日本“友軍支援框架”意在牽制中國(guó)

孟曉旭

2023年4月，日本創(chuàng)設(shè)向所謂擁有共同價(jià)值觀的國(guó)家的軍隊(duì)直接提供支援的新制度——“政府安全保障能力強(qiáng)化支援”（OSA），該框架又被稱為“友軍支援框架”，具體設(shè)想是以發(fā)展中國(guó)家為支援對(duì)象，無償提供衛(wèi)星通信系統(tǒng)、警戒監(jiān)視雷達(dá)、巡邏艇以及幫助建設(shè)軍民共用港口等，提高對(duì)象國(guó)的軍事能力。OSA以“日本流”（所謂“日本流”，通常被理解為運(yùn)用經(jīng)濟(jì)合作建立信賴關(guān)系并增加日本的影響力）的方式，對(duì)在政府開發(fā)援助（ODA）框架下無法實(shí)施的軍事領(lǐng)域開展支援，拉攏其認(rèn)為與自己有共同外交理念和戰(zhàn)略目標(biāo)的國(guó)家特別是中國(guó)周邊國(guó)家，側(cè)重提升處于地緣安全要沖特別是坐擁重要海洋戰(zhàn)略通道的發(fā)展中國(guó)家的安保能力，目的是在“印太”地區(qū)構(gòu)筑所謂“藍(lán)色防線”，在塑造地區(qū)安全環(huán)境的同時(shí)提高日本對(duì)“印太”的介入能力。

1954年10月6日，日本內(nèi)閣會(huì)議決定正式參加“科倫坡計(jì)劃”（科倫坡計(jì)劃是20世紀(jì)50年代由英聯(lián)邦國(guó)家發(fā)起，旨在通過以資金和技術(shù)援助、教育及培訓(xùn)計(jì)劃等形式的國(guó)際合作，來加強(qiáng)南亞和東南亞地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。它也是英國(guó)在南亞、東南亞推行冷戰(zhàn)政策的產(chǎn)物），開始啟動(dòng)政府開發(fā)援助（ODA），向發(fā)展中國(guó)家提供資金和技術(shù)援助，幫助發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。在ODA框架下，日本對(duì)一些國(guó)家的軍隊(duì)也開展了援助，但僅限于救災(zāi)等方面。到1989年，日本成為世界上提供相關(guān)援助最多的國(guó)家，ODA在1997年也達(dá)到頂峰（約1.2萬億日元）。由于經(jīng)濟(jì)和財(cái)政等因素，ODA預(yù)算此后呈現(xiàn)逐年減少的趨勢(shì)，2011年以后日本ODA維持在5000億日元左右。

與非軍事合作的ODA機(jī)制不同，OSA直接軍援對(duì)象國(guó)，在“防衛(wèi)裝備轉(zhuǎn)移三原則”的框架內(nèi)提供援助。OSA創(chuàng)設(shè)之后不久，2023年6月日本內(nèi)閣會(huì)議制定的經(jīng)濟(jì)財(cái)政運(yùn)營(yíng)指針“骨太方針”就提出要加大推進(jìn)OSA。7月，日本外務(wù)省在綜合外交政策局安全保障政策科內(nèi)新設(shè)“安全保障合作室”對(duì)其加以指導(dǎo)。2023年底，日本政府開始正式運(yùn)用OSA，首輪即軍援“印太”四國(guó)。11月，向菲律賓海岸警衛(wèi)隊(duì)提供五套海岸監(jiān)視雷達(dá)，向孟加拉國(guó)提供四艘用于警戒監(jiān)視的警備艇。12月，又分別向馬來西亞和斐濟(jì)撥款4億日元用于提供警備艇和救援艇。同時(shí)，日本還罕見地在OSA確立首年就將其進(jìn)行組織升格。12月，日本外務(wù)省確定2024年將OSA的主管部門層級(jí)從“安全保障協(xié)力室”提升至科級(jí)的“安全保障協(xié)力課”。

在未來OSA的動(dòng)向上，日本政府?dāng)M構(gòu)建綜合性跨部門組織架構(gòu)，計(jì)劃在“安全保障協(xié)力課”配備自衛(wèi)隊(duì)干部作為主任和高級(jí)規(guī)劃要員，并打造“國(guó)家安全保障局+外務(wù)省+防衛(wèi)省”的跨部門體制。同時(shí)，擴(kuò)大支援對(duì)象國(guó)和防衛(wèi)裝備出口種類。2024年，日本擬將把軍援?dāng)U至越南和吉布提等國(guó)，出口的防衛(wèi)裝備則將根據(jù)新“防衛(wèi)裝備轉(zhuǎn)移三原則”的規(guī)定予以增加。在經(jīng)費(fèi)和財(cái)政支持上，日本外務(wù)省已在2024年度預(yù)算案中編列50億日元相關(guān)預(yù)算，這與2023年度的20億日元預(yù)算相比增加了1.5倍。為實(shí)現(xiàn)資金支持的可持續(xù)性，日本擬運(yùn)用金融等多種支撐工具，目前正積極討論有償方案和補(bǔ)貼制度，包括運(yùn)用日本國(guó)際合作銀行（JBIC）機(jī)制等實(shí)施支持。

