政府審計賦能甘肅強工業(yè)研究

甘肅省第十四次黨代會將“強工業(yè)”作為落實新發(fā)展理念和推動經(jīng)濟發(fā)展形成新格局的重要舉措。為落實“強工業(yè)”戰(zhàn)略，甘肅省制定和發(fā)布了《甘肅省強工業(yè)行動實施方案（2022-2025年）》（以下簡稱《實施方案》），對2022-2025年間強工業(yè)行動進行了全面規(guī)劃。政府審計作為國家治理的重要組成部分，審計監(jiān)督發(fā)揮著維護財政經(jīng)濟秩序、防范重大風險、提高國有資金使用效益、保證國民經(jīng)濟健康發(fā)展的職能。因此，系統(tǒng)研究和探索審計如何賦能甘肅強工業(yè)行動，對于深刻理解審計在推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展中的重要作用和推動甘肅強工業(yè)行動落實具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

一、甘肅強工業(yè)行動的總體部署及重點任務(wù)解讀

（一）甘肅強工業(yè)行動的總體部署

《實施方案》的主要目標在于促進工業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，把供應(yīng)端結(jié)構(gòu)調(diào)整作為主導策略來實現(xiàn)這一目的，同時要在積極推進制造業(yè)的基礎(chǔ)升級與全行業(yè)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型進程中取得突破性進展，從而在提高行業(yè)高度及智能程度的同時，也使其更加環(huán)保可持續(xù)地運行下去；此外還要持續(xù)改進現(xiàn)有的生產(chǎn)方式并對新的技術(shù)創(chuàng)新予以支持，以便進一步加強對于全省經(jīng)濟增長的支持力度。

（二）甘肅強工業(yè)行動的重點任務(wù)

《實施方案》明確以做好“五量”文章為出發(fā)點，即做大總量、盤活存量、提升質(zhì)量、引入增量、增強能量。推動經(jīng)濟穩(wěn)定增長和優(yōu)秀企業(yè)培養(yǎng)計劃，以擴大總體規(guī)模；推行高精尖技術(shù)、智能制造與環(huán)保升級等改革措施，優(yōu)化現(xiàn)有資源利用率；推進產(chǎn)品多樣化、品質(zhì)提升及品牌塑造策略，提升制造業(yè)服務(wù)水平；通過延伸產(chǎn)業(yè)鏈條、加強供應(yīng)鏈管理來增加新的市場份額；進一步完善產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、數(shù)字化轉(zhuǎn)型以及對企業(yè)家精神的支持力度，從而激發(fā)潛在力量。

（三）甘肅強工業(yè)行動的實施主體

1.各級政府部門。甘肅省強工業(yè)行動各項目標和任務(wù)的實現(xiàn)離不開各級政府部門。甘肅省第十四次黨代會提出的“四強”行動，為甘肅省未來經(jīng)濟社會發(fā)展提供頂層設(shè)計。為了落實強工業(yè)行動，甘肅省委省政府發(fā)布了《實施方案》，接下來，省直部門和市州、縣區(qū)各級政府制定落實方案，將《實施方案》提出的要求和任務(wù)化為具體規(guī)劃、政策文件，切實做好政策的落實。各級政府部門以強工業(yè)行動的目標和重點任務(wù)為引領(lǐng)，切實做好公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐。各級政府部門積極優(yōu)化營商環(huán)境，強化對市場主體的服務(wù)，積極構(gòu)建有利于工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的市場環(huán)境，此外，工業(yè)園區(qū)應(yīng)該在新型工業(yè)化發(fā)展引領(lǐng)、體制創(chuàng)新先行、營商環(huán)境示范等方面落實相應(yīng)責任，形成“差異化定位、錯位式聯(lián)動、互補型統(tǒng)籌”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展新格局。

