貴州省水土保持目標責(zé)任考核系統(tǒng)建設(shè)實踐

賴 杭,鄒顯勇

(珠江水利委員會 珠江水利科學(xué)研究院,廣東 廣州 510610)

2017年3月,水利部印發(fā)了《水利部關(guān)于加快推進水土保持目標責(zé)任考核的指導(dǎo)意見》,明確指出加快推進水土保持目標責(zé)任考核是建設(shè)生態(tài)文明、全面建成小康社會的重要保障,是加快水土流失防治進程的有力保證。之后,黑龍江、青海、重慶等多省市相繼印發(fā)了考核辦法[1-3]。2018年4月,貴州省人民政府發(fā)布了《貴州省水土保持目標責(zé)任考核辦法(試行)》[4](以下簡稱《辦法》),明確了水土保持目標責(zé)任考核辦法及相應(yīng)的考核指標,為貴州省水土保持目標責(zé)任考核工作的推進提供了制度保障,壓實了政府的水土保持工作主體責(zé)任,加快了水土流失綜合治理步伐。

1 考核要求

《辦法》規(guī)定采用年度考核制度,在省政府組織領(lǐng)導(dǎo)下,由省水利廳牽頭,會同發(fā)改、經(jīng)信、財政、自然資源、生態(tài)環(huán)境、住建、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、審計、林業(yè)、統(tǒng)計等部門成立考核工作組(以下簡稱“省考核組”),負責(zé)具體實施。同時,《辦法》還規(guī)定具體考核指標包括規(guī)劃與投資、目標責(zé)任、水土保持方案編報率、水土流失治理任務(wù)完成率和水土保持工程投資完成率等。

根據(jù)《辦法》,考核過程具有“兩多一短”的特點。一方面,考核內(nèi)容涉及水土保持規(guī)劃、監(jiān)管等多方面,考核所需材料種類多,涉及部門也多,資料收集壓力大。另一方面,考核周期較短。《辦法》規(guī)定考核按年度進行,市政府需在每年2月底前向省水利廳報告水土保持目標責(zé)任完成情況,省考核組要在每年6月底前對各市級人民政府目標完成情況進行審核,提出考核評分和等級意見,并報省政府。不論是考核單位還是被考核單位,完成考核任務(wù)的時間都比較短。時間緊、任務(wù)重,為提高考核工作效率、保證考核工作順利進行,基于《辦法》開發(fā)了貴州省水土保持目標責(zé)任考核系統(tǒng)(以下簡稱“考核系統(tǒng)”)。考核系統(tǒng)重點針對數(shù)據(jù)內(nèi)容多、格式多,以及上下級、多部門間信息交換困難等問題,實現(xiàn)了考核過程流程化、考核數(shù)據(jù)標準化,提高了考核結(jié)果的精確度。

2 考核業(yè)務(wù)流程

為實現(xiàn)考核過程信息化、流程化,根據(jù)《辦法》,結(jié)合水保部門日常工作需求,梳理考核業(yè)務(wù)流程,對各考核指標進行詳細分析,明確了各指標打分所需要的主要材料、數(shù)據(jù),以及打分規(guī)則。

2.1 規(guī)劃與投資指標

規(guī)劃與投資指標主要是考核市級政府是否完成水土保持法規(guī)定的“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將水土保持工作納入本級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的任務(wù),安排專項資金,并組織實施”相關(guān)工作。該指標需要被考核單位提供證明材料作為打分依據(jù),包括:5 a發(fā)展規(guī)劃、水土保持規(guī)劃報告、資金計劃文件、已批復(fù)的水土保持規(guī)劃分年度投資計劃、本年度已安排資金證明材料。需填寫的關(guān)鍵數(shù)據(jù)包括:5 a規(guī)劃中涉及水土保持方面的目標任務(wù)和關(guān)鍵指標、水土保持規(guī)劃報告以及規(guī)劃目標任務(wù)和關(guān)鍵指標、專項資金數(shù)額(萬元)、批復(fù)規(guī)劃報告中年度計劃投資數(shù)額和年度已安排投資數(shù)額。