日本在戰(zhàn)略上更為重視維持利己的外交安保環(huán)境，戰(zhàn)術(shù)上則采用大國(guó)式外向輸出型做法。日本將OSA與改善安全保障環(huán)境聯(lián)系在一起，旨在營(yíng)造日本所期望的安全環(huán)境。2022年12月，日本政府通過的《國(guó)家安全保障戰(zhàn)略》等“安保三文件”在主張從根本上強(qiáng)化防衛(wèi)力的同時(shí)，也提出僅靠加強(qiáng)日本自身的防衛(wèi)力是不夠的，于是提出在“自由開放的印太”構(gòu)想下與盟國(guó)和志同道合國(guó)家開展合作“對(duì)日本的安全保障至關(guān)重要”。OSA顯然是承接了《國(guó)家安全保障戰(zhàn)略》的戰(zhàn)略構(gòu)思。同樣，日本在創(chuàng)設(shè)OSA后于2023年6月再次修訂作為ODA基本方針的《開發(fā)合作大綱》，并新提“根據(jù)對(duì)象國(guó)需求和現(xiàn)場(chǎng)情況”開展“提供型合作”，目的也是借助日本對(duì)外援助上的強(qiáng)項(xiàng)營(yíng)造日本“樂見”的國(guó)際環(huán)境。

面對(duì)大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)，岸田政府正在持續(xù)改變?nèi)毡疽园l(fā)展為中心的外交政策，更加強(qiáng)調(diào)在安全領(lǐng)域的“國(guó)際貢獻(xiàn)”，試圖打造利己的國(guó)際安全環(huán)境。2022年，岸田在新加坡香格里拉對(duì)話會(huì)上提出“新現(xiàn)實(shí)主義外交”，強(qiáng)調(diào)日本作為世界第三大經(jīng)濟(jì)體應(yīng)該在國(guó)際安全方面發(fā)揮更重要作用。日本更加重視從整體上盡可能拉攏更多的國(guó)家團(tuán)結(jié)在日美歐周圍。在2023年3月于印度提出的“印太新行動(dòng)計(jì)劃”中，岸田政府強(qiáng)調(diào)“全球南方”國(guó)家對(duì)維持國(guó)際秩序的重要性，并表示要用“日本流”的方式拉攏這些國(guó)家。為打造“自由開放”的“印太”海洋秩序，日本以O(shè)SA側(cè)重拉攏在經(jīng)濟(jì)上與ODA日漸疏遠(yuǎn)的東盟，另選安全合作為切入點(diǎn)繼續(xù)綁定東盟，并爭(zhēng)取南亞和太平洋島國(guó)的支持。南海是連接亞洲與中東的海上交通要沖，日本作為域外國(guó)家，竟然多次公開表示反對(duì)其他國(guó)家圖謀單方面“侵吞”南海國(guó)際水域。另外，孟加拉國(guó)、吉布提和斐濟(jì)等國(guó)坐擁重要海上通道，在日本看來同樣對(duì)確保“印太”海洋的開放具有戰(zhàn)略意義。

在對(duì)安全保障環(huán)境的塑造上，岸田政府強(qiáng)調(diào)日本的主導(dǎo)作用，并以應(yīng)對(duì)中國(guó)為目標(biāo)。在所謂“積極和平主義”口號(hào)和“新現(xiàn)實(shí)主義外交”邏輯下，日本離戰(zhàn)后追求的和平主義國(guó)家身份越來越遠(yuǎn)，不斷突破“專守防衛(wèi)”原則。岸田政府不僅將防衛(wèi)費(fèi)大幅增加至占GDP2%和允許行使“對(duì)敵基地攻擊能力”，更是積極介入并意在操弄地區(qū)安全事務(wù)，OSA就是想把日本打造成地區(qū)軍事裝備的制造者和提供者，試圖在地區(qū)安全上扮演主導(dǎo)性國(guó)家角色。另外，日本還想借助OSA在國(guó)內(nèi)防衛(wèi)預(yù)算大增的背景下帶動(dòng)防衛(wèi)裝備大量出口以及推動(dòng)自衛(wèi)隊(duì)“走出去”。日本交付菲律賓的雷達(dá)是其自2014年修改“防衛(wèi)裝備轉(zhuǎn)移三原則”后首次出口的防衛(wèi)裝備成品。日本更希望發(fā)展中國(guó)家通過接納OSA，進(jìn)而支持日本日漸外向的安全政策。日本正以岸田提出的“日本流”的方式拉攏中國(guó)周邊的發(fā)展中國(guó)家，構(gòu)筑對(duì)華包圍圈。OSA投放的“定向性”用意十足，主要支援對(duì)象就是在領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益方面與中國(guó)存有爭(zhēng)端的菲律賓、馬來西亞、越南等國(guó)。日本認(rèn)為它們是在南海問題上可用來牽制中國(guó)的重點(diǎn)國(guó)家。