2.工業(yè)企業(yè)。企業(yè)是實施創(chuàng)新發(fā)展的市場主體。甘肅省強工業(yè)行動以省屬企業(yè)為主力軍，同時要充分發(fā)揮中小微民營企業(yè)的生力軍作用。第一，甘肅省屬企業(yè)在實施強工業(yè)行動方面的引領(lǐng)帶動作用，主要聚焦于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型、新興產(chǎn)業(yè)的效益提升以及科技創(chuàng)新的推動等領(lǐng)域：一是重塑傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，筑牢工業(yè)“硬脊梁”。二是深挖新興產(chǎn)業(yè)潛能，培育工業(yè)“增長點”。三是強化科技創(chuàng)新賦能，打造工業(yè)“強引擎”。第二，甘肅省中小微企業(yè)在實施強工業(yè)行動中成為新的生力軍。中小微企業(yè)是工業(yè)發(fā)展梯隊中的重要一環(huán)，為工業(yè)發(fā)展持續(xù)提供創(chuàng)新動力和活力，也是“專精特新”的主要力量。

二、政府審計賦能甘肅強工業(yè)行動的實施框架和作用路徑

甘肅強工業(yè)行動審計目標分為總體目標和具體目標。總體目標服務(wù)于國家和甘肅省經(jīng)濟社會發(fā)展，其設(shè)定將密切結(jié)合政府審計監(jiān)督職能與甘肅強工業(yè)行動總體要求和目標，從而服務(wù)于甘肅工業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。具體目標將由總體目標拆分，同時考慮被審計主體的特殊性，將包括政策落實、政策績效、黨政干部經(jīng)濟責任、財政資金使用效率、國有企業(yè)在落實政策和財務(wù)收支等方面。

在審計項目安排上。可以是專項審計，也可以與政策跟蹤審計、財政審計、經(jīng)濟責任審計等融合審計。甘肅強工業(yè)行動是一個系統(tǒng)工程，其《實施方案》的落實和任務(wù)實現(xiàn)不僅涉及省直政府部門、14個市州、蘭州新區(qū)、86個縣區(qū)、54個工業(yè)園區(qū)，還包括高校、科研院所、工業(yè)企業(yè)、金融機構(gòu)等，有著覆蓋面廣、時效性強、審計復雜性高等特點。在審計人員和資源有限的情況下，各級審計部門應(yīng)根據(jù)本級政府的重要職能和具體政策落實情況，合理安排每年的審計項目。同時，審計項目安排還應(yīng)符合政策實施周期、企業(yè)投資周期、科技創(chuàng)新周期等。審計部門要加強對區(qū)域內(nèi)強工業(yè)行動實施情況的動態(tài)把握，進行合理預期和判斷后安排審計項目。審計項目具體安排方式上，可以是專項審計，比如甘肅省審計廳正在推進的“四強”行動政策落實情況專項審計，也可以在進行政策跟蹤審計、黨政干部和國有企業(yè)經(jīng)濟責任審計、財政審計、企業(yè)審計時融合強工業(yè)審計。需要注意的是，無論采取何種審計方式，都應(yīng)避免發(fā)生重復審計、多頭審計等浪費公共資源、降低審計效率的情況。

在審計資源配置上。應(yīng)注意“上下聯(lián)動、交叉審計”，同時整合第三方審計資源。“上下聯(lián)動、交叉審計”是指審計管理中要加強上下審計機關(guān)的統(tǒng)籌，推動審計資源在不同層級、各專業(yè)和區(qū)域間進行深度融合和最優(yōu)布局，確保審計在廣度和深度上的充分覆蓋。實踐中，可以由甘肅省審計廳牽頭，抽調(diào)各級審計機關(guān)人員，吸收專業(yè)多元、科研型的人才，形成綜合能力強的審計隊伍，提高審計的高度、廣度和深度。整合第三方審計資源主要是考慮到強工業(yè)行動政策的復雜性和專業(yè)性，除了傳統(tǒng)審計人員、財務(wù)人員外，還應(yīng)包括自然科學、工程技術(shù)、科技創(chuàng)新、環(huán)境治理等領(lǐng)域的學者、專家和技術(shù)人員。