省考核組會根據(jù)被考核單位提供的上述材料進行打分。打分規(guī)則為:①檢查5 a發(fā)展規(guī)劃中水土保持目標任務(wù)與水土保持規(guī)劃中目標任務(wù)的一致性,有且一致得5分,其他根據(jù)情況酌情給分;②檢查是否有安排專項資金,以資金計劃文件為準,有專項資金的根據(jù)規(guī)則③計算得分,無專項資金不得分;③檢查規(guī)劃資金落實情況,以批復(fù)水土保持規(guī)劃的分年度投資計劃為準,計算時應(yīng)取年度計劃投資金額,得分=年度已安排投資金額/年度計劃投資金額×15,最高15分;④逢5 a規(guī)劃期的最后一年應(yīng)用5 a總數(shù)進行考核,得分=5 a累計投資金額/專項資金總額×15,最高15分。

根據(jù)實際工作情況,規(guī)劃與投資的證明材料由市(州)級行政區(qū)下轄的區(qū)(縣)水務(wù)部門相關(guān)人員負責(zé)錄入,由區(qū)(縣)政府審核通過后提交給市(州)政府,由市(州)政府收集完所有區(qū)(縣)的證明材料并確認無誤后提交給省考核組,最后由省考核組進行審核打分。考核流程見圖1。

圖1 規(guī)劃與投資指標考核流程

2.2 目標責(zé)任指標

目標責(zé)任指標主要是考核市級政府是否根據(jù)水土保持法規(guī)定,在水土流失重點預(yù)防區(qū)和重點治理區(qū)實行地方各級人民政府水土保持目標責(zé)任制和考核獎懲制度。依法對下級人民政府開展水土保持目標責(zé)任考核,是強化政府水土保持職責(zé)的重要保障。

該指標的相關(guān)材料由市級政府相關(guān)人員直接填報,主要文件包括對縣級政府進行考核的考核通知、考核過程資料、考核結(jié)果材料、考核結(jié)果應(yīng)用材料等。省考核組根據(jù)提交的材料進行審核與打分,考核流程見圖2。考核規(guī)則為:①檢查考核材料是否齊全;②檢查是否對下屬的全部縣級行政區(qū)進行了考核;③符合以上2項要求的給10分,考核材料不全,如只對部分縣級行政區(qū)進行考核的,則酌情給分。

圖2 目標責(zé)任考核流程

2.3 水土保持方案編報率指標

水土保持方案編報率指標是指考核期內(nèi)編報水土保持方案且獲得水行政主管部門正式批復(fù)的生產(chǎn)建設(shè)項目數(shù)量占應(yīng)編報水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項目總數(shù)的百分比。由被考核單位根據(jù)水利部門方案審批情況進行申報,申報材料應(yīng)包括考核期內(nèi)完成水土保持方案審批的生產(chǎn)建設(shè)項目清單、批復(fù)文件、水土流失防治責(zé)任范圍圖,以及依法可以不編報水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項目清單及佐證材料。考核指標的證明材料主要由縣級水務(wù)部門相關(guān)人員錄入。其中,生產(chǎn)建設(shè)項目擾動圖斑數(shù)量基數(shù)以水利部門開展的生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持“天地一體化”監(jiān)管結(jié)果為準。采用解譯的高于5 m分辨率的衛(wèi)星遙感影像統(tǒng)計考核期內(nèi)新增1 hm2以上的擾動圖斑總數(shù),比對被考核單位提供的申報資料,對疑似漏報圖斑進行現(xiàn)場踏查后,確定應(yīng)編報水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項目總數(shù),并進行指標計算[4]。考核打分規(guī)則為:得分=批復(fù)水土保持方案的項目數(shù)量/(新增擾動地表1 hm2以上的項目數(shù)量-可不編報水土保持方案項目數(shù)量)×30,最高30分。考核流程見圖3。

表1 用戶角色及其主要工作

圖3 水土保持編報率考核流程

2.4 水土流失治理任務(wù)完成率

水土流失治理任務(wù)完成率指標是指考核期內(nèi)按綜合治理相關(guān)技術(shù)標準,實施各種水土保持治理措施,達到國家治理標準的水土流失面積總和占省級下達治理任務(wù)的百分比。其中,實際完成的水土流失治理面積為各市級人民政府自查后上報完成的水土流失治理面積,包括發(fā)展改革、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等有關(guān)部門,以及社會資本投入治理完成的水土流失治理面積。該考核指標證明材料由縣級各行業(yè)部門錄入,包括治理項目立項、實施、竣工驗收材料,以及項目實施范圍、措施圖斑等。