OSA支援“友軍”特別是“對(duì)中國(guó)抱有擔(dān)憂的國(guó)家”，強(qiáng)化美日印澳構(gòu)建的“印太海域態(tài)勢(shì)感知伙伴關(guān)系”，形成所謂“同志國(guó)”的海上防線，將日本的影響力投射到具有戰(zhàn)略意義的區(qū)域，意圖提升“印太志同道合國(guó)家”的聯(lián)合對(duì)華威懾力，這將會(huì)惡化地區(qū)安全環(huán)境，推動(dòng)軍備競(jìng)賽。OSA本質(zhì)是輸出軍備，其對(duì)軍事基礎(chǔ)設(shè)施的支援還包括確保快速介入“印太”、補(bǔ)充美軍活動(dòng)等多個(gè)戰(zhàn)略目的。在日本與“印太”各國(guó)紛紛締結(jié)“防衛(wèi)裝備轉(zhuǎn)移三原則”以及自衛(wèi)隊(duì)定例化頻繁參加聯(lián)合軍演的背景下，OSA在增強(qiáng)一些國(guó)家安保能力的同時(shí)，也會(huì)引發(fā)其他國(guó)家的安全擔(dān)憂和激烈對(duì)抗，地區(qū)會(huì)由此陷入安全困境和軍備競(jìng)賽。未來OSA隨著適用對(duì)象國(guó)的增加和新“防衛(wèi)裝備轉(zhuǎn)移三原則”對(duì)輸出武器種類的解禁，或?qū)⒄T發(fā)更多的地緣緊張乃至軍事對(duì)抗。特別是，OSA將會(huì)加劇南海問題的緊張與復(fù)雜。如日本基于OSA交付菲律賓的J/FPS-3ME防空雷達(dá)系統(tǒng)部署地點(diǎn)距離中國(guó)黃巖島僅300公里，可以探測(cè)550公里外的包括戰(zhàn)斗機(jī)和彈道導(dǎo)彈在內(nèi)的多種目標(biāo)。

然而，日本構(gòu)建的所謂對(duì)華安全包圍圈顯然不受地區(qū)的歡迎，東盟國(guó)家并不愿選邊站隊(duì)，而是希望與中國(guó)保持強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)互利關(guān)系。2023年12月，為紀(jì)念日本與東盟開啟交流50周年而發(fā)表的《日本東盟友好合作共同愿景聲明》中雖提出“強(qiáng)化包括海洋在內(nèi)的安全合作”，但并未如日本所愿加入OSA內(nèi)容。雖然OSA向馬來西亞提供了4億日元軍援，馬來西亞總理安瓦爾仍明確表示，不會(huì)選邊站，不會(huì)與中國(guó)為敵。

此外，盡管OSA宣稱以發(fā)展中國(guó)家為對(duì)象，但也不排除今后日本根據(jù)自身的目的向更多國(guó)家適用的可能性。日本外務(wù)省就表示“哪個(gè)國(guó)家是、哪個(gè)國(guó)家不是志同道合國(guó)家，還沒有確定。最終將綜合考慮進(jìn)行判斷”。顯然，日本在OSA的適用對(duì)象國(guó)上有很大的自我解釋空間。值得關(guān)注的是，OSA規(guī)定在“防衛(wèi)裝備轉(zhuǎn)移三原則”的框架下加以運(yùn)用，而2023年12月日本修訂了“防衛(wèi)裝備轉(zhuǎn)移三原則”及其運(yùn)用指南，已允許出口具有殺傷力的成品武器。未來OSA是否也會(huì)出口大型且具有殺傷性的武器令人擔(dān)憂。

（作者為中國(guó)社科院日本研究所研究員）