新一輪資源民族主義抬頭

王永中

2023年10月20日，一名示威者在巴拿馬國民議會前舉起標語，反對批準該國與加拿大第一量子礦產公司簽署的銅礦開采合同。

近年來，受新冠疫情、供應鏈運轉不暢、碳達峰與碳中和行動、美聯儲貨幣政策的疊加影響，全球礦產資源的供需不平衡矛盾突出，特別是與電動汽車電池相關的關鍵礦產供給嚴重短缺，導致國際資源價格巨幅震蕩，部分關鍵礦產價格曾創歷史新高。關鍵礦產的供應短缺和價格大幅上漲引發了新一輪資源民族主義抬頭。

新一輪資源民族主義主要出現在非洲、拉美和亞太地區，通常以實現強化資源主權、控制資源流向、提升資源價值為目標。與傳統資源民族主義不考慮海外投資者的經濟利益、主要采用直接或間接的資產征用這一簡單粗暴的方式不同，新一輪資源民族主義政策的嚴厲程度明顯減輕，主要采用提高稅費等政策，即使采取國有化或重新談判合同等猛烈手段，但基本仍尊重已有的采礦合同。具體來說，新一輪資源民族主義主要包括以下幾種方式。

一是提高稅率或特許權使用費率。提高稅率或特許權使用費率是新一輪資源民族主義最為常用的方式，對礦企經濟利益的負面影響程度相對較輕。在礦產品價格大幅上漲和礦企利潤顯著上升的情形下，東道國政府提高稅率或特許權使用費率，實質上是與國際礦企分享礦產資源價格上漲帶來的巨額收益。近年來，許多資源國對本國礦業法進行修訂，大多通過設置額外稅種和提高稅率等方式增加投資者的稅收負擔。

坦桑尼亞于2018年實施了新礦業法，提高了黃金、銅、白銀、鉑金、鈾的特許權使用費，要求政府持有采礦項目16%的股權。剛果（金）于2018年要求本國公民持有礦企10%的干股，并將資源稅率由凈銷售收入的2%提高至毛銷售收入的3.5%，還對暴利征收50%的稅收。贊比亞于2019年提高了銅礦的特許權使用費，對貴重礦產征收15%的出口稅。此外，南非、加納、智利也都提高了礦業稅或者對部分礦產超額利潤的征稅，巴西北部的帕拉州、美國內華達州、澳大利亞、印度、哈薩克斯坦等國家和地區已經或準備提高部分礦產和金屬的稅率，或者對其征收消費稅或租金稅、出口關稅等。

二是實施征收或資產國有化。征收或國有化是資源民族主義最為猛烈的手段。一旦資產被征收或國有化，國際礦企在東道國的礦產權益可能會損失殆盡，不過這類行為較為少見。贊比亞政府2019年5月以非法減產和解雇工人為由，宣布印度韋丹塔資源違反了許可證條款，任命清算人接管其控制的康克拉銅礦，又于2020年4月威脅吊銷總部位于瑞士的嘉能可運營的莫帕尼銅礦的牌照。吉爾吉斯斯坦政府于2021年對加拿大森特拉公司的旗艦項目庫姆托金礦實行直接征收。吉爾吉斯斯坦還于2022年6月實施新版礦業法案，要求僅向國家占股至少2/3的經營實體和國有企業授予采礦權；在拍賣或競標中獲得大中型金礦開發權的法人或自然人，必須在吉設立法人實體，且實體中國家參股不少于30%；在產品分成協議中，國家份額不得低于30%。目前，廣受關注的南美國家的鋰礦國有化政策較為溫和，基本上尊重現有的采礦合同，國際礦企的利益損失主要體現在喪失新的投資機會。