考核打分規(guī)則為:①復(fù)核時應(yīng)先檢查,扣除項目實施區(qū)域重疊的面積;②以項目為單元進行隨機抽查復(fù)核,抽查面積應(yīng)不小于申報面積的10%,抽查被考核單位的項目縣不應(yīng)少于2個;③已完成竣工驗收資料的抽查項目可直接引用驗收資料數(shù)據(jù),不能提供驗收資料的抽查項目應(yīng)采用無人機等測量方式進行實地量測;④利用抽查確定的水土流失治理面積與申報面積的比值折算申報單位實際完成的水土流失治理面積;⑤得分=實際完成的水土流失治理面積/省級下達的水土流失治理任務(wù)×20,最高20分。考核流程見圖4。

圖4 水土流失治理任務(wù)完成率考核流程

2.5 水土保持工程投資完成率

水土保持工程投資完成率指標是指考核期內(nèi)各部門實際完成的水土保持工程投資占國家和省級下達投資計劃的百分比。該考核指標數(shù)據(jù)由縣級各部門填報,文件資料涉及項目計劃、結(jié)算、支付、決算、審計及竣工驗收等。填報數(shù)據(jù)為項目清單,包括項目名稱、面積、投資金額等。

考核打分規(guī)則為:①以項目為單元進行隨機抽查復(fù)核,抽查面積應(yīng)不小于申報面積的10%,抽查被考核單位的項目縣不應(yīng)少于2個;②已完成竣工驗收資料的抽查項目可直接引用驗收資料數(shù)據(jù),不能提供驗收資料的抽查項目應(yīng)采用無人機等測量方式進行實地量測;③利用抽查確定的完成投資數(shù)與申報數(shù)的比值推算申報單位實際完成的水土保持工程投資數(shù);④得分=實際完成的水土保持工程投資金額/省級下達的投資計劃金額×20,最高20分。考核流程見圖5。

圖5 水土保持工程投資完成率考核流程

3 系統(tǒng)設(shè)計

根據(jù)梳理的考核業(yè)務(wù)流程對考核系統(tǒng)進行詳細設(shè)計。因為考核數(shù)據(jù)涉及上下級流轉(zhuǎn)和同級不同部門間的交換,所以為保證數(shù)據(jù)的一致性,對于有異議的數(shù)據(jù)遵循“誰填報誰修改”的原則,省考核組只負責(zé)給出考核意見,不修改數(shù)據(jù),由填報單位負責(zé)修改后再次提交,直到無異議。

3.1 用戶角色分析

根據(jù)上述梳理的考核業(yè)務(wù)流程,考核過程中涉及的用戶角色包括區(qū)(縣)各行業(yè)部門、區(qū)(縣)政府、市(州)各行業(yè)部門、市(州)政府、省考核組、系統(tǒng)管理員等。由于考核數(shù)據(jù)涉及具體部門多,因此各行業(yè)部門提交上來的數(shù)據(jù)準確性主要由其上級部門負責(zé)核對,各級政府負責(zé)督促各行業(yè)部門及時完成數(shù)據(jù)填報工作。具體的用戶角色及主要工作見表1。

3.2 系統(tǒng)模塊設(shè)計

根據(jù)業(yè)務(wù)流程及用戶角色分析進行系統(tǒng)模塊設(shè)計,見圖6。為保證數(shù)據(jù)安全及用戶體驗,對每個功能模塊進行權(quán)限控制,有相應(yīng)權(quán)限的用戶可見,其他用戶不可見。

圖6 系統(tǒng)模塊

首頁模塊的用戶為省考核組及市縣級政府用戶,包括考核進度統(tǒng)計、考核結(jié)果統(tǒng)計、消息提醒等子模塊,方便省考核組及被考核的市縣級政府及時掌握考核進度,了解最新的考核動態(tài)。

考核管理模塊的用戶為省考核組用戶。子模塊中,考核狀態(tài)管理用于管理考核狀態(tài),如開始或者暫停考核;歷史考核查看模塊用于查看歷史考核數(shù)據(jù),幫助分析市(州)往年的考核成績和制定新一年度的考核指標;考核指標制定用于設(shè)置水土流失治理任務(wù)完成率指標中的水土流失治理任務(wù)總面積和水土保持工程投資完成率指標中的水土保持工程投資總金額。

