城市綜合開發3.0 模式下的一級項目管理問題及研究
——以臨平國際未來產居生態城綜合開發項目為例

錢喬峰QIAN Qiao-feng

（廣州中醫藥大學第一附屬醫院，廣州 510000）

1 背景

在向社會主義現代化邁進的關鍵時期，“十四五”期間，我國將正式進入城市高質量發展新階段，新型城鎮化繼續穩步推進，重點逐漸由數量擴張向質量提升轉變。城市綜合開發作為實現新型城鎮化的重要開發模式，已經為各地地方政府貢獻了諸多成功案例，并將持續提升開發質量以滿足新時期新要求。

2 城市綜合開發的發展階段及業務線條

城市綜合開發在我國現行的法規中尚無明確定義，一般來說，是指地方政府與其引進的社會資本合作，從一級土地開發切入，以基礎設施建設為根本出發點，進行的大規模綜合性城市投資建設及運營活動。城市綜合開發構建起集投融資、整體策劃規劃、城市基礎設施設計建設、產業招商、城市運營為一體的新型建設模式，從產生至今已歷經1.0、2.0 并升級到如今的3.0 模式（如表1）。從企業角色、合作內容、收益模式及收益來源等方面綜合分析，“多級聯動開發”模式即3.0 模式將是未來城市綜合開發的主導方向。

表1 城市綜合開發模式的發展階段及特征

伴隨城市綜合開發模式的日益完善，企業內部也逐步形成更加成熟精煉的業務管理線條，以中交城投為例，在3.0 模式下，負責一級開發的每一個項目公司均統一成立四個職能/業務部門——財務運營部、綜合管理部、項目管理部、成本合約部，其中，項目管理的職能是負責項目的土地拆遷、規劃、設計、報建、工程建設工作。

3 城市綜合開發3.0 模式下的一級項目管理問題分析

城市綜合開發3.0 模式下，企業需要對項目進行全鏈條設計，包括資本運作、價值策劃、資源整合、城市營造、城市營銷、城市運營，它們既互相關聯，又兼具一定的獨立性和專業性，技術含量高，項目整體系統性強，且城市綜合開發建設項目類型涵蓋了市政道路、公共建筑、安置房、公園綠地、景觀水系等方方面面，這對項目管理提出了極高要求，因此不可避免在項目實際運作過程中出現這樣那樣的問題：

3.1 缺乏整體規劃策劃

城市綜合開發的合作范圍少則幾平方公里，大則十幾甚至幾十平方公里，足以形成一個非常完整的城市多功能綜合發展區域，合作內容也非常全面，而項目管理者往往還停留在傳統開發思維中，以一個“建設者”而非“謀劃者”的角色來定義自己，只著眼于一個個子項目，缺乏全局定位，對項目整體沒有統一的開發思路與開發計劃，更無法對合作區內的用地和項目在規劃層面進行合法合規性梳理，從而導致中后期項目推進舉步維艱。

3.2 項目管理力量薄弱

一般來說，城市綜合開發項目是一個大合同包，下面由十幾個甚至幾十個子項目組成，項目類型又涵蓋了市政道路、公共建筑、安置房、公園綠地、景觀水系等方方面面。而與之相對應的企業項目管理業務線，卻往往只有少數2-3 位執行層，無法對規劃、設計、報建、工程建設、安全質量等工作職能做到統籌兼顧，各項目間也容易顧此失彼，從而影響項目整體推進進度和質量。如何避免這個現象，一方面需要搭建與項目相匹配的項目管理隊伍，另一方面更考驗項目管理的制度建設和執行。

3.3 難以最大限度把控整體造價節省投資

城市綜合開發3.0 模式合同利潤一般分為投資利潤、工程利潤、房地產銷售、產業服務費、城市運營費，其中投資利潤與工程利潤是同工程造價緊密捆綁的。造價越高，工程費用就越高，投資總額就越大，投資人與施工方獲得的收益就越高，所以他們在把控造價方面有先天的主觀消極性，由此造成的實際項目預算超概算、結算超預算問題屢見不鮮。如何統一項目管理者的項目建設目標，在項目推進過程中取得進度、質量、造價三者的平衡，是項目管理的關鍵。

3.4 缺乏市場競爭，合作單位能力不足

城市綜合開發項目的設計單位及施工單位，一般作為聯合投資人（或EPC 聯合體）的角色介入，并非通過子項單獨招標、方案比選的方式選擇，因此其綜合能力參差不齊。且這些單位多為主體投資人的兄弟單位或下屬單位，甲乙方關系存在天然的管理難題，這又一定程度上影響了項目管理的管控效果。因此，設計精細度不足、設計圖紙質量差、施工方案不合理、施工進度滯后等是城市綜合開發項目經常要面臨的問題。

3.5 一二三四級目標不一致，一級建設與需求不匹配

城市綜合開發3.0 的核心競爭力便在于“一二三四級聯動”，但到了實際項目操作層面，由于在企業中負責一二三四級的團隊隸屬于不同的事業部/子公司，有不同的KPI指標，各自業務的投資、回款、利潤分開考核，項目全周期的執行效果與整體利潤并不會對某一級形成獎勵或懲罰，這便直接導致各級目標不一致各自為戰，例如一級只顧加快投資建設以促進工程交付、地塊出讓，而二三級市場環境不佳，獲取地塊后去化困難，四級又抱怨工程不滿足運營需要，這些都綜合對項目整體效益造成影響。

