。

每次約談開始后，室內(nèi)的三臺攝像機就同時啟動，最終的三盒錄影帶，一盒在約談對象面前封存，需要時用作“呈堂證供”，一盒交給約談對象本人，一盒留作調(diào)查使用。室內(nèi)最上方還設(shè)有一個“廣角鏡”，確保拍攝到房間的每一個角落，杜絕在錄像過程中做任何手腳。

多年來，廉政公署正是依靠過硬的、以合法手段取得的證據(jù)，成功地查辦了一個個重大案件，從海外引渡回一個個重要犯罪嫌疑人。他們的辦案方式，經(jīng)受住了世界各國法律的嚴(yán)格考驗。

誰來監(jiān)督廉政公署

有一個人們關(guān)注的問題：這個只對行政長官負(fù)責(zé)的機構(gòu)，似乎擁有著一人之下、萬人之上的權(quán)力，誰能保證它會永遠(yuǎn)遵章守法呢？

2013年5月，廉政公署成為媒體關(guān)注的焦點，焦點人物是2012年剛剛離任的前廉政專員湯顯明，他濫用公帑，公私不分的行為被曝光。廉政公署隨后在5月發(fā)布聲明，鑒于有關(guān)湯顯明的投訴“引起公眾關(guān)注并涉及公眾利益”，決定由現(xiàn)任廉政專員白韞六成立一個由他親自領(lǐng)導(dǎo)的調(diào)查小組，就湯顯明及其他人員展開刑事調(diào)查。這是廉政公署成立40年來，首次調(diào)查卸任的廉政專員。對廉政公署的各項監(jiān)督機制也開始啟動，這正是廉政公署多年來合法運行的根本保障。

在廉政公署內(nèi)部有一個特殊的內(nèi)部調(diào)查組，代號為L。它的歷史和廉政公署一樣長，但了解它的人卻非常少。L組的任務(wù)是接受對廉政公署工作人員的投訴，然后進行獨立調(diào)查。該小組由一名執(zhí)行處處長負(fù)責(zé)。

廉政公署在外部，則受到更廣泛的監(jiān)督。直接監(jiān)督廉政公署的有4個委員會，他們負(fù)責(zé)監(jiān)督廉政公署各方面的工作。委員會的成員是來自社會各方面的賢達(dá)，由行政長官直接任命。

審查貪污舉報咨詢委員會的作用主要有兩個：一方面限制廉政公署，避免其權(quán)力過大；另一方面防止廉政公署徇私枉法，或為了政治或者其他理由做非分之事。

貪污問題咨詢委員會的作用是一方面監(jiān)察廉政公署在執(zhí)行職務(wù)、編排人手和行政事宜上的政策，也會提請專員考慮終止委任個別廉政公署人員。

防止貪污咨詢委員會的主要責(zé)任是監(jiān)察防貪處的工作，每年都多次聽取防貪處的工作報告。

社區(qū)關(guān)系市民咨詢委員會主要關(guān)注和促進社會關(guān)系處的工作，注重在教育機構(gòu)傳達(dá)倡廉的信息。

廉政公署調(diào)查的每一個案件，都要送到審查貪污舉報咨詢委員會審查。只有委員會同意，才可以結(jié)案。而證據(jù)不足的案件，廉政公署也不可以自行決定不予處理，必須經(jīng)委員會同意，才可以銷案。

正是委員會的監(jiān)督，確保了廉政公署這個令人敬畏的權(quán)力機構(gòu)始終在《廉政公署條例》、《防止賄賂條例》以及《選舉（舞弊及非法行為）條例》等法律法規(guī)限定的軌道里高效運轉(zhuǎn)了40年。

香港廉政公署40年的成功運作，最主要的原因是機制反腐，而非人治反腐。法律賦予其絕對獨立的調(diào)查地位和有法可依的調(diào)查范圍。在監(jiān)督上，廉政公署不僅受到其他如審計署一類政府部門以及香港立法會的監(jiān)察，還受到由市民組成的四個委員會以及無處不在的媒體的監(jiān)督。