道路交通項目建設中資源要素平衡與保障研究

伍洋洋，鄭仕文，張功

[上海市政工程設計研究總院（集團）有限公司，上海市 200092]

0 引言

2021 年9 月，上海市交通委發布《重大交通工程要素保障工作方案（試行）》，以便推動重大交通建設項目方案深化落地，確保項目涉及的資源要素得到有效保障，提高項目儲備和前期工作質量。2022年4 月26 日，中央財經委員會第十一次會議要求強化基礎設施建設支撐保障，建立重大基礎設施建設協調機制，統籌協調各領域、各地區基礎設施規劃和建設，強化用地、用海、用能等資源要素保障。交通基礎設施是國民經濟先導性、支柱性和戰略性產業，道路交通設施作為交通基礎設施的重要部分，在促進經濟社會發展中發揮著至關重要的作用。道路交通項目是一種典型的線性工程，建設過程中會不可避免地占用水資源、綠地、林地、土地等資源，在國家高質量、集約發展戰略下，要素資源平衡與保障十分重要，不僅直接影響著建設工程方案，也直接影響著后續工程能否順利落地和推進。

1 資源要素分類

結合“十四五”期間道路交通建設項目15 項內容，可將道路交通項目涉及的資源要素總結歸納為8 個大類：水資源、綠地（含附屬綠地）、林地、土地、房屋、管線、環境保護、其他設施，從而可在項目推進過程中分門別類地開展要素平衡和保障工作。

（1）水資源，包括河道、航道；彈性水體、填堵平衡等。

（2）綠地，包括規劃綠地、附屬綠地、古樹名木等。

（3）林地，包括林地、行道樹等。

（4）土地，包括國有/ 集體用地、農用地、基本農田、未利用地等。

（5）房屋，包括企業、民宅、公用設施。

（6）管線，包括排水、上水；電力、燃氣、通信管線；機電設施、原水管、特殊管線。

（7）環保，包括項目環保要素；大氣環境、水環境、聲環境、振動環境、土壤環境。

（8）其他設施，包括軍事設施、生態保護紅線、文保建筑；油站、油氣設施；軌道交通、鐵路、城市快速路、高速公路；相鄰在建、結建及規劃工程等。

資源要素分類圖見圖1。

圖1 資源要素分類圖

2 要素平衡和保障主要內容

道路交通項目按照儲備、項目建議書（專項規劃）、工程可行性研究和初步設計至實施4 個階段依次推進，每個階段的總體要求和所獲取的基礎資料深度不同，資源要素平衡和保障的重點內容也不同[1-4]，如圖2 所示。為了使項目得以按部就班、有序推進，項目前期主體單位需就各階段的工作深度，統籌部署各階段的要素平衡和保障任務。

圖2 資源要素平衡和保障內容圖

2.1 項目儲備階段

儲備階段是項目立項前開展前期方案研究、進行技術儲備的階段，是保證項目前期工作質量的重要階段。項目儲備研究按前期工作計劃執行。前期工作計劃由項目前期主體單位按行業主管部門的要求填報，前期工作計劃下達后，項目前期主體單位需圍繞時間節點安排按序推進，與項目審批部門、行業主管部門等加強溝通協調，切實保障目標任務的完成。