4 城市綜合開發3.0 模式下的一級項目管理要點思考——臨平國際未來產居生態城綜合開發項目

4.1 項目概況

臨平國際未來產居生態城綜合開發項目（以下簡稱臨平項目）位于杭州市國家級余杭經濟技術開發區，項目合作范圍約4.17 平方公里，總投資約55 億元，項目合作內容包括項目整體開發策劃、土地開發整理投資、基礎設施和配套公共服務設施投融資建設、智慧城市投融資建設、安置房的投資和建設、產業發展服務（如有）、城市運營服務（如有），合作期限6 年，建設期4 年，服務期2 年。根據合作協議，項目甲方為杭州臨平經濟開發建設有限公司（以下簡稱經開公司），乙方為中交城市投資控股有限公司（以下簡稱中交城投）。

4.2 項目管理總體管控思路

臨平項目擬定“全過程針對性管理、總目標管控-分目標確保”的項目管理總體思路。全過程包括項目前期階段、設計階段、實施階段、過程管控及收尾階段；針對性管理是指專人專職負責專門的工作，確保日常管理工作實現專業對口（即對口策劃規劃、報批報建、勘察設計、優化變更、科技創興，進度控制、計量支付、工程結算、文檔歸集，安全環保、質量管控、文明施工、職業健康、工程驗收移交等專業工作）；總目標管控是指明確項目總體發展目標；分目標確保要求各階段、各子項計劃節點統籌編制、整體考慮并按計劃落實。針對以上管控思路，擬定項目管理部工作細分如圖1 所示。

圖1 項目管理部工作細分示意（作者自繪）

4.3 項目管理要點思考

4.3.1前期階段

4.3.1.1搭建項目管理團隊

臨平項目在籌備階段，針對項目合作內容特點，組建“1+6”項目管理團隊，其中1 指的是分管項目管理業務線條的領導，由公司副總經理擔任；6 指的是：部門負責人一位，主持部門工作、管理體系建設和征地拆遷；設計管理崗一位，負責咨詢管理、規劃設計管理、報批報建、變更管理和科技創新；工程管理崗一位，負責現場管理、進度管理、計量支付、結算決算；安全質量環保監督管理崗一位，負責安全質量管理、環保管理、文明施工管理、職業健康管理和質監安監對接；助理崗兩位，負責協助設計管理、工程管理工作。通過團隊搭建實現專業對口、崗位完善的針對性建設。

4.3.1.2編制項目整體開發策略

根據中交城投城綜事業部（總部）管理要求，臨平項目初期便啟動編制《開發策略》，通過對項目發展認知的探索，剖析項目經營思路，制定項目整體發展目標和發展策略，并通過項目特征總結推導出項目開發實施策略，其中包含分期計劃、啟動區計劃、近一年行動計劃、全過程投入產出財務分析等核心內容，最后提出項目風險點和應對措施。《開發策略》的編制與審議通過，使項目整體開發有了行動綱領與指導，目標明確思路清晰，避免無序無效開發。

4.3.1.3建立健全管理制度

為保證項目開發建設目標順利實現，利用精簡的管理人員實現高效的管理效應，臨平項目堅持制度先行，以制度來規范管理動作，用制度來權衡獎懲，項目管理部組織編制40 余項管理制度，其中《勘察設計管理辦法》《變更管理辦法》《工程技術管理辦法》《施工圖技術交底及會審管理辦法》《項目建設計劃管理辦法》《工程質量監督管理辦法》《供應商綜合考評辦法》等在項目推進中起到了關鍵性作用。

4.3.1.4梳理報批報建工作流程

各地對于城市綜合開發3.0 模式下的一級開發子項目是否屬于政府投資項目存在爭議，這個認定將對項目報批報建流程有重大影響。臨平項目通過多方協商，以合法合規為前提將綜合開發項目認定為“企業投資項目”，并厘清綜合開發市政類項目、房建類項目從立項賦碼、核準申請、方案審查、初步設計批復、施工許可到竣工驗收的報批報建流程。工作流程是項目管理工作的操作手冊，為項目計劃節點的編制與考核提供了依據。

4.3.2設計階段、實施階段與過程管控

4.3.2.1推進城市設計及控規調整

臨平項目處于城市已建成區，現狀多為居住區、工業廠房、農田水系，各子項目如學校、安置房、市政路、公園綠道的實施勢必與現狀有諸多沖突，同時，項目用地的開發強度、規劃指標是否能夠發揮最大價值也有待論證。因此，項目管理部委托專業規劃設計單位針對項目所在片區編制城市設計方案，通過場地現狀分析、片區定位探索、城市空間研究、交通影響評價、產業導入設計等多方面多維度思考對比，提出對子項目選址、功能、規模容量等規劃設計指標的調整優化方案，并通過控規局調方式推進規劃調整方案在政府層面的修改落實，為項目的整體開發創造有利條件。