資料填報模塊的用戶為市縣級政府及各行業(yè)部門用戶,包括規(guī)劃投資、目標責(zé)任[只對市(州)政府用戶可見]、方案編報、治理進度、投資進度等子模塊。用戶通過相應(yīng)子模塊提交數(shù)據(jù)。如果數(shù)據(jù)存在問題,如數(shù)據(jù)缺失,審核單位可以填寫相應(yīng)的意見并選擇審核不通過,系統(tǒng)將把意見及數(shù)據(jù)返回給提交單位。提交單位收到審核意見后可對數(shù)據(jù)做相應(yīng)修改,修改完成后再次提交。

復(fù)核賦分模塊的用戶為省考核組用戶。子模塊中,進度查看模塊用于查看各市(州)各考核指標數(shù)據(jù)的提交和賦分情況;復(fù)核打分模塊則是根據(jù)考核規(guī)則對各市(州)提交的數(shù)據(jù)進行復(fù)核和打分。

系統(tǒng)管理模塊只對系統(tǒng)管理員可見。該模塊主要用于維護系統(tǒng)正常運行,包括用戶管理、角色管理、權(quán)限管理、部門管理、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)管理等子模塊。

系統(tǒng)主界面見圖7。

圖7 系統(tǒng)主界面

4 結(jié)束語

考核系統(tǒng)于2018年12月開始上線運行,用于2018—2020年度貴州省水土保持目標責(zé)任考核。貴州省的9個市(州)及1個省直管區(qū)參與了考核。考核期間系統(tǒng)運行穩(wěn)定,幫助各級用戶較好地完成了相應(yīng)考核任務(wù),提高了考核效率,保證了數(shù)據(jù)的可靠性。該系統(tǒng)收集整理了省、市(州)、區(qū)(縣)各級政府及行業(yè)部門的用戶需求,并為它們設(shè)立了賬號,共計658個。截至目前,通過系統(tǒng)上傳的各類考核證明文件,包括圖片、pdf、excel、空間矢量文件等共10 049個,容量超過41 GB。收集的考核指標及相關(guān)數(shù)據(jù)數(shù)量見表2。考核系統(tǒng)的使用極大地方便了數(shù)據(jù)的收集和整理工作,相比線下收集與處理,有效提高了工作效率。

表2 考核指標及收集的數(shù)據(jù)

在系統(tǒng)使用過程中發(fā)現(xiàn)了一些問題,需要在今后改進:①考核系統(tǒng)與考核流程的耦合度較高,對考核指標變化的支持能力不足。當(dāng)發(fā)生指標增減或者指標分值、計分規(guī)則變更時,系統(tǒng)調(diào)整的工作量較大,無法靈活地適應(yīng)考核規(guī)則的變更。此外,指標變更還會影響歷史考核數(shù)據(jù)的展示。因此,如何改進系統(tǒng)以支持不同考核指標歷史數(shù)據(jù)的展示,還需要進一步研究。②數(shù)據(jù)“誰填報誰負責(zé)”的規(guī)則在一定程度上影響了考核工作效率,當(dāng)上級發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)有問題需要修改或補充時,只能將數(shù)據(jù)退回給提交部門,中間可能涉及多個層級。比如,當(dāng)省考核組發(fā)現(xiàn)由縣級某行業(yè)部門填報的數(shù)據(jù)有問題時,需要先退回給提交的相應(yīng)市級政府,由市級政府退回給相應(yīng)縣級政府,縣級政府再退回給填報部門。回退過程復(fù)雜會影響填報工作效率,因此需進一步研究如何在兼顧數(shù)據(jù)一致性的同時提高數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)效率。比如,可在系統(tǒng)中標注數(shù)據(jù)的填報部門,數(shù)據(jù)有誤時可以直接返回給對應(yīng)的填報部門,以減少部門間的審核次數(shù),從而提高數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)效率。③考核系統(tǒng)暫不支持市級政府對縣級政府的考核,后期需要進一步完善。實現(xiàn)市級對縣級的考核功能后,原本由市級政府填報的目標責(zé)任考核指標材料就可以分解到縣級,再由系統(tǒng)直接合成,不僅可減輕市級政府集中填報的壓力,而且能使得多級考核的流程更加順暢和完善。此外,對多級考核的支持也將進一步提高考核的深度和效率。