鄉鎮級片區國土空間規劃中對產業項目“落地性”的探索
——以天全縣新場綠色轉型發展示范片區國土空間規劃為例

李運洪 施麗娜

1.成都美且異規劃設計研究院有限公司 四川 成都 610000

2.崇州市規劃和自然資源局 四川 成都 611200

1 研究背景

2019年5月，中共中央 國務院印發《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（中發〔2019〕18號），提出將主體功能區劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實現“多規合一”[1]。同時，從總體要求、總體框架、編制要求[2]等多個方面做出了工作安排，標志著我國國土空間規劃體系正式建立。

2021年12月，四川省自然資源廳印發《四川省鄉鎮級國土空間總體規劃編制指南》（送審稿），提出以鄉鎮級片區為單元編制國土空間總體規劃，并對其主要任務、編制程序、編制內容及深度要求等做出了具體安排，指引鄉鎮級片區規劃編制工作。同時，對鄉鎮級片區產業發展提出了以自然資源稟賦、區位條件、現有產業基礎和功能定位等要素為依托，推進產業連線成片、規模化發展，培育壯大特色優勢產業，促進鄉村地區一二三產業融合發展[3]的規劃編制思路，整體構建符合片區產業發展特色、符合農村生產生活方式的空間布局和用地保障模式，引導片區產業發展。

2022年2月，《中共中央 國務院關于做好2022年全面推進鄉村振興重點工作的意見》中指出，要牢牢守住保障國家糧食安全和不發生規模性返貧兩條底線，產業振興是鞏固拓展脫貧攻堅成果的根本之策，是鄉村全面振興的基礎和關鍵。因此，產業振興對鄉村地區發展起著至關重要的作用，那么如何落實鄉村地區產業發展用地，保障產業項目用地需求，就成了國土空間規劃的關鍵。

2 鄉鎮級片區國土空間總體規劃編制的意義和難點

2.1 規劃編制的意義

鄉鎮是推進四川省委省政府兩項改革“后半篇”文章工作的重要戰場，鄉鎮級片區國土空間總體規劃在國土空間規劃體系中起著承上啟下的作用，既是對市縣級國土空間總體規劃的細化落實，也是對村級片區規劃的重要指引。

2.2 規劃編制的難點

在傳統的鄉鎮總體規劃中，重點是對鎮區用地的規劃布局，缺乏對鎮區范圍外用地布局的思考，鄉村地區基本上成為了規劃盲區，缺乏規劃指引；規劃對鎮區范圍外用地考慮較為單薄，缺乏統籌安排，難以指引鄉村地區產業發展。在本輪國土空間規劃中，受城鎮開發邊界劃定影響，城鎮發展受到限制較大，難以有所作為，而鄉村地區因長期以來受關注較少，具有較大發展空間。且根據編制指南要求，需將片區用地分類細分至二級地類，那么鎮區之外的用地布局就成為了本輪規劃的重點和難點。綜上所述，如何引導片區產業發展，對片區內用地進行細化落實，就成了本輪國土空間規劃的重中之重。

3 規劃實踐與探索——以《四川省雅安市天全縣新場綠色轉型發展示范片區國土空間規劃》（2021-2035年）為例

四川省雅安市天全縣新場綠色轉型發展示范片區地處四川省雅安市天全縣東南部，位于四川省成都平原經濟區西端，結合《天全縣縣域內片區劃分送審方案》要求，形成以318線為主軸的中心片區“核心”引領帶動，構建“一核三區”的經濟地理空間格局。新場綠色轉型發展示范片區為三區之一，主要以發展農業種植、工礦產業為主，由新場鎮和興業鄉2個鄉鎮組成，下轄16個村，中心鎮設在新場鎮。

3.1 強化目標指引

規劃立足片區產業發展特色、區位條件和資源稟賦，銜接上位及相關規劃要求，以生態優先、綠色發展理念為基礎，確定片區總體定位。片區發展定位為 “生態農業+綠色礦業”為重點的綠色轉型發展示范區；功能定位為打造省級生態循環現代農業園區，建設成都平原經濟區綠色建材保供基地。

3.2 強化底線約束

為保障規劃的可實施性，規劃既要保證底線管控的剛性要求，又要為片區發展預留彈性空間。本次規劃吸取成功案例經驗，采用剛性管控與彈性引導相結合的方式指引片區產業發展。

嚴格落實上位規劃劃定的生態保護紅線、永久基本農田保護線和城鎮開發邊界，嚴格遵循總量不減少、質量不降低、邊界不改變的剛性管控原則，按照相關要求進行管控。同時落實水資源保護范圍線、林地資源保護范圍線、礦產資源保護范圍線、災害安全防護線、歷史文化保護線等管控底線，按照相關要求進行管控。

3.3 強化目標落實

結合目標定位，以目標為導向，充分分析現狀產業發展基礎，對標總體目標定位，找出片區產業發展優勢與存在的不足，提出了全面推進生態循環農業、創新賦能綠色礦業的發展策略，并制定了系列發展措施，指引片區產業發展（見圖1）。