4.3.2.2落實設計咨詢服務與設計交叉審核

項目管理部委托2 家杭州本地知名設計單位為本項目提供設計全過程咨詢服務，在子項目推進的過程中對方案成果、初步設計成果、施工圖成果等進行審核，也基于自身在杭州本地深耕的設計經驗為項目的關鍵性方案提供指導性建議。同時，要求本項目3 家聯合體設計單位在各自負責的子項目推進過程中實行“交叉審核”，互相汲取設計經驗，避免重復犯錯。通過這兩項設計管理手段，有效提升設計方案合理性與設計圖紙質量，為項目順利推進打下良好的基礎。

4.3.2.3提前對接產業及運營需求

根據投資合同，臨平項目在以下三個方面涉及相關產業及運營服務：

①智慧城市投融資建設。

在市政道路（新建/改造）方案設計階段，就提前與交警部門、街道城管處對接，一方面了解使用方的真實訴求，另一方面聽取他們的經驗建議對方案進行優化。例如，交警提出為了減少分散駕駛人員注意力應控制在綜合桿上使用的LED 屏數量、街道提出在方案中增加智慧停車功能以提升區域交通環境等建議都不同程度完善了智慧城市方案的落地性與實用性。

②學校教育資源引入。

臨平項目包含多個學校投資建設工程，既有公立學校入駐項目，也有需引入教育資源的學校，針對這一類型，主動對接區內外的優秀教育集團，收集現代化的辦學功能需求，學習先進辦學理念，并形成設計任務書在項目推進中落實。

③商業/產業用地出讓及業態導入。

投資合同中包含99 畝商住用地、55 畝商業用地和180 畝產業用地的出讓指標，一方面，利用一級開發優勢主動促成自己商管公司與產業公司的介入，探索三四級合作機會，另一方面，對接有投資意向的商業/產業企業，通過一級開發“量身定做”方式吸引有影響力的企業進駐。

4.3.2.4壓實監理單位責任

基于臨平項目管理人員較為精簡的現狀，無法做到工程建設過程中事必躬親，則更應充分發揮監理單位的監督管理作用，嚴格落實監理人員到位，審核并落實監理實施細則，規范工地例會制度，設定獎懲機制，讓監理單位真正成為項目管理的有效保障。

4.3.2.5強化進度計劃、施工質量、安全環保管理

進度是工程的生命線，但質量、安全和環保也一樣不能有絲毫馬虎。通過季報、月報、簡報等形式，跟蹤各關鍵節點計劃達成率，對于延誤的關鍵節點及帶來的影響，進行原因分析和總結，并提出下一步的改進措施；成立質量監督管理領導小組及辦公室，監理質量管理體系，執行質量管理方針，嚴控質量管理目標，開展質量管理活動，落實質量管理計劃；成立安全生產委員會和環保工作領導小組，強化紅線意識與責任落實，強化隱患治理和應急管理，強化環境保護與危害防治，強化制度建設與工作考核。

4.3.2.6嚴格控制變更

為了保證建設質量與投資造價，臨平項目嚴格控制變更，管理目標為“零變更”，確需調整變更的，在符合國家有關技術標準的基礎上應遵循以下原則：①有利于控制投資規模。②有利于資源綜合利用和生態環境保護。③有利于確保項目質量、完善使用功能。同時將變更區分為重大變更、較大變更、一般變更三種類型，根據“先審批，后變更”的原則，設定變更管理流程并嚴格執行。

4.3.3收尾階段

4.3.3.1強化竣工驗收和移交管理

在政府行政主管部門要求下，組織參建各方主體，準備完善的項目驗收文件材料，完成竣工備案。作為城市綜合開發項目，關鍵在于需邀請甲方（經開公司）代表全程參與并確認驗收成果。如表2 所示。

對于竣工驗收合格后的工程項目，中交城投將工程使用權及全部相關資料無償移交給經開公司。經開公司在收到中交城投提交的移交書面報告之日起7 個工作日內對移交工程給予接收，并予以書面確認。對于需中交城投運營的項目，在移交后由經開公司與中交城投另行簽訂委托協議，確認運營內容及相關費用結算機制。

4.3.3.2子項目建設后評估

城市綜合開發是一個持續性的開發過程，每一個子項的結束都意味著下一個子項的開始，因此子項目建設后評估對項目整體開發確有必要且意義重大。建設后評估應該由項目管理部組織，從設計、報批、成本造價、施工建設到竣工驗收全過程出發，總結經驗教訓，針對同類型項目編制標準化指導文件，形成一套完善的建設后評估體系機制。

5 結語

城市綜合開發項目本就是有強大綜合實力的企業整合各類資源進行開發建設的一種模式，通過這種模式可以有效降低建設成本，提高項目建設質量，提升項目投資效益，但根據其實際推行現狀不難發現，在管理過程中仍存在諸多問題。本文以建設項目為基礎，探索城市綜合開發一級項目管理的要點，試圖以此提升項目管理的質量與水平，實現項目的成功實施和高質量交付，促進城市綜合開發模式的持續完善。