在審計內(nèi)容上。甘肅省強工業(yè)行動政策涉及的主體多，審計覆蓋面廣，無論是專項審計還是與其他審計融合，其審計內(nèi)容都需要包括政策落實、政策績效、經(jīng)濟責任、財政資金、財務(wù)收支、預算績效等各個環(huán)節(jié)。比如，《實施方案》的保障措施“落實財稅支持政策”中，不僅涉及“落實《甘肅省促進中小企業(yè)發(fā)展條例》等確定的財稅扶持、融資支持等有關(guān)惠企政策”，還包括“發(fā)揮好省級制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展專項、數(shù)據(jù)信息發(fā)展資金作用”，審計內(nèi)容將包括黨政領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任、政策跟蹤落實、財政審計等。

在審計評價與分析方面。首先應(yīng)有合理的政策依據(jù)，根據(jù)《實施方案》中提出的各項目標設(shè)定主體責任，不能任意擴大或縮小審計內(nèi)容和范圍。其次，應(yīng)強化審計中存在問題的原因分析，結(jié)合客觀實際得出審計結(jié)論。最后，需要結(jié)合強工業(yè)行動實施要求的高端化、智能化和綠色化特征，合理區(qū)分“無意過失”和“主觀為之”，提供能夠容忍短期內(nèi)失敗風險的創(chuàng)新發(fā)展環(huán)境。

持續(xù)實施研究型審計在審計成果的應(yīng)用上。通過創(chuàng)造“政治—政策—項目—資金”的研究項目和實施策略，再通過“資金—項目—政策—政治”的路徑去分析、歸納并提供建議。首先要落實審計整改，推進全面整改、專項整改和重點督辦相結(jié)合的總體格局。其次，要強化審計結(jié)果公開，接受社會監(jiān)督，加大宣傳力度，擴大審計成果的推廣應(yīng)用，發(fā)揮政府審計的預防和威懾作用。再次，要推動審計成果協(xié)同，加強審計監(jiān)督與財會監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督、紀律監(jiān)察、組織人事等其他方面的協(xié)同。

三、政府審計賦能甘肅強工業(yè)行動存在的問題

（一）相關(guān)政策研究系統(tǒng)性和深度不夠

當前強工業(yè)行動政策落實專項審計研究的系統(tǒng)性不足，表現(xiàn)為：對重點政策文件的理解缺乏系統(tǒng)框架，對甘肅省和各市州工業(yè)發(fā)展的歷史背景、各級政策制定的理論和現(xiàn)實依據(jù)、政策目標、政策內(nèi)容、落實工具、配套措施、保障措施、效果評價、政策反饋等全方位、系統(tǒng)性研究還不夠深入，形成具有針對性、可操作性的審計工作方案與政策評價指標體系的能力還有待加強。強工業(yè)行動政策落實專項審計研究的深度不夠表現(xiàn)為：對中央到省級、市州級政策措施的梳理不夠到位，強工業(yè)行動涉及不同經(jīng)濟主體、不同專業(yè)和行業(yè)領(lǐng)域，審計人員對政策研究的專業(yè)知識儲備尚有欠缺，導致對政策內(nèi)在邏輯的研究存在短板，在確定政策目標、重點任務(wù)和內(nèi)容時缺乏準確把握。

（二）強工業(yè)審計規(guī)劃和項目儲備不足

由于強工業(yè)行動實施方案和各項重點工作尚在不斷推進之中，各級審計部門由牽頭業(yè)務(wù)處室報送審計項目計劃，并根據(jù)省審計廳重點審計工作或指導意見編制相關(guān)審計指引，強工業(yè)審計可能存在一年一報，一報都是大項目和重點任務(wù)，包羅萬象，由此導致審計項目儲備規(guī)劃持續(xù)性不夠，無法實現(xiàn)全覆蓋。一是強工業(yè)政策審計跟著“熱點”跑，某些審計項目倉促上馬，審計計劃管理缺乏系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性、前瞻性，長此以往容易形成監(jiān)督空白地帶和工作短板。二是審計項目準備不充分，部門協(xié)調(diào)不夠，審計工作方案或?qū)徲嬛敢嬖诤唵我谜呶募硎龅那闆r。三是在具體開展審計過程中，由于審計方案缺乏針對性和可操作性，審計人員開展審計的思路不夠清晰，審計查出的強工業(yè)行動實施中的問題和原因分析往往浮于表面，審計在監(jiān)督和咨詢服務(wù)方面的功能發(fā)揮受到制約。

