公共項目與政策績效評價：關(guān)鍵績效指標(biāo)應(yīng)用
——以S區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)政策績效評價為例

劉用銓（教授），黃京菁（教授）

一、引言

當(dāng)今管理學(xué)界越來越重視數(shù)字化與績效指標(biāo)考核。然而“過猶不及”，過度數(shù)字化、濫用指標(biāo)考核也將對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展造成負(fù)面影響。杰瑞·穆勒（2020）在其《指標(biāo)陷阱》一書中指出，“過度量化”可能會威脅當(dāng)今的商業(yè)、社會和生活。也有研究者認(rèn)為，用指標(biāo)替代戰(zhàn)略的“替代傾向”（Surrogation）相當(dāng)普遍，將會破壞組織戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)（邁克爾·哈里斯和比爾·泰勒，2019）。我國預(yù)算績效管理也應(yīng)當(dāng)預(yù)防“過度量化”風(fēng)險。

黨的十九大提出“全面實施績效管理”；2018 年9 月中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號）提出，力爭用3 ～5年基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系。五年多來我國各級政府各行業(yè)各領(lǐng)域預(yù)算績效管理全面推行，預(yù)算績效管理體系逐步建立并日趨完善。與此同時，我國學(xué)者也掀起預(yù)算績效管理研究熱潮。學(xué)者們對高校預(yù)算和項目支出（馬蔡琛和陳蕾宇，2018）、PPP項目（王澤彩和楊寶昆，2018）、省級財政（山東省財政廳，2018）的績效評價指標(biāo)設(shè)計進(jìn)行了研究。王雍君（2018）認(rèn)為內(nèi)部成本有效性與外部利益相關(guān)者滿意度是兩個終極評價標(biāo)準(zhǔn)。馬國賢和任曉輝（2018）建議從領(lǐng)導(dǎo)機制、評價機構(gòu)、指標(biāo)體系和信息系統(tǒng)等四個方面全面深化預(yù)算績效管理改革。韓曉明（2018）提出將績效管理融入預(yù)算活動全過程，再造預(yù)算與績效管理流程。姜宏青和王翔（2020）則認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)預(yù)算績效管理與政府成本會計信息體系的有效融合。

盡管五年多來我國預(yù)算績效管理理論研究與實務(wù)探索取得長足進(jìn)步，但是也呈現(xiàn)一種不良傾向——績效指標(biāo)越來越多，每一項績效指標(biāo)權(quán)重越來越小，不夠突顯關(guān)鍵績效指標(biāo)的戰(zhàn)略地位。

二、公共部門績效評價的“百分制評分法”

一般認(rèn)為，私人部門經(jīng)濟(jì)活動是“用貨幣打分的世界”（岑科，2021）。然而，公共部門市場價格機制失靈，應(yīng)當(dāng)設(shè)計一種非貨幣化衡量的評分方法對所有公共項目與政策的績效進(jìn)行量化評分。當(dāng)前我國在全面預(yù)算績效管理改革中實行統(tǒng)一的“百分制評分法”，以構(gòu)建不同行業(yè)不同類型項目與政策績效統(tǒng)一、可比的量化基礎(chǔ)。

“百分制評分法”下要考慮以下三個核心問題：第一，設(shè)計哪些具體績效指標(biāo)來衡量公共項目與政策的績效？每一個組織的運行都是將各種資源投入通過組織運作活動或作業(yè)轉(zhuǎn)換成產(chǎn)出，以滿足社會需求，實現(xiàn)組織使命（劉用銓，2020）。基于組織投入—產(chǎn)出模型，績效評價應(yīng)當(dāng)分別衡量投入的經(jīng)濟(jì)性（Economy）、投入轉(zhuǎn)換成產(chǎn)出的效率性（Efficiency）和產(chǎn)出的有效性（Effectiveness），三者通常被簡稱為“3E”。因此，“3E”是公共項目與政策績效評價的核心原則。在此基礎(chǔ)上，再進(jìn)一步細(xì)化設(shè)計具體績效指標(biāo)。我國公共項目與政策績效評價指標(biāo)主要包括項目的產(chǎn)出數(shù)量、質(zhì)量、時效、成本，以及經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響、服務(wù)對象滿意度等。第二，每一項具體績效指標(biāo)的“滿分值”如何設(shè)定，即每一項具體績效指標(biāo)的權(quán)重如何設(shè)定？譬如，我國單位自評中“預(yù)算執(zhí)行率”具體指標(biāo)的滿分值為10分，即權(quán)重設(shè)定為10%。在“百分制評分法”下，所有具體績效指標(biāo)的滿分值之和為100分。第三，如何根據(jù)每一項具體績效指標(biāo)的實際值換算出“得分率”？一般是先將每一項具體指標(biāo)的實際值與評價標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較，再按照規(guī)定的評分方法換算出得分率。而評價標(biāo)準(zhǔn)通常包括計劃標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)等，用于對績效指標(biāo)完成情況進(jìn)行比較評價。在預(yù)算編制階段，將績效評價標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定為績效目標(biāo)，這是預(yù)算績效管理的重要基礎(chǔ)。因此，績效評價的核心依據(jù)就是預(yù)算編制階段設(shè)定的績效目標(biāo)。

