萍鄉市海綿城市建設的水利實踐與探索

潘雪梅，鄭 勇，鄧 坤

(1.江西省水利科學院，江西 南昌 330029；2.江西省鄱陽湖水資源與環境重點實驗室，江西 南昌 330029；3.江西省鄱陽湖流域生態水利技術創新中心，江西 南昌 330029)

海綿城市是新型城鎮化建設的核心理念和方式，是有效解決城市水安全問題、加快推進生態文明建設的重要舉措[1-3]。自2015年財政部、住房城鄉建設部、水利部聯合啟動海綿城市試點建設工作以來，已有近30個國家級試點城市和100個省級試點城市相繼開展海綿城市探索實踐[2]。目前，在海綿城市實踐過程中暴露出嚴重的“碎片化”現象，主要表現為參與主體組織、制度建設和建設過程等的碎片化，嚴重制約海綿城市建設進程[4]。

參與主體組織“碎片化”指海綿城市建設涉及的住建、水利、環保、規劃等多個參與部門出現分工割裂、權責不清、功能交叉現象，這限制了各部門功能作用的充分發揮[4]。海綿城市建設以水為主線，構建城市良性水循環系統，增強城市水安全保障和水資源水環境承載能力[5-7]。水利與海綿城市建設密不可分，城市河湖水系是蓄滯、調節和凈化雨洪徑流的主要載體，是保障海綿城市“滲、滯、蓄、凈、用、排”等6項功能的重要基礎[5-6]。水利作為海綿城市建設的重要參與部門，應明確水利主要目標和工作任務，為建設海綿城市更大限度地發揮好水利作用。

2015年4月，萍鄉市成功申報全國第一批海綿城市建設試點城市，在財政部、住房和城鄉建設部、水利部的指導支持以及江西省委省政府的高位推動下，連續三年在海綿城市建設試點績效考核中排名第一，成為江南丘陵地區和我國中等規模城市海綿城市建設的有益借鑒[1]。本文通過介紹萍鄉市海綿城市建設水利探索與實踐，明確水利目標和工作任務，總結經驗做法和取得成效，針對存在的問題，提出對策建議，為其他城市海綿城市建設水利工作提供參考借鑒。

1 海綿城市建設“碎片化”現象及成因分析

“碎片化”一詞最早應用于信息傳播、公共管理等領域，常見術語如“碎片化時間”“碎片化閱讀”“碎片化管理”，其特點是零碎化、分散化[4]。車伍等[8]在闡述海綿城市建設若干問題認識時，引入“碎片化”這一概念。丁繼勇等[4]對海綿城市建設“碎片化”作出具體界定，即在海綿城市建設全生命周期中因缺乏整體視覺和系統思維而導致相關參與主體間缺乏協同合作、建設標準不一致、建設過程“重建輕管”等現象，導致海綿城市建設整體目標難以達成。海綿城市建設“碎片化”主要包括參與主體組織、制度建設和建設過程等的碎片化。海綿城市建設目標的多層次多屬性，決定了參與主體的多元性，包括政府部門和非政府部門[4，9]。從政府內部職能分工情況看，其組織結構存在“碎片化”，表現為各部門分工割裂、權責不清、功能交叉等，這限制了各自作用的充分發揮。例如，武漢市海綿城市建設由市城鄉建設委員會統籌，在實際工作中存在政府部門職能交叉、平級單位不配合情況，導致權利共享而責任泛化[4]。常德市海綿辦是臨時成立機構，涉及參與部門多，工作協調難度大，集體效率偏低[10]。

上述“碎片化”現象產生的主要原因歸納如下：①條塊分割的管理機制，過度的分工增加了工作環節和流程，參與部門各自為政，權責不清，降低了工作積極性和主動性；②缺乏整體性治理框架，各參與部門傾向于從自身行政便利性角度出發，完成基礎工作任務，而非主動尋求其他部門協同合作[4]。

2 充分認識水利在海綿城市建設中的重要作用

從水利角度看，海綿城市由無數水利微循環或微型水利工程構成[5]。水利與海綿城市建設密不可分，城市河湖水系和地下水系統是蓄積、調節和凈化雨洪徑流的主要場所，是保障海綿城市建設“滲、滯、蓄、凈、用、排”各項措施發揮系統治理效益的重要基礎[5-6]。完善城市防洪排澇體系，統籌調控流域上下游、城市建成區內外洪澇水，合理安排洪澇水出路，是提高城市防洪排澇標準的重要措施。加強城市河湖綜合整治和水系連通，保護地下水系統，實施水生態修復，是改善城市生態環境的重要支撐。強化節約用水，優化配置水資源，加強雨水、再生水等水源利用，是提高城市水資源承載力的重要舉措。提高城市水管理能力，規范城市水資源管理和河湖水域管控，是建設海綿城市的重要保障。