（三）政府審計與其他監(jiān)督體制協(xié)同尚需加強

一方面，政策落實需要強有力的審計統(tǒng)籌規(guī)劃機制，但實際實施過程中，往往形成一個松散的領(lǐng)導小組或聯(lián)席會議，其職能多由辦公室代行，強工業(yè)行動政策審計整體部署和專業(yè)業(yè)務(wù)部門參與度不夠，對一些專業(yè)性較強的審計力度不夠。另一方面，審計監(jiān)督與其他不同監(jiān)督部門的協(xié)同運作尚未實現(xiàn)，仍沒有建立起一個明確、無縫對接、高效運作的監(jiān)督工作模式。在審計成果應(yīng)用上的整合共享不足，尚未形成在深化審計成果應(yīng)用上相向而行、同向發(fā)力的良好局面；在面臨系統(tǒng)性、行業(yè)性、專業(yè)性問題時，各種監(jiān)督方法協(xié)同配合、一體推進問題解決的能力不足，不能有效拓展監(jiān)督的深度和廣度。

（四）審計整改及審計成果應(yīng)用還存在不足

近年來，甘肅省審計部門仍存在對審計問題原因分析不夠深入，使得審計整改缺乏指導性和針對性；部分被審計主體整改意識不強，審計整改停留在問題表面，整改不夠系統(tǒng)、全面；對審計整改“回頭看”的力度不夠，對審計整改報告的核實和持續(xù)跟蹤還需加強。同時，審計成果整合共享不足，一是上下級審計機關(guān)之間的成果共享不健全；二是各級審計機關(guān)各審計處室審計成果共享暢通性不佳；三是審計機關(guān)與被審計單位內(nèi)部審計之間的成果共享機制尚不成熟。

（五）審計技術(shù)和方法創(chuàng)新有待加強

強工業(yè)審計過程中，各級審計部門運用了實地調(diào)查法、訪談法、大數(shù)據(jù)分析技術(shù)等，但審計技術(shù)和方法的應(yīng)用還處于較淺層次。比如，實地調(diào)查法和訪談法的范圍往往不夠廣泛，對強工業(yè)行動政策凈效果評價的技術(shù)和方法掌握不夠，大數(shù)據(jù)分析時對非財務(wù)數(shù)據(jù)的分析不夠、數(shù)據(jù)質(zhì)量不高。

四、政府審計賦能甘肅強工業(yè)行動的優(yōu)化建議

結(jié)合甘肅強工業(yè)審計實際情況，我們從研究政策總體要求、細查主體責任落實、督促審計問題整改、拓展審計結(jié)果運用、構(gòu)建審計監(jiān)督生態(tài)等方面提出優(yōu)化建議。

（一）深化研究型審計，明確審計目標和內(nèi)容

基于《實施方案》和各地實際，各市州普遍發(fā)布了對應(yīng)的《強工業(yè)行動實施方案》，形成了省市整合的政策體系。本輪專項審計緊緊圍繞《實施方案》，深化研究型審計，吃透政策文件，明確強工業(yè)政策落實專項審計目標、內(nèi)容和重點，形成《甘肅省“四強”行動政策落實情況專項審計調(diào)查工作方案》和各市州工作方案。比如，武威市審計部門重點對武威市5個省級工業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)集群的培育和壯大情況、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完善情況及綠色化職能化工作推動情況、落實高質(zhì)量發(fā)展政策情況等方面進行審計；白銀市審計部門重點關(guān)注現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系的構(gòu)建和產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)建設(shè)發(fā)展，新型產(chǎn)業(yè)培育和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)“四化”改造，重大產(chǎn)業(yè)項目竣工投產(chǎn)，產(chǎn)業(yè)延鏈補鏈強鏈相關(guān)機制運行及效果，招商引資等情況。

