美國聯邦政府文件（檔案）管理數字轉型的發展及啟示

劉越男 何思源 張茜雅

摘要：文件（檔案）管理數字轉型是數字政府建設和數字經濟發展的必然要求，是推動檔案事業高質量發展的現實需要。美國聯邦政府發布系列備忘錄，強力推動文件管理數字轉型。根據備忘錄的出臺時間和具體內容，可將其轉型歷程分為正式轉型、全面轉型、深化轉型三個階段。轉型過程呈現出范圍拓寬、倒逼機制強化、管理要求細化、配套政策指南實操化等特點。我國可從協同推進、全面納入、目標堅定、追求實效、夯實能力等方面汲取經驗，推動電子文件單套制實踐。

關鍵詞：檔案管理 電子文件 檔案信息化 數字轉型 單套制

Abstract： Digital transformation of records（ar？ chives） management is not only an inevitable re？ quirement of the construction of digital govern？ ment and the development of digital economy， but also a practical need to promote the high-qual？ ity development of archival undertaking. The U.S. federal government issued a series of memoran？ dums to strongly promote digital transformation of records management. According to the issu？ ance time and specific content of the memoran？ dums， the transformation process can be divided into three stages， namely， formal transformation， comprehensive transformation， and deepening transformation. Moreover， the transformation pro？ cess has been characterized by broadening of the scope， strengthening of the forcing mechanism， refinement of management requirements and more pragmatic supporting policies. We can draw experience from synergistic promotion， compre？ hensive incorporation， firm objectives， pursuit of effectiveness and consolidation of capacity to pro？ mote the practice of the single-set management for electronic records in China.

Keywords： Archives management；Electronic records； Archival informatization； Digital transfor？ mation； Single set

新一代科技革命和產業革命將各行各業推入數字轉型浪潮之中。檔案行業也不例外，國內外檔案同行積極構建面向數字環境的文件（檔案）[1]管理體系，實現以紙質文件（檔案）管理為主導的模式過渡至以電子文件（檔案）管理為主導的模式。[2]檔案管理數字轉型既是數字政府建設和數字經濟發展的必然要求，也是推動檔案事業高質量發展的現實需要。雖然我國在法律法規層面已經承認電子檔案的法律效力，在實踐中也出臺了相關標準、部署數類試點，但整體進展仍有不足。[3]美國聯邦政府作為電子文件管理的先行者，通過強制性指令自上而下大力推進文件管理的全面數字轉型，積累了寶貴經驗。目前，關于美國聯邦政府文件管理數字轉型的研究成果較為豐碩，主要通過特定階段、特定領域的政策解析，探究其文件管理數字轉型的戰略布局[4-6]、政策體系[7]、體制機制[8]、協同管理[9]等方面，提出對我國的啟示借鑒。但這些成果并沒有涉及最新的政策和實踐，也缺乏對美國聯邦政府文件管理數字轉型發展歷程及政策演變特點的梳理總結。

本研究采用政策分析法，以2011—2023年間美國聯邦政府推動文件管理數字轉型的4份備忘錄為依據，梳理美國聯邦政府文件管理數字轉型發展歷程，分析各階段政策演變過程中的延續性與遞進性，總結有益經驗，以便為我國電子文件單套制實踐提供參考。

（一）正式轉型階段（2011—2018年）

為更好地實現透明與問責、留存記憶、保障權益、降本增效，時任美國總統奧巴馬于2011年11月28日簽署了總統備忘錄《政府文件管理》[10]，致力于建立21世紀的文件管理框架，要求行政管理與預算局（Office of Management and Budget，OMB）和美國國家檔案與文件署（National Archives and Re？ cords Administration，NARA）出臺指令，并將“在可行情況下，推動紙質文件管理轉向電子文件管理”作為指令的重要內容。這是美國歷史上第一份以文件管理為主題的總統備忘錄，正式拉開了美國聯邦政府文件管理數字轉型的序幕。根據總統備忘錄的要求，OMB和NARA于2012年8月24日聯合發布M-12-18備忘錄《政府文件管理指令》[11]，要求聯邦機構最大限度地消除紙質文件，轉向電子文件管理，其主要內容和實際執行情況如表1所示。從中可以看出，NARA在政策制定、業務優化、隊伍建設、技術保障方面完成度較高，但是仍有20%—30%左右的聯邦機構的電子文件電子化管理的程度沒有達到目標要求。