海綿城市建設是貫徹落實習近平總書記“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”治水思路的重要舉措，是修復城市水生態、改善城市水環境、提高城市水安全、節約利用水資源的重要途徑。自2013年習近平總書記在中央城鎮化工作會議上首次提出建設“海綿城市”以來，國家、江西省相繼發布一系列海綿城市建設水利工作政策指導性文件。《關于開展中央財政支持海綿城市建設試點工作的通知》(財建〔2014〕838號)要求：財政部、住房城鄉建設部、水利部聯合開展中央財政支持海綿城市建設試點工作。《國務院辦公廳關于推進海綿城市建設的指導意見》(國辦發〔2015〕75號)要求：水利部要加強對海綿城市建設中水利工作的指導和監督。《水利部關于推進海綿城市建設水利工作的指導意見》(水規計〔2015〕321號)明確要求：水利工作要以城市河湖水域及岸線管控和綜合整治、防洪排澇體系建設、水資源優化配置和高效利用、水資源保護與水生態修復、水土保持、水管理能力建設為重點。《江西省人民政府辦公廳關于推進海綿城市建設的實施意見》(贛府廳發〔2016〕4號)明確要求：省水利廳要加強對海綿城市建設中水利工作的指導和監督。《江西省“十四五”水安全保障規劃》提出：“十四五”期間，協同住房城鄉建設部門，支持海綿城市建設，開展易澇積水點整治，全面提升城市防洪排澇能力”。《江西省海綿城市建設“十四五”專項規劃》指出：“十四五”期間，將70%的降雨就地消納和利用，城市生態環境和水環境明顯改善，內澇防治體系基本建立，城市韌性明顯提升。相關規范性文件見表1。

3 萍鄉市海綿城市建設的水利實踐與探索

3.1 區域概況與問題分析

3.1.1區域概況

(1)典型的江南丘陵地貌

位于江南丘陵地區，以丘陵地貌為主，山地、丘陵和盆地錯落分布，地形中部高，南、北低，并向東西側傾斜，略呈兩個相連的馬鞍形，獨特的地形地貌造成城區整體匯流較快。

(2)旱澇交替的水文特征

屬于亞熱帶濕潤季風氣候區，四季分明、雨量充沛，多年年均降雨量約1600mm，降雨量時空分布不均，主要集中在每年的4—6月[11]。區域晴時旱、雨時澇的特征明顯，城市缺水又留不住水。

(3)順藤結瓜的山水格局

中心城區以萍水河、五豐河為藤，順藤而下，形成以萍水湖、玉湖、鵝湖、虎形山、金螺峰為節點的“順藤結瓜”型山水格局，獨特的山水格局具備良好的雨洪蓄滯天然本底。

3.1.2核心問題與成因

洪澇災害問題突出，表現出明顯的山洪與內澇問題相疊加的特征。萍鄉內澇積水問題是多重因素共同驅動的，主要包括以下幾方面：①外部山洪影響。湘贛分水嶺，地形復雜，每逢春夏之交，冷暖氣流相互作用，雨水較多，易發洪災；②河道防洪標準不足。城區段河道斷面狹窄，行洪能力不足，暴雨時，河水常常漫流而出，淹沒周邊區域；③排水系統不完善。老城區排水管網設計標準低，年久失修，管道堵塞、管網沉降、錯接亂接等現象較為普遍；④局部區域地勢低洼。城區內部分區域地勢起伏較大，形成部分相對低洼區域，暴雨時易積水。

3.2 海綿城市建設水利指標體系

針對海綿城市建設試點區存在的核心問題，通過構建指標體系開展海綿城市試點建設，實現“小雨不積水、大雨不內澇、水體不黑臭、熱島有緩解”的整體建設目標，并且在“全域管控-系統構建-分區治理”的核心技術路徑的指引下，形成具有江南丘陵地區特色的海綿城市建設萍鄉模式。萍鄉市海綿城市試點建設水利指標見表2。

表2 萍鄉市海綿城市試點建設水利指標

3.3 海綿城市建設的水利實踐與探索

按照國家及江西省海綿城市建設水利工作的政策指導和相關規范性文件要求，結合萍鄉市海綿城市建設具體實踐，本章節從城市河湖水域及岸線管控和綜合整治、防洪排澇體系建設、水資源優化配置和高效利用、水資源保護與水生態修復4方面總結其水利實踐和探索。