具體評分方法包括錯項扣分法、比例換算法等。常用的是比例換算法，是指按實際值占評價標(biāo)準(zhǔn)的百分比，等比例或不等比例換算出相應(yīng)的得分率，每一項具體績效指標(biāo)的得分=該項指標(biāo)的滿分值×得分率。譬如，某地區(qū)“預(yù)算執(zhí)行率”指標(biāo)得分率設(shè)定為X=1-（100%-預(yù)算執(zhí)行率）/（100%-80%），假設(shè)甲預(yù)算單位A項目年初預(yù)算數(shù)為1000萬元。如果實際預(yù)算執(zhí)行數(shù)為1000萬元，則預(yù)算執(zhí)行率是100%，該項指標(biāo)的得分率就是100%，得分為10（10×100%）分；如果實際預(yù)算執(zhí)行數(shù)為900萬元，則預(yù)算執(zhí)行率是90%，該項指標(biāo)的得分率就是50%，得分為5（10×50%）分。

因此，設(shè)計哪些具體績效指標(biāo)來衡量公共項目與政策的績效以及每一項具體績效指標(biāo)的權(quán)重如何設(shè)定，是“百分制評分法”的兩個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。公共部門績效評價理論與實踐中通常采用專家評議法、德爾菲法等定性評價方法和主成分分析法、層次分析法等定量評價方法，進(jìn)行指標(biāo)體系遴選和指標(biāo)權(quán)重設(shè)定。

三、當(dāng)前我國預(yù)算績效管理呈現(xiàn)過度量化不良傾向

當(dāng)前我國公共項目與政策績效評價實踐中產(chǎn)生了一種誤解——“績效指標(biāo)越多，評價越全面、越科學(xué)”“報告字?jǐn)?shù)越多，報告質(zhì)量越高”。實際上，評價指標(biāo)數(shù)量越多，越不易于理解和使用，就越容易造成信息混亂，做出合理解釋的潛力就越小（王雍君，2018），實施成本也就越高，越不利于推廣實施績效評價。

根據(jù)我國《項目支出績效評價管理辦法》（財預(yù)〔2020〕10 號），財政和部門評價至少應(yīng)當(dāng)設(shè)置決策、過程、產(chǎn)出、效益等四大方面（一級指標(biāo)）至少17 個三級績效指標(biāo)。以具體的地方政府專項債券項目為例，《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》（財預(yù)〔2021〕61號）規(guī)定，項目主管部門和財政部門專項債券項目資金績效評價應(yīng)當(dāng)設(shè)置項目決策、管理、產(chǎn)出和效益等四大方面（一級指標(biāo)）至少考核28個方面內(nèi)容。又如，《中央行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理績效考評辦法（試行）》（國管資〔2012〕204號）從資產(chǎn)管理效果、資產(chǎn)管理規(guī)范和資產(chǎn)管理基礎(chǔ)工作等三個方面設(shè)置了33 個評分點，還設(shè)置了實踐和理論創(chuàng)新情況2 個加分項，大部分評分點的權(quán)重在1%～5%之間，最大權(quán)重不超過8%。

根據(jù)筆者所參與的一些績效評價實踐，目前我國公共項目與政策績效評價中通常設(shè)置30 ～40 個績效指標(biāo)，甚至有的設(shè)置將近50個績效指標(biāo)。在“百分制評價法”中每個指標(biāo)的權(quán)重在2%～4%之間，一般不超過5%。所以，目前我國公共項目與政策績效評價中的指標(biāo)越來越多，但每一項績效評價指標(biāo)的權(quán)重越來越小，不夠突顯關(guān)鍵績效指標(biāo)的戰(zhàn)略地位。