（二）全面轉型階段（2018—2022年）

為深化政府改革，OMB于2018年6月21日發布《提供21世紀的政府解決方案：改革計劃與重組建議》[28]，將文件管理數字轉型作為32項改革優先事項之一，要求“推動聯邦機構業務流程和文件管理全面轉向電子環境，在2022年12月31日后，NARA不再接收紙質文件”。根據改革計劃，OMB和NARA于2019年6月28日發布M-19-21備忘錄《向電子文件轉型》[29]，在延續前一階段電子文件電子化管理做法的同時，增加紙質文件數字化轉型的要求，強化制度供給和人員隊伍建設，全面推動文件管理數字轉型，主要內容及實際執行情況如表2所示。從中可以看出，NARA自己負責的行動完成情況較好，而聯邦機構、人事管理局等其他機構未能按照備忘錄要求保質保量推動和支持文件管理數字化轉型。

（三）深化轉型階段（2023年至今）

受新冠疫情等因素的影響，M-19-21備忘錄設定的總體目標未能如期完成，OMB和NARA于2022年12月23日對其進行了更新與拓展，發布M-23-07備忘錄《向電子文件轉型的更新》。M-23-07備忘錄在強化政策法規和解決方案供給的同時，將任務完成時間點推遲至2024年6月30日，并進一步明確了數字轉型的“例外情況”，即哪些情況下傳統載體文件可不以數字化形式管理和移交，當聯邦政府機關出現電子系統取代特定傳統載體文件給公眾增加負擔、成本超過收益、法律或監管方面的障礙、原始格式具有特殊的內在價值等情況且得到NARA批準，可繼續保留傳統載體文件。[32]其主要內容和階段性完成情況如表3所示。

（一）數字轉型范圍不斷拓寬

美國聯邦政府文件管理數字轉型的范圍呈現出逐步擴展直至全面覆蓋的特點（見表4）。在正式轉型階段，數字轉型的重點是永久電子文件和電子郵件，非電子郵件的其他定期電子文件及傳統載體文件暫未納入轉型范圍。將永久電子文件作為突破口是因為接收永久文件是NARA的核心職責；將電子郵件作為另一突破口是因為電子郵件在美國聯邦政府機關辦公過程中扮演著與我國OA系統中電子公文類似的重要角色。在全面轉型階段，數字轉型范圍拓展至所有電子文件，并延展至所有傳統載體文件，正如備忘錄標題所揭示的那樣，無論定期還是永久，傳統還是電子，所有文件都要“向電子文件轉型”，此乃全面轉型中“全面”的首要含義。

（二）倒逼機制不斷強化

美國聯邦政府推動文件管理數字轉型實踐最鮮明的特點就是采用時間控制策略，明確設置任務完成的時間點，以“倒計時”的方式驅使聯邦機構盡快實現轉型。雖然倒逼機制的時間節點有所延后，但工作力度不斷強化，主要表現在兩個方面：一是調整“倒計時”設置方式。在正式轉型階段，NARA只是規定了聯邦機構以電子形式管理文件的截止時間點；在全面和深化轉型階段，則以移交接收為支點，增設NARA不再接收傳統載體文件的截止時間點，在時間倒逼之外增加出口倒逼機制，通過拒絕接收傳統載體文件的方式進一步提高文件管理數字轉型在聯邦機構內的受重視程度和優先級。二是調整詞語表述。前兩個階段的M-12-18和M-19-21備忘錄多使用“will/ shall（將/要）”，而深化轉型階段的M-23-07備忘錄則使用“must（必須）”，轉型的強制力顯著增強。

（三）數字轉型要求不斷細化

轉型進程中，NARA的制度規范日益完善，管理要求逐步細化，主要表現在四個方面：一是出臺元數據指南。根據筆者2011年底在NARA的實地調研，NARA在數字轉型初期缺乏元數據標準，只有《向國家檔案館移交文件協議》（SF258表格）中有一些關于文件的描述。直至2015年，NARA才正式發布《移交永久電子文件的元數據指南》，構建了基于DC的元數據元素集。二是出臺格式指南。格式是影響電子文件長期可用的重要因素，為解決格式問題，NARA于2014年發布、2018年更新《移交永久電子文件的格式指南》。該指南附錄還提供了格式清單，按照優先級將移交格式分為首選格式、可接受的格式和可接受立即移交的格式，并詳細描述了每種格式的名稱、版本、規范說明等。三是全面修訂保管期限表，將文件系列（類）組成更合適的聚合單元，擴大通用文件保管期限表涵蓋的文件范圍，并保持動態更新，2011年至今已經修訂12次，平均每年修訂一次。四是強化特殊技術環境下相關制度規范和管理要求供給，以增強規范要求的針對性和適用性，包括：電子郵件管理、傳統載體文件數字化、云環境中的文件管理、電子消息管理、協作平臺的文件管理等。近年來，NARA尤為重視傳統載體文件數字化方面的規范和授權，相繼發布2部法規、1份保管期限表、1套成本估算工具、1份質量管理指南等文件，以切實支持傳統載體文件向電子文件的轉型。