3.3.1城市河湖水域及岸線管控和綜合整治

(1)嚴格城市河湖水域空間管控，保護自然蓄滯空間

結合城市總體規劃修編，在全域尺度上，建立多維度的海綿城市空間管控體系，劃定生態控制線和城鎮開發邊界，明確禁建區和限建區。建立“山、水、林、田、湖、草”空間管控格局，構建全域尺度的海綿體[12]。在中心城區尺度上，統籌考慮河湖水域、綠地系統與生態功能單元的整體性、協調性、安全性和景觀生態要求，劃定藍線、綠線和生態廊道，保護河流、湖泊、塘堰、灘涂等自然蓄滯空間，奠定中心城區海綿城市格局本底基礎。同時，嚴厲打擊違法用地、違法建設行為，大力拆除違法建筑、違規廣告牌，全面巡查整治試點區內侵占河道和綠地現象。

(2)推動河道生態岸線建設，修復自然生態空間

啟動了萍水湖、鵝湖、玉湖、翠湖等一系列生態工程。對于不影響行洪安全的河段進行全面生態化改造；出于行洪安全需要，對于確需保留硬質防洪堤的河段，采用迎水硬質岸坡水保植物套管栽培模式進行綠化處理。此外，萍水湖、翠湖、玉湖、鵝湖等新建、擴建水體全部采用生態駁岸。在萍水湖、玉湖、鵝湖、萍水河、五豐河、白源河大量引種苦草、眼子菜等沉水植物，以提高水體自凈機能。

(3)加強城市河湖水系保護與管理

對管轄區域內起調蓄雨水、排澇作用的河渠溝塘、排水管網等組織清淤除障，充分發揮其調蓄洪澇的功能，加強城市河湖水系管理和保護。同時，加強河湖水系疏浚和管理，恢復自然水系連通，對城市排水設施進行全面檢查、維護和清疏。

3.3.2防洪排澇體系建設

(1)完善城市基礎設施體系，加強城市雨洪管理調度

從全流域尺度對洪澇災害成因與特征進行深入分析，提出了“上截-中蓄-下排”流域雨洪蓄排體系。上截：上游建設分洪隧道，汛期分流五豐河水至赤山河；中蓄：萍水河和五豐河中游分別建設萍水湖、玉湖、鵝湖，削峰滯洪，穩定河道水位，緩解汛期下游老城區行洪壓力；下排：下游建設箱涵與閘泵站，增強城區排水能力[12-13]。針對雨水徑流匯流組織的全流程各環節，萍鄉市雨洪蓄排系統構建由單一的排水管網優化向源頭和末端拓展，形成“源頭減排-過程控制-系統治理”的城市排水系統。此外，萍鄉市優化原有排水設施，增加雨污水管道、箱涵、泵站等設施，全面修復淤塞破損管段。

(2)合理確定城市防洪排澇分區，積極開展內澇積水點治理

根據現狀河流水系自然流域邊界，將海綿城市建設試點區劃分為萍水河、五豐河和白源河3個匯水分區[14]。并在此基礎上，按照排水管網布局和排水口分布，將試點區進一步劃分為15個排水分區。綜合考慮萍鄉市江南丘陵地區的地域特點、地理條件與氣象水文特征，在“全域管控-系統構建-分區治理”核心技術路徑指引下，根據試點區內萍水河、五豐河、白源河流域內澇積水問題，從流域源頭減排、排水管線建設和澇點整治3方面進行內澇治理。

(3)完善城市污水排水監測網絡，構建防洪防澇預警系統平臺

建立統一的海綿城市相關設施在線監測網絡，實時掌握設備運行情況、監測數據收集、上傳和發布情況，實現流量、流速、水位、水質等指標實時監測，具有各種數據閾值報警功能。構建在線運行監控與預警系統平臺，對在線監測數據進行采集、傳輸和維護，并通過各種方式顯示在管理者個人電腦或大屏幕上，便于決策者掌握萍鄉市整個排水設施的運行情況及水量水質變化狀況，為城市排水管理、預警預報、應急預案制定和科學調度提供技術支持，實現排水設施管理科學化、智能化。

3.3.3水資源優化配置和高效利用

(1)加強城市供水管理，保障居民飲水安全

先后出臺了《萍鄉市城市供水用水管理規定》《萍鄉市城市二次供水管理辦法》《萍鄉市計劃用水和節約用水管理辦法》等。同時，強化相關政策法規執行力度并建立監督制度，增強政策執行的透明度和可信度，避免“有法不依，執法不嚴，違法不究”現象發生。此外，公共政策執行強化責任追究制度，實行風險預警機制，使政策執行者權責一致，依法追究因政策執行不力而造成損失的責任主體責任。