四、我國公共項目與政策績效評價應(yīng)當(dāng)聚焦關(guān)鍵績效指標(biāo)

公共部門與私人部門都面臨著相似的官僚制委托代理問題，這是公共部門管理與私人部門管理具有相似性的基礎(chǔ)。進(jìn)一步追根溯源，源于公私部門中“人”是一樣的，都是理性的經(jīng)濟(jì)人，因此，公私部門中代理人有著與委托人不完全一致的目標(biāo)函數(shù)，都產(chǎn)生委托代理問題以及由此衍生的組織X-低效率問題。

緩解公私部門組織中委托代理問題都基于兩種思路——監(jiān)督與激勵。傳統(tǒng)公共部門管理“重監(jiān)督、輕激勵”。新公共管理越來越重視學(xué)習(xí)并借鑒私人部門目標(biāo)導(dǎo)向績效掛鉤的激勵機制。激勵管理是促進(jìn)組織績效提升的重要手段，而績效評價是組織實施激勵管理的重要依據(jù)。因此，筆者認(rèn)為，組織績效管理與績效評價具有普遍適用的一般規(guī)律。

基于組織績效評價一般規(guī)律，不論私人部門還是公共部門，績效評價指標(biāo)都應(yīng)當(dāng)簡潔精練、重點突出，避免過分細(xì)化與泛化，也不應(yīng)過度追求全面性與完整性，而關(guān)鍵在于聚焦和有效。根據(jù)二八定律——關(guān)鍵的少數(shù)（20%）和次要的多數(shù)（80%），80%的績效結(jié)果是由20%的關(guān)鍵核心工作驅(qū)動的，即20%的關(guān)鍵原因揭示80%的工作成果。因此，組織績效評價應(yīng)當(dāng)抓住20%的關(guān)鍵核心行為，設(shè)立關(guān)鍵績效指標(biāo)（Key Performance Index，KPI）對關(guān)鍵核心行為進(jìn)行評價，引導(dǎo)達(dá)成關(guān)鍵結(jié)果。2021 年8 月財政部印發(fā)的《中央部門項目支出核心績效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)置及取值指引（試行）》（財預(yù)〔2021〕101 號）也明確要求，績效指標(biāo)應(yīng)涵蓋政策目標(biāo)、支出方向主體內(nèi)容，選取能體現(xiàn)項目主要產(chǎn)出和核心效果的指標(biāo)，突出重點。

2017 年9 月財政部發(fā)布的《管理會計應(yīng)用指引第601號——關(guān)鍵績效指標(biāo)法》要求，關(guān)鍵績效指標(biāo)應(yīng)含義明確、可度量、與戰(zhàn)略目標(biāo)高度相關(guān)。每一層級績效管理中，包括組織級、部門級、崗位（員工）級，其關(guān)鍵績效指標(biāo)一般不超過10個。單項關(guān)鍵績效指標(biāo)權(quán)重一般設(shè)定在5%～30%之間，對于特別重要的指標(biāo)可適當(dāng)提高權(quán)重。對于特別關(guān)鍵、影響組織整體戰(zhàn)略目標(biāo)的指標(biāo)即“特別關(guān)鍵戰(zhàn)略績效指標(biāo)”，可以設(shè)立“一票否決”制度，即如果某項特別關(guān)鍵戰(zhàn)略績效指標(biāo)未達(dá)成，無論其他指標(biāo)是否達(dá)成，均視為未達(dá)成績效目標(biāo)。

但是，公共部門與私人部門的運營目標(biāo)和運營環(huán)境存在根本區(qū)別。因此，公共績效管理中關(guān)鍵績效指標(biāo)的設(shè)置應(yīng)當(dāng)有別于私人部門關(guān)鍵績效指標(biāo)（劉用銓，2020）。王雍君（2018）認(rèn)為，公共項目與政策績效評價應(yīng)當(dāng)采用兩個終極指標(biāo)——成本有效性（Cost-Effectiveness）和相關(guān)者滿意度，分別基于內(nèi)部（供給側(cè)）視角和外部（需求側(cè)）視角。

在私人部門“組織投入—產(chǎn)出模型”中，投入、產(chǎn)出主要采用財務(wù)指標(biāo)衡量，量綱（單位）一致，采用“相減方法”即根據(jù)“盈虧=成果-成本”來衡量績效。在公共部門“組織投入—產(chǎn)出模型”中，大多數(shù)情形下政府組織產(chǎn)出應(yīng)當(dāng)采用非財務(wù)指標(biāo)衡量，因此，公共部門組織投入與產(chǎn)出的量綱（單位）不一致，采用更加復(fù)雜的“相除方法”即根據(jù)“成本有效性=成果/成本”來衡量績效，比如計算“治安犯罪率下降的百分點/項目投入”“當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)率提高的百分點/項目投入”等指標(biāo)。