本階段主要是了解各要素對方案是否有顛覆性影響，明確“占不占”重點要素的情況。

（1）水資源：排摸紅線內現狀及規劃的河道和航道位置、項目占用的水面積規模、重大的水利設施、項目占用的海洋和灘涂范圍。

（2）綠地：通過綠地資源圖斑、規劃資料和現場踏勘，開展綠地占地情況調查，重點摸排各比選方案紅線內的行道樹、環城綠帶等情況。

（3）林地：摸排I 級保護林地、古樹名木、45 cm胸徑以上行道樹、具有一定規模的公園、森林公園等的具體位置、樹種、面積、胸徑等情況，形成初步排摸成果。

（4）土地：結合項目情況，開展房屋土地預權屬調查，如不具備條件可進行現狀踏勘、排摸及區縣走訪，掌握工程范圍內及周邊的土地權屬。

（5）房屋：結合項目情況，開展房屋土地預權屬調查，如不具備條件可進行現狀踏勘、排摸及區縣走訪，掌握工程范圍內及周邊在建和已建設施情況。

（6）管線：排摸出工程范圍內的重大管線和管線規模。

（7）環保：識別項目所涉及的環境敏感區、環境敏感度。

（8）其他設施：排摸出紅線內涉及的現狀及規劃軌道交通、鐵路、高快速路、古文物建筑、歷史保護建筑等重要設施情況。

2.2 項目建議書階段（專項規劃）

項目建議書是論證項目必要性和迫切性、提供項目立項依據、對項目前期主體單位和投資分工提出建議的重要階段。同時，根據項目方案與規劃的相符性，涉及規劃控制要素調整的，還需要先行編制專項規劃。

本階段是在上階段的基礎上進一步摸清重點要素“占多少”的情況，以此提出初步要素平衡方案，并征詢相關部門意見。

（1）水資源：明確上跨或下穿的附屬構筑物的要求，開展涉河影響和通航安全影響的研究，統籌項目所在地紅線范圍內外的水面積平衡方案，開展對重大水利設施、海洋及灘涂的影響研究。平衡工程與河道、航道、重大水利設施的關系，調整后將控制線納入專項規劃。

（2）綠地：優化調整工程方案，開展房屋土地權屬預調查，對于無法避讓的綠地資源，基本摸清占用綠地資源面積，統籌項目所在地現狀和規劃綠地，初步形成綠地平衡方案。涉及綠地規劃調整的納入專項規劃。

（3）林地：優化調整工程方案，開展房屋土地權屬預調查，對于無法避讓的林地資源，基本摸清占用林地資源面積，統籌項目所在地現狀和規劃林地，初步形成林地平衡方案。涉及林地規劃調整的納入專項規劃。

（4）土地：優化調整工程方案，開展房屋土地權屬預調查，排摸出紅線內占用的耕地（永久基本農田）、未利用地權屬、復雜土地等敏感用地的規模，提出征地的初步范圍，匡算前期工程投資。工程需避讓永久基本農田，將道路紅線調整方案納入專項規劃。

（5）房屋：優化調整工程方案，開展房屋土地權屬預調查，基本摸清紅線內占用的地上物規模、權屬等；優化工程方案，避開敏感點，減少對沿線建構筑物的影響；分析地上物避讓情況，提出拆遷的初步范圍，匡算前期工程投資。工程需避讓敏感房屋，將道路紅線調整方案納入專項規劃。

（6）管線：排摸出工程范圍內的重大管線和管線規模，形成重大管線分布圖；制定管線綜合設計方案和管線搬遷方案。若工程與重要管線的協調、合建方案研究導致道路紅線方案出現調整，應將紅線調整方案納入專項規劃。

（7）環保：開展環境影響評價的前期準備及研究，估算環保投資。工程應盡可能避讓環境敏感區、生態紅線，將道路紅線調整方案納入專項規劃。

（8）其他設施：工程應盡可能避讓古文物建筑、歷史保護建筑等重要設施，開展工程與現狀及規劃的軌道交通、鐵路、高快速路等的協調，或合建方案的研究。如工程與重要設施的協調、合建方案研究導致道路紅線方案出現調整，應將紅線調整方案納入專項規劃。

2.3 工程可行性研究階段

工程可行性研究階段是由項目主體組織深化工程方案，確定項目功能、規模和布局、細化工程投資、明確工程可實施性的重要階段。項目主體開展權屬調查，全面摸清影響要素，比選并編制要素占補平衡方案，征詢行業主管部門或權屬部門意見，并形成要素投資估算，納入項目總投資。

本階段主要確定要素平衡方案，完成專項成果的編制與論證，解決資源要素“如何補”。

（1）水資源：深化優化上跨或下穿的附屬構筑物要求，開展相關涉河方案專題研究及意見征詢，明確出紅線內外占用/補償的水面積及分布，形成對重大水利設施、海洋及灘涂的影響結論。