（四）配套政策指南更加務實

為更好地為聯邦機構提供服務，NARA于2019年啟動FERMI，致力于為聯邦機構提供可操作執行的電子文件管理解決方案和服務，其特點是通用、簡易，易于理解和落地。FERMI主要由三部分組成：一是《電子文件管理通用要求》，根據聯邦法律、法規、國際標準、NARA規范等，以文件生命周期為主線，提取出75項共性的核心電子文件管理要求，其中，39項要求面向文件管理項目，36項要求面向電子文件管理系統。二是NARA與總務管理局（Gen？ eral Services Administration，GSA）合作提供采購服務和解決方案。GSA將《電子文件管理通用要求》相關規定納入（項目合同）多方授予清單，在官網提供符合要求的供應商名單及相應的合同、電話、價目表等。如果聯邦機構有特殊需求，也可以免費向GSA申請市場調研服務。三是面向電子文件管理的聯邦業務集成框架，提供了電子文件管理生命周期、業務能力、典型案例、標準數據元素、服務評價指標等方面的指南。為推動FERMI落地實施，M-23-07備忘錄中明確規定“各機構應使用FERMI的相關資源”。

（一）協同推進：多部門共同推動檔案管理數字轉型

檔案管理數字轉型是一項需要多方協同的復雜系統工程。美國的實踐主要表現為強有力的跨部門協作和支持。OMB和NARA共同聽取聯邦機構關于電子文件管理的匯報，共同出臺強制性指令。OMB作為美國最大的總統辦事機構，局長是總統內閣成員，具有很強的協調能力，[36]在轉型進程中與NARA共進退，成為NARA應對電子文件管理挑戰的堅實后盾。除了在整體規劃監管方面得到OMB的強力支持外，在數字轉型政策執行過程中，NARA還得到了人事管理局和GSA的全力支持，前者將電子文件管理納入文件與信息管理職業的崗位職責；后者為聯邦機構采購電子文件管理系統和工具提供了完整的解決方案和完善的市場服務。我國檔案主管部門應進一步爭取中共中央辦公廳和國務院辦公廳的支持，共同出臺檔案管理數字化轉型的專門規定，同時強化與組織人事部門、財政部門在人才隊伍、系統工具采購等方面的合作。2023年7月底，國務院辦公廳印發《政務服務電子文件歸檔和電子檔案管理辦法》，即為適合我國國情跨部門支持檔案管理數字轉型的政策舉動。

（二）全面納入：將檔案管理數字轉型納入電子政務

檔案管理數字轉型與電子政務發展進程密切相關。美國將文件管理納入電子政務相關政策，文件管理數字轉型成為電子政務發展的基礎和保障。2009年，奧巴馬政府發布總統備忘錄《透明與開放政府》，將開放政府作為電子政務的重要內容。秉承文件管理是開放政府的基石的基本理念，總統備忘錄《政府文件管理》及M-12-18備忘錄都是在開放政府框架下出臺的。2018年，為打造高效、負責的政府，特朗普政府大力推動政府改革，提出“轉向電子政府”，旨在通過NARA不再接收紙質文件倒推聯邦政府業務流程的全電子化。M-19-21備忘錄就是此次政府改革的產物。我國也已意識到檔案管理與電子政務發展的內在關聯。2022年的《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》要求“深化電子文件資源開發利用，建設數字檔案資源體系，提升電子文件（檔案）管理和應用水平”，但檔案管理數字化轉型在數字政府中扮演的角色仍有待進一步認知，檔案工作的定位需要從保障、服務轉向引領、驅動，檔案部門也要更積極從信息服務后臺走向政府數字化轉型的前臺。