借鑒企業(yè)杜邦分析法邏輯，可將公共項目與政策績效評價中成本有效性指標(biāo)進(jìn)行如下分解：

成本有效性=成果÷成本×100%=投入/成本×產(chǎn)出/投入×成果/產(chǎn)出×100% =經(jīng)濟(jì)性×運營效率性×有效性

上述關(guān)系式用英文表示如下：

Cost-Effectiveness=Economy×Efficiency×Effectiveness

因此，成本有效性指標(biāo)充分融合公共項目與政策績效評價的“3E”核心原則。

筆者建議，應(yīng)當(dāng)將“成本有效性”指標(biāo)作為公共項目與政策績效評價的特別關(guān)鍵戰(zhàn)略績效指標(biāo)，并將其權(quán)重設(shè)置為10%以上，也就是說，公共項目與政策如果無法達(dá)到成本有效性指標(biāo)，將不可能被評定為“優(yōu)”等級，在其他同等條件下，將導(dǎo)致評定等級下降一級，從“優(yōu)”降為“良”或者從“良”降為“合格”。此外，還可以將“成本有效性”指標(biāo)設(shè)定為“一票否決”指標(biāo)，即當(dāng)“成本有效性”指標(biāo)低于目標(biāo)值的x%時，無論其他指標(biāo)是否完成以及完成情況如何，相關(guān)公共項目與政策都會被評為“差”等級。

五、我國公共項目與政策績效評價中關(guān)鍵績效指標(biāo)應(yīng)用案例

人口老齡化是現(xiàn)代社會發(fā)展的重要趨勢，也是人類文明進(jìn)步的體現(xiàn)，還是今后較長一段時期內(nèi)我國的基本國情。人口老齡化會給現(xiàn)代社會養(yǎng)老帶來壓力與挑戰(zhàn)。在家庭養(yǎng)老功能日益弱化、機構(gòu)養(yǎng)老無法滿足全部需求的情況下，發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)是尊重老年人情感和心理需求的現(xiàn)實選擇，也是當(dāng)前解決社會養(yǎng)老問題的一條有效途徑。

本文以S區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)政策為例展開分析。S區(qū)開展居家養(yǎng)老服務(wù)政策改革，為全區(qū)60 周歲以上“三無老人”向社會養(yǎng)老機構(gòu)購買居家養(yǎng)老服務(wù)。所謂“三無老人”，是指居民中無勞動能力、無生活來源、無贍養(yǎng)人和撫養(yǎng)人，或者其贍養(yǎng)人和撫養(yǎng)人確無贍養(yǎng)或撫養(yǎng)能力的60周歲及以上老年人。

為了進(jìn)一步提升S區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)政策的績效，發(fā)現(xiàn)居家養(yǎng)老服務(wù)政策執(zhí)行中存在的問題，改進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)政策管理，S 區(qū)財政部門通過設(shè)計“居家養(yǎng)老服務(wù)政策績效評價指標(biāo)體系”開展公共服務(wù)政策績效評價。該指標(biāo)體系由“政策設(shè)計”“政策執(zhí)行”“政策效果”等三個一級指標(biāo)構(gòu)成，指標(biāo)權(quán)重分別設(shè)置為30%、30%、40%。其中：“政策設(shè)計”由“目標(biāo)科學(xué)”“項目協(xié)同”“對象全面”“標(biāo)準(zhǔn)合理”等四個二級指標(biāo)構(gòu)成；“政策執(zhí)行”由“實施對象精準(zhǔn)”“政策調(diào)整及時”“護(hù)理服務(wù)執(zhí)行質(zhì)量”“執(zhí)行機制同向”等四個二級指標(biāo)構(gòu)成；“政策效果”由“區(qū)域均衡性”“對象公平性”“對象滿意度”“居家養(yǎng)老服務(wù)政策執(zhí)行效果”等四個二級指標(biāo)構(gòu)成。具體見表1。