(2)積極開展城市污水再生利用和雨水資源化利用

有序推進城市雨水資源化利用工作，制定并發布了《萍鄉市城市雨水收集利用管理暫行辦法》《萍鄉市城市雨水收集利用管理暫行辦法》，明確雨水資源化利用的重點途徑與責任主體。針對區域內“晴時旱、雨時澇”問題，開展雨洪資源調蓄利用工程，建設雨水桶、調蓄池、調蓄水體等相關設施，將雨水資源廣泛應用于市政雜用水、綠化灌溉、景觀補水等。其中，雨季市政雜用水全部采用雨水替代，旱季60%以上采用雨水替代；景觀水體均采用流域范圍內匯流并凈化處理后的雨水進行補給。此外，萍鄉市污水再生利用主要集中于萍鄉市華能電廠、萍鋼實業股份有限公司等工業用水。

3.3.4水資源保護與水生態修復

流域內環境污染問題嚴重，除自身污染負荷匯入外，還承接其支流五豐河和白源河污染物匯入，其流域內水環境污染主要由污水直排和合流制溢流污染導致。海綿城市試點建設期間，以萍水河水質提升為目標，以入河污染物控制及自身環境容量提升為核心，通過控源截污、內源治理、生態修復和活水提質4個方面開展水環境綜合治理。

(1)污染物控制

試點區以全面消除旱天污水直排、大幅削減合流制溢流污染、有效控制面源污染為目標，對流域污染負荷進行削減。新城區重點是污水管線完善和面源污染控制。通過海綿城市建設實現徹底雨污分流，通過規劃管控削減源頭地塊徑流污染，并按照規劃完善污水管線。舊城區重點是消除旱天直排，削減合流制溢流污染，控制面源污染，主要工作包含地塊海綿城市改造、新建截污管線、合流制溢流調蓄池等工程。

(2)環境容量提升

通過生態修復和活水保質，提升萍水河自凈能力。生態修復措施包括生態岸線及濕地建設、在河段兩側布置生態浮動緩沖帶、河道清淤等。活水保質主要為完善城市河湖生態調度、保障河湖生態用水。

3.4 海綿城市建設水利實踐的經驗成效

通過三年海綿城市建設水利實踐，萍鄉市天然水域面積率達6.73%，生態岸線比例76.34%，主城區各河流防洪堤達標率100%(達到30年一遇防澇標準)，雨水資源化利用率12.2%，地表水質達標率100%，面源污染控制率(TSS計)50%，恢復了健康水生態系統、解決了城市內澇頑疾、優化了水資源供給結構、扭轉了水質惡化趨勢。

3.4.1強化城市河湖水系保護，恢復健康水生態系統

萍鄉市出臺了《萍鄉市中心城區水系規劃》《萍鄉市城市藍線管理辦法》《萍鄉市水系保護管理辦法》，強化全市河湖水系保護，在開發過程中不挖山、不填塘。新建和改建了萍水湖、翠湖、玉湖、鵝湖等一批以水景觀為主的城市公園，保護城區范圍內巴塘等陂塘水體并進行生態修復。試點區域內河湖、濕地、塘洼等天然水體面積達221.81hm2，水面率提高至6.73%。完成萍水河、白源河生態化改造工作，并且在萍水湖、翠湖、玉湖、鵝湖等水體建設生態駁岸。建設試點區內河湖水系岸線總長度58.76km(兩岸)，其中生態岸線長度44.86km，生態岸線比例為76.34%。同時，在萍水湖、玉湖、鵝湖、萍水河、五豐河、白源河大量引種苦草、眼子菜等沉水植物。目前，河道、湖泊內沉水植物生長狀況良好，自然增長和蔓延速度很快，大大提高了河道自凈機能。

3.4.2完善城市防洪排澇系統，解決城市的內澇頑疾

萍鄉市創造性提出了“全域管控-系統構建-分區治理”總體思路，構建了“上截-中蓄-下排”城市排水系統，實現流域雨洪的蓄排平衡，奠定洪澇災害問題解決的基礎。針對易澇點內澇積水問題，針對性地建設了排水管道、箱涵、調蓄池、排澇泵站等基礎設施，極大地提升了城區的排澇能力。按照《萍鄉市城市防洪規劃報告》，主城區(安源城區)萍水河主河道防洪標準設為50年一遇，其余支流均設為20年一遇。完成了主城區萍水河、五豐河、白源河防洪工程建設，主城區各河流全面達到防洪標準設防標準要求，主城區各河流防洪堤達標率100%。