（二）形成三級聯(lián)動、全面覆蓋的審計工作格局

針對本輪專項審計工作量大、涉及面廣、任務(wù)重、要求高等特點，成立省、市、縣三級全省聯(lián)動、全面覆蓋的審計調(diào)查工作機制，各級審計部門加強組織領(lǐng)導，成立工作機構(gòu)，加強部門協(xié)同和聯(lián)絡(luò)銜接。省審計廳加強對各市州審計部門的指導和培訓，為本輪專項審計順利開展提供組織和機制保障。

（三）強化審計監(jiān)督和咨詢服務(wù)功能

本輪專項審計不僅要發(fā)揮監(jiān)督職能，還將充分發(fā)掘強工業(yè)行動政策實施中存在的問題，分析內(nèi)在原因，強化審計咨詢服務(wù)功能。比如，隴南市審計部門提出本輪專項審計“既是一次‘經(jīng)濟體檢’，也是一次‘全面檢閱’，更是一次高標準、高質(zhì)量的工作指導”，并表示，將進一步健全完善“四強”行動政策框架和監(jiān)督考評體系。

（四）做好審計整改“下半篇文章”

本輪專項審計不僅圍繞審計目標和重點內(nèi)容，深挖強工業(yè)政策實施中存在的問題，而且重視審計整改“下半篇文章”，從嚴從實抓好審計問題分析和整改。同時，本輪審計還強調(diào)將審計整改與健全機制結(jié)合起來，認真分析審計中發(fā)現(xiàn)問題的成因，以客觀求實、鼓勵創(chuàng)新的態(tài)度，發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、解決問題，形成審計賦能工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的良好局面。

（五）拓展審計結(jié)果運用

審計結(jié)果應(yīng)用體現(xiàn)在兩個方面，一是壓實整改責任，做好審計“下半篇文章”。加強審計整改宣傳，提升被審計單位審計整改意識；增強解決問題的有效性，構(gòu)造全面整改、專項整改、重點方面督辦相結(jié)合的審計整改布局；加強審計整改督導力度，建立回頭看機制，對于整改力度不夠、虛假整改等加大問責追責力度，將審計結(jié)果和審計整改結(jié)果作為干部任免、獎懲的參考。二是深化結(jié)果轉(zhuǎn)化和利用共享機制。體現(xiàn)政府審計的預防性功能，將典型性、普遍性的做法轉(zhuǎn)化為實踐經(jīng)驗、政策制定依據(jù)，舉一反三，形成機制和制度，實現(xiàn)政府審計、社會審計和內(nèi)部審計成果共享，在不同層級政府審計部門之間實現(xiàn)成果共享，在政府審計與其他政府部門之間實現(xiàn)成果共享和利用。

（六）構(gòu)建審計監(jiān)督生態(tài)

一是健全貫通協(xié)作機制，形成監(jiān)督合力。堅持審計監(jiān)督與人大監(jiān)督、紀律監(jiān)察、財務(wù)監(jiān)督、巡視巡察、統(tǒng)計監(jiān)督、內(nèi)部審計等貫通協(xié)同，建立與其他政府部門的聯(lián)合跟蹤督查機制、聯(lián)席會議制度等，切實落實信息溝通、問題線索移送、協(xié)作保障機制，形成監(jiān)督合力。二是拓展審計邊界，將審計從事中事后審計延伸到戰(zhàn)略審計，對強工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略制定開展審計。三是構(gòu)建了解專業(yè)、熟悉政策、掌握技術(shù)的審計專業(yè)人才隊伍建設(shè)，將科技人員、高校學者、社會審計等人員納入審計隊伍中來，提升審計專業(yè)性和權(quán)威性。四是加強審計技術(shù)和方法創(chuàng)新，特別是運用大數(shù)據(jù)、人工智能技術(shù)深化審計數(shù)據(jù)分析能力，利用多元主體訪談、調(diào)查問卷等方法提升審計質(zhì)量。