表1 S區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)政策績效評價指標(biāo)體系

二級指標(biāo)中，“實施對象精準(zhǔn)”又由“縣級民政部門是否按政策要求準(zhǔn)確統(tǒng)計三類對象清單”“同一政策受益對象是否同時享受多項護(hù)理補貼”“政策受益對象清單年度變動是否及時準(zhǔn)確”“政策受益對象獲得感是否與政策預(yù)期匹配”等四個三級指標(biāo)構(gòu)成。以其中“縣級民政部門是否按照政策要求準(zhǔn)確統(tǒng)計三類人員對象清單”指標(biāo)為例，其具體評價過程見表2。

表2 S區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)政策績效評價

在S區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)政策實施過程中，實施單位發(fā)生嚴(yán)重失誤，錯將實施對象從“60 周歲以上‘三無老人’”拓展至“60 周歲以上老人”，導(dǎo)致該項公共服務(wù)政策預(yù)算資金從2000萬元增加至6000萬元，增加到原規(guī)模的3倍。

按照目前S區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)政策績效評價指標(biāo)體系，在該項公共政策績效評價中，只是“縣級民政部門是否按政策要求準(zhǔn)確統(tǒng)計三類人員對象清單”明細(xì)項扣了2 分，其他指標(biāo)得分率都不低，因此，該項公共服務(wù)政策績效評價總分為90分以上，被評為“優(yōu)”等級。當(dāng)?shù)刎斦块T認(rèn)為該績效評價結(jié)果非常不合理，沒有真實地反映該項公共服務(wù)政策的績效。

筆者也認(rèn)為，該項公共服務(wù)政策績效評價結(jié)果不合理，其主要原因是當(dāng)前S區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)政策績效評價指標(biāo)體系過于細(xì)化，未能聚焦關(guān)鍵績效指標(biāo)，難以與該項公共政策的戰(zhàn)略目標(biāo)保持一致。因此筆者建議，改進(jìn)該項公共服務(wù)政策績效評價，應(yīng)當(dāng)按照“3E”原則，構(gòu)建關(guān)鍵績效指標(biāo)體系，尤其是構(gòu)建“特別關(guān)鍵戰(zhàn)略績效指標(biāo)”——成本有效性。將該指標(biāo)權(quán)重設(shè)定為10%，并將成本有效性低于目標(biāo)值的50%作為“一票否決”情形。假設(shè)成本有效性指標(biāo)的目標(biāo)值為Y，實際值為X，則該項指標(biāo)得分公式設(shè)定見表3。

表3 公共服務(wù)政策績效評價“成本有效性”指標(biāo)得分公式

假設(shè)某項公共服務(wù)政策的成本有效性指標(biāo)只達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的80%，即X/Y=80%，那么該項指標(biāo)得分為6 分［10-2×10×（1-80%）］。

按照改進(jìn)后的居家養(yǎng)老服務(wù)政策績效評價體系，該項公共服務(wù)政策執(zhí)行結(jié)果（成效）幾乎可以達(dá)到滿分，但實施成本比計劃增加3倍，成本有效性只達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的1/3。因此，該項公共服務(wù)政策績效評價中“成本有效性”指標(biāo)得分為“0”，且不論其他指標(biāo)完成與否以及完成情況如何，該項居家養(yǎng)老服務(wù)政策都直接被評定為“差”等級。改進(jìn)的績效評價結(jié)果才能較為真實地反映該項公共服務(wù)政策實施過程中的嚴(yán)重失誤。

六、小結(jié)

在我國公共項目與政策績效評價實踐中，應(yīng)當(dāng)糾正“績效指標(biāo)越多，就越全面、越科學(xué)”的誤解。不論企業(yè)還是政府部門，績效評價指標(biāo)都應(yīng)當(dāng)簡潔精練、重點突出，避免過分細(xì)化與泛化，也不應(yīng)過度追求全面性與完整性，關(guān)鍵在于聚焦和有效。按照《管理會計應(yīng)用指引第601號——關(guān)鍵績效指標(biāo)法》，關(guān)鍵績效指標(biāo)一般不超過10 個。單項關(guān)鍵績效指標(biāo)的權(quán)重一般設(shè)定在5%～30%之間。在此基礎(chǔ)上，筆者建議，根據(jù)公共部門的運營目標(biāo)和運營環(huán)境等重要特征，應(yīng)當(dāng)將成本有效性指標(biāo)作為公共項目與政策績效評價的特別關(guān)鍵戰(zhàn)略績效指標(biāo)，并將其權(quán)重設(shè)置為10%以上。還可以將成本有效性指標(biāo)設(shè)定為“一票否決”指標(biāo)。

【 主要參考文獻(xiàn)】

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