3.4.3調整水資源供給結構，提升水資源優化配置

積極開展雨洪資源調蓄利用相關工程，雨水資源廣泛利用于市政雜用水、綠化灌溉、景觀水體補水等。2017年，試點區內市政雜用水總用水量21.50萬m3，其中使用雨水總量17.20萬m3。綠化灌溉用水使用雨水總量2.93萬m3；景觀補水用水使用雨水總量622.30萬m3。綜合市政雜用水、綠化灌溉、景觀水體補水3方面雨水利用情況，試點區全年雨水資源使用量共642.43萬m3，雨水資源化利用率12.2%。萍鄉市污水再生利用主要集中于工業用水。萍鄉市華能電廠循環冷卻水年用水量493.75萬m3，其中再生水使用量233.4萬m3；萍鋼實業股份有限公司年用水量1720.21萬m3，再生水使用量266.94萬m3。

3.4.4加大水環境綜合治理，扭轉水質惡化趨勢

通過控制合流制排水系統溢流污染和削減面源污染負荷，使得城區主要河湖水系水質逐步好轉。根據萍鄉市地表水功能區劃，除試點區域內萍水河(工業用水區)、五豐河、白源河(未納入水功能區)外，其余河湖均達到地表水環境質量Ⅲ類標準[1]。萍鄉市各排水分區徑流TSS削減率介于10%～63%之間，試點區總體TSS削減率達51%。同時，老城區溢流污染問題得到有效控制。

3.5 海綿城市建設存在問題與對策建議

3.5.1問題分析

(1)所轄縣建設工作滯后，項目建設片面化、碎片化

所轄縣海綿城市建設工作推進緩慢，海綿工程建設存在片面化、碎片化問題，施工質量較差，究其原因，部分市轄縣(如蘆溪縣、上栗縣、蓮花縣)暫未編制海綿城市專項規劃，缺乏系統化建設思路，無法統籌推進海綿城市建設工作[1]。

(2)技術力量較薄弱，項目運營管護制度不健全

目前雖已建成不少海綿城市項目，但精品示范項目數量不多，設計、施工水平有待提升，海綿城市建設相關技術力量薄弱。海綿城市設施養護管理制度不健全、專業化程度不高，海綿設施運營維護存在短板，比如河道及調蓄池保潔清淤，污水凈化處理研究等[15]。

3.5.2對策建議

(1)強化系統化建設思路，編制海綿城市專項規劃

樹立山水林田湖是一個生命共同體理念，將海綿城市建設水利措施和要求，統一納入城市規劃藍圖，強化流域規劃、防洪規劃與區域規劃的銜接，統籌協調流域上下游、地表水與地下水、防洪排澇與雨水利用等關系，科學確定萍鄉市所轄縣海綿城市建設總體布局，加快推進海綿城市專項規劃編制工作。

(2)加大人才資金投入，強化水利技術支撐

培養海綿城市建設專業人才，提高技術人員的業務能力和水平。加大水利建設項目資金支持，啟動萍鄉市水生態文明試點示范及創新創建，打造水利風景區、傳統水上文化設施、現代文化主題水體公園等一批優秀的水文化精品工程項目。加強海綿城市建設系列專題研究，為海綿城市建設的科學決策、項目實施和優化管理提供水利技術支撐。

(3)落實建設管控制度，加強項目監督管理

加強機制體制建設、落實規劃建設管控制度，建議將海綿城市建設要求納入“兩證一書”“施工許可”“竣工驗收”等行政審批環節中，實施工程規劃、立項、建設全過程嚴格監管[1]。做好水利項目運行管理和優化調度，加強海綿城市各類措施的協同調度。創新水利項目運行管護機制，落實工程管護經費，明確管護機構和責任，建立工程良性運行機制。

4 結語

萍鄉市是全國第一批海綿城市建設試點城市，連續三年在海綿城市建設試點績效考核中排名第一，現已從“全國試點”走向“全國示范”，通過本文的分析框架，可對萍鄉市海綿城市建設水利實踐全過程有更清晰的認識，包括水利指標體系構建，河湖水域及岸線管控和綜合整治、防洪排澇體系建設、水資源優化配置和高效利用、水資源保護與水生態修復等方面水利工作開展，對于江南丘陵地區和我國中等規模城市海綿城市建設水利工作具有參考借鑒意義。然而，本文對萍鄉市海綿城市建設水利工作總結仍不全面，并且對相關政策文件分析不夠深入，亟需進一步改進和完善。