3.3.1 生態循環農業發展

片區現狀種植業已初具規模，以茶葉、林竹種植為主，已建成“豬+糧+茶”縣級現代農業循環園區；養殖業以生豬養殖為主，在建新希望養殖基地年出欄量達10萬頭，將成為片區龍頭企業。但產業鏈條較短，農副產品加工業以小規模企業為主，呈零星分布，且閑置問題突出，難以帶動片區種養殖業發展。

規劃結合片區發展定位，以發展生態循環農業、打造省級生態循環現代農業園區為目標，提升現狀“豬+糧+茶”縣級現代農業循環園區為省級生態循環現代農業園區，融入種養循環小區理念，指引片區生態循環農業發展。

橫向拓展、縱向延伸產業鏈條，推動片區循環農業發展。以優質糧油、特色種養為核心基礎，橫向拓展，發展套種、輪作、種養循環等模式，打造規模化種養殖基地，突出片區種養特色，做強茶葉、林竹、糧油種植和生豬養殖業，同時對標省級現代農業循環園區建設標準，充分利用閑置工業和公共服務設施等用地，完善園區內部有機肥加工廠、電商服務中心等配套設施，補全生態循環小區設施建設，引導片區生態循環農業發展（見圖2）；縱向延伸，健全產業鏈條，規劃充分利用片區內閑置工業用地和糧站等，打造綠色農產品生產基地和農產品交易中心，健全農產品產銷鏈條，提升農產品附加值（見圖3）。

圖2 園區建設項目示意

圖3 農產品產銷用地布局

3.3.2 綠色礦業發展

片區現狀以工礦企業為主，主要為青石礦、石灰石、鋁土礦開采，閑置問題突出。規劃以創新賦能綠色礦業為目標，結合片區發展需求，合理制定開采時序和開發強度，嚴格落實數量和開采總量“雙指標”控制，同時嚴格規劃準入管理，規范礦山開采和管理秩序，提高礦產資源開發利用水平。合理利用閑置工礦廢棄地，優先用于保障片區產業發展（見圖4）。

圖4 綠色礦業發展布局

3.3.3 鄉村旅游業發展

片區內現狀僅有峽口阻擊戰遺址、韓家碉樓、彭氏狀元墓和古墓群等文化旅游資源，旅游發展潛力較為薄弱。而近年來，旅游業需求以短途游、偏休閑、喜鄉村、親特色為傾向。結合片區現狀發展特色，重點結合生態農業發展鄉村休閑旅游業。

規劃整合片區旅游資源要素，按照“以茶促旅、以旅帶茶”的思路，打造以茶旅融合為核心，農業資源、紅色文化為補充的鄉村休閑旅游度假目的地。同時，打造旅游節點，將片區內有機肥加工廠、電商服務中心、綠色農產品生產基地、農產品交易中心和村委會等配套設施用地 “旅游化”利用，指引片區內配套設施用地復合利用，便于規劃用地落實，有效減少旅游淡季帶來的建設用地閑置問題（見圖5）。

圖5 旅游業發展布局

3.4 圍繞項目落地，增強規劃可操作性

為保障規劃的可操作性，規劃對片區內各類用地現狀及使用計劃進行了詳細摸底調研，充分了解當地居民意向，優先盤活閑置資產，對暫不能明確用途的用地予以留白，為片區預留發展空間，便于規劃順利實施。同時結合規劃分析，充分考慮片區產業發展需求，補充配套設施用地，合理規劃用地用途，指引片區產業發展。并建立項目庫，擬定項目建設時序，將具有重要戰略意義、符合片區發展目標及亟需建設的項目優先納入近期實施計劃，有序推動片區產業發展。

3.5 構建一張藍圖

規劃圍繞片區發展定位，結合各專項規劃，對各類現狀用地布局進行優化，落實用地圖斑，優化調整用地結構。保障耕地數量不減少、質量不降低并落實到圖斑，同時順應片區產業發展需求，合理布局農業設施用地，保障生態循環農業有序發展、農用地穩步增加；同時，按照節約集約用地的原則，優化城鎮建設用地布局，推動工業企業向城鎮集中，促進農產品加工集約化發展，通過全域土地整治盤活存量用地，優化城鄉建設用地布局，保障城鄉建設用地總量不增加，形成規劃一張圖。

構建“一年一體檢、五年一評估”的模式，對規劃實施全過程進行跟蹤監測，對片區發展階段特征和總體規劃實施效果進行分析評價，對未達到預期效果的予以糾正，及時調整，結合片區實際發展情況，不斷優化和完善規劃用地布局，有序引導片區產業發展，保障規劃順利實施。

4 結論與展望

綜上所述，以目標為導向，通過基礎調研、分析研判、產業策劃等途徑得出片區發展用地需求，并落實到國土空間規劃中，能有效指引片區產業發展，夯實規劃編制工作，使規劃更加具有可實施性和可操作性。為了能更好的滿足鄉鎮級片區國土空間規劃編制工作的目標和要求，需以更加清晰明確的規劃思路作為引導，在嚴格落實底線管控的基礎上，結合現狀用地分布和使用情況，通過規劃分析，合理落實產業發展用地布局，并在用地用途上適當留白，預留彈性發展空間，可有效指引片區產業發展。