（2）綠地：結合用地權屬調查，完成綠地的全面摸排和綠地要素平衡工作，編制綠化搬遷、補償方案，統計搬遷費用，開展搬遷點位選址等工作。

（3）林地：結合用地權屬調查，完成林地的全面摸排和林地要素平衡工作，編制樹木搬遷、補償方案，統計搬遷費用，開展搬遷點位選址等工作。

（4）土地：完成權屬調查，統籌項目所在地的耕地占補平衡方案，明確征地范圍，辦理規劃土地意見書，完成土地部分的前期費用估算。

（5）房屋（根據項目情況可與“土地”合并）：完成權屬調查，統籌避讓、拆遷范圍，完成房屋拆遷部分的前期費用估算。

（6）管線：完成全部管線排摸工作，并統籌管線專項單位，穩定搬遷方案，細化管線保護方案，完成管線搬遷費用估算。

（7）環保：依據環保相關法律法規要求，同步開展環境影響評價文件編制，并配合項目前期主體單位向社會公開的環境影響評價文件，征求公眾意見。

（8）其他設施：形成工程合建或避讓初步成果，形成《涉鐵安全評估報告》、《古文物影響評估報告》、《歷史風貌區、保護建筑影響評估報告》等專題研究報告，并取得行業主管部門以及權屬單位意見。

2.4 初步設計至實施階段

初步設計階段由項目主體組織設計單位根據工程可行性研究階段已經確定的總體設計方案，全面完成要素的排摸和平衡保障工作，完善要素占補平衡專篇，書面征詢并取得行業主管部門或權屬部門意見，得出相關要素保障結論，并編制要素投資概算，將其納入項目總概算。

本階段主要是落實上階段要素平衡方案成果，解決要素資源“如何落實”的問題。例如確定水系填堵平衡方案等并向水務部門申報，確定植被搬遷方案并向林綠權屬部門申報，確定征地拆遷、管線搬遷方案和費用等。

3 要素平衡主要途徑

在工程實踐中，資源要素平衡應依次從“方案層面、協商層面、時序層面”予以解決。

3.1 方案層面

該層面是指通過優化工程方案、調整規劃方案以及應用工程措施等避讓或者減少對資源要素的占用。如通過調整道路線位來避讓敏感設施，優化調整斷面寬度來減少用地；專項規劃階段通過調整用地性質等來平衡林綠和水資源等，設置擋土墻來避讓敏感設施，設置路面雨水收集裝置并處理后集中排放來減少影響水源保護地、采取工程措施等。

該途徑是工程實踐中要素平衡最常用的途徑，也是3 種途徑中要素平衡成本最低的途徑，應優先采納。

3.2 協商層面

該層面是指利用行業主管部門特定的要素平衡政策對占用的要素資源進行補償，并滿足主管部門的驗收要求，其核心在于“補償”。例如根據上海市水務局印發的《關于實施水票制度支持市級政府投資重大工程建設的若干意見》，針對重大工程涉及填堵河道且無法先行實施補償河湖的，可在一定時間內借水票滿足“先開后填”要求，同步實施補償河湖后及時歸還水票。此做法已在工程實踐中推廣使用。

該途徑的運用條件較為苛刻，需要有特定的要素平衡政策且項目滿足政策要求，是必須完成的要素補償。

3.3 時序層面

該層面是指通過方案層面和協商層面途徑無法實現要素資源平衡時，在不影響道路工程整體功能的前提下，暫緩實施受要素資源制約的工程，待后續有條件解決資源要素平衡問題后補充實施受制約工程的途徑。如敏感類要素資源被遷移或者降至非敏感類、通過技術進步可解決現階段無法解決的問題等。

該途徑將降低或減弱道路交通的功能，應作為一種受迫性途徑，需謹慎選擇使用。

資源要素平衡和保障途徑示意圖見圖3。

圖3 資源要素平衡和保障途徑示意圖

4 結語

本文通過對以往項目的梳理，將道路交通項目前期要素資源歸納為水資源、綠地（含附屬綠地）、林地、土地、房屋、管線、環保、其他設施共計8 個要素大類，并針對項目推進的4 個階段——儲備階段、項目建議書階段（專項規劃）、工程可行性研究階段和初步設計至實施階段，明確了要素資源要素協調和保障的主要內容。最后，提出了從方案層面、協商層面、時序層面3 種平衡資源要素的思路途徑及適用性，為今后項目的建設提供了參考和借鑒。