（三）目標堅定：堅持設定倒逼節點向電子文件管理模式轉變

美國聯邦政府對于文件管理數字轉型的態度一以貫之、堅定不移。雖然數字轉型是大勢所趨，但全球范圍內明確時間點的國家并不多，且多采用“順延式”，即規定從何時起開始轉型，如澳大利亞、加拿大等；而美國采用“倒逼式”，即規定到何時止完成轉型，帶來的沖擊和實施的力度明顯高于其他國家。我國尚未設置檔案管理數字轉型的時間點，目前只是從政策引導和試點探索兩方面推進電子文件單套制歸檔管理，由于條件不成熟等原因，尚未全面鋪開。但事實上，美國并非有“萬全準備”才敢于設置“倒計時”，恰恰相反，是以“倒計時”的方式為聯邦機構文件管理數字轉型“筑基”。我國行政管理體系層級多，各地、各領域情況復雜多樣，很難確定一個統一、明確的時間。然而若只有原則性要求，沒有剛性的時間規定，拖延就不可避免，可以采取分級分類的時間控制策略，重點領域、中央和省級政府先行明確時間表。檔案管理電子化不徹底，就意味著政府信息化建設不徹底，“數據多跑腿、群眾少跑腿”的目標實現就不完整。控制檔案管理數字轉型的時間表，實際上是控制整個數字政府轉型的節奏。

（四）追求實效：注重變通、經濟效益和簡便適用

美國的轉型實踐具有鮮明的實用主義傾向，以追求實效為基本行動準則。第一，在目標堅定的同時，采取靈活變通的策略。受到紙質文化、紙質文件數量多、疫情等因素的影響，美國將原定的2022年時間點適當推遲至2024年6月，同時完善豁免條款，允許聯邦機構在特定條件下保留傳統載體文件。第二，注重經濟效益。從成本視角看，紙質和電子并行是一種資源浪費和效率低下的行為。因此，美國將傳統載體文件也納入數字轉型范圍，即傳統載體文件和原生電子文件都以電子形式進行管理，經過數字化且符合條件的傳統載體文件可以銷毀。即便屬于豁免范圍，也要求采用聯邦文件中心或商業性文件中心，不再允許保留機構運行的文件中心。第三，制度規范簡便易用。例如，在元數據設置方面，美國沒有采用ISO 23081的多實體元數據模型，而是基于DC元數據方案，必著項只有10項；在電子文件管理系統功能要求方面，此前采用的電子文件管理軟件設計標準DOD 5015.2-STD有200多項系統功能要求，但最新的《電子文件管理通用要求》只有36項系統功能要求。雖然我國規定滿足要求的電子文件可作為辦事依據和歸檔材料，但全流程電子化依然任重道遠，可在三個方面重點突破：一是通過設置豁免條款并嚴格執行審批機制，推動傳統載體檔案數字化之后的處置，堅定數字轉型的方向和道路；二是明確數字化文件作為辦事依據和歸檔材料的地位，完善數字化法規政策，實現更低成本、更高效的全面電子化；三是當前元數據、系統功能要求方面的制度與標準眾多，應加強協調，適當簡化和“輕量化”，方便落地應用。

（五）夯實能力：全方位提升機構電子文件管理能力

美國非常注重聯邦機構電子文件管理能力的提升。一方面，在體制機制和人員隊伍建設方面對聯邦機構提出要求，包括每個機構任命1名助理部長級別的官員擔任SAORM，全面負責本機構文件管理工作；任命1名機構文件專員，具體承擔文件管理工作，并需要獲得NARA的相關證書；所有員工每年都要接受文件管理培訓；人事管理局設立文件與信息管理專門職位，將電子文件管理作為崗位職責。另一方面，NARA通過評估與報告機制開展監督檢查。NARA開發了用于文件管理評估的成熟度模型，并要求各聯邦機構每年提交文件管理自評估報告、SAORM年度報告、聯邦電子文件與郵件管理報告，這些報告互相關聯但各有側重，而且這些評估報告都將在NARA官網公布，供公眾查閱、監督。而我國對各機構的文件管理領導和檔案工作人員只有軟性引導，尚未提出硬性要求，監督檢查的結果只是內部通報，并未在互聯網上公開，未來可以考慮在述職、培訓、審查等方面有所加強。

*本文系國家檔案局科技計劃項目“結構化數據環境下國家文件（檔案）管理模式研究”（項目批準號：2023-Z-001）的階段性研究成果。

注釋及參考文獻：

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作者單位：1.中國人民大學信息資源管理學院

2.中國人民大學電子文件管理研究中心