三是重新談判或停止已有合同。重新談判現有合同是資源國提高其礦業利潤分配比例的一條重要途徑，如提高政府的股權份額、跨國礦企承擔更多的基礎設施建設義務等。相對于重新談判，停止執行已有合同的政策更為嚴厲，跨國礦企面臨的損失更大。印尼政府于2018年8月與美國自由港麥克莫蘭公司、西班牙力拓集團達成協議，自由港放棄對全球最大銅礦和金礦之一的格拉斯伯格銅金礦的多數股權，印尼國企阿薩漢鋁業獲得了51%的股份。巴布亞新幾內亞于2020年4月決定不批準中國紫金礦業與全球最大黃金生產商巴理克黃金公司所持有的對波格拉金礦特別采礦權延期20年的申請，理由是資源開采管理方式調整以及該礦對當地社會和環境產生了負面影響。塞爾維亞政府迫于環保抗議壓力，于2022年1月撤銷了力拓投資的賈達爾鋰礦項目，并吊銷其鋰礦勘探許可證。墨西哥政府于2022年2月決定不再向私營公司頒發鋰勘探和采礦許可證，很可能不再允許外國企業開發鋰礦，這將使贛鋒鋰業的索諾拉鋰礦項目面臨較大不確定性。

四是限制或禁止原礦石出口。目前，限制或禁止原礦出口已成為一種國際潮流。為謀求參與全球礦業價值鏈的下游環節，印尼近年來陸續禁止多種原礦出口，要求金屬礦產必須在國內完成高附加值工序后才能出口。印尼在2018年要求出口的錫礦中的錫含量至少要達到95%，并陸續宣布限制鎳礦石、鋁土礦等的出口。印尼的鎳出口限制政策取得了成效，迫使海外企業加大對其鎳相關產業鏈的投資力度，推動了鎳加工行業的快速發展。目前印尼已成為全球第二大不銹鋼生產國，在清潔能源制造領域也開始起步，LG化學等國際著名新能源電池企業已經開始在印尼建立生產基地。印尼禁止原礦出口政策產生了示范效應。坦桑尼亞、菲律賓、津巴布韋、納米比亞、緬甸、蘇丹和印度也都在推動逐步限制一些關鍵礦產品的出口。澳大利亞正在探索在本國建立處于關鍵礦產價值鏈中游環節的加工企業，2021年發布的《資源技術和關鍵礦產加工的國家制造業優先路線圖》充分體現了這個戰略意圖。

五是探討建立產銷聯盟。為了在國際市場上發揮更大的影響力，阿根廷、玻利維亞和智利三個鋰資源豐富的南美國家（“鋰三角”）正在討論效仿石油輸出國組織歐佩克，建立“鋰佩克”組織，以協調三國鋰礦的產量并聯合制定銷售價格。這個組織如果最終得以組建，將對全球鋰資源的供給和價格產生重大影響。基于共同的利益需求，不排除“鋰三角”國家會吸收其他產鋰大國如澳大利亞的加入。不過，“鋰三角”國家的鋰礦經營不完全由政府控制，這將限制其調控鋰產量和價格的能力。

新一輪資源民族主義的興起，阻礙了關鍵礦產國際貿易投資的有序開展，不利于全球礦業投資和產能的穩定增長，加劇了關鍵礦產資源供應的不確定風險。提高特許權使用費率和稅率、重新審查和談判已有合同，會推高礦產資源勘查與開發的成本，對外商投資企業的收益構成嚴重負面影響，挫傷外國投資者的積極性；限制私人資本和外資進入礦業，提高礦業投資門檻，不利于礦業的投資和產能穩定；強制征收外資礦業權益資產并實行國有化經營，會顯著降低資源國礦業的勘探、開采和經營效率，加劇關鍵礦產的供給短缺矛盾，形成資源民族主義和關鍵礦產價格之間的正向螺旋上升；禁止原礦出口，會破壞礦產品貿易秩序，影響關鍵礦產精煉加工企業的原材料可獲得性和生產經營穩定性。資源民族主義的興起，將強化各國在關鍵礦產領域的博弈，增大地緣政治風險，致使關鍵礦產供應鏈安全問題成為地緣政治經濟競爭的前沿領域。

需要指出的是，引發資源民族主義情緒抬頭的一個重要誘因是礦產開發收益在跨國公司與資源國之間分配不平衡，資源國獲益較少，跨國公司獲益較多且將環境破壞的后果留給東道國承受。資源國借礦產價格大幅上漲之機提高稅費、要求將更多的精煉加工環節留在國內等行為具有一定的合理性。而且，近兩年來一些發展中資源國經濟因新冠疫情和地緣政治沖突爆發陷入困境，一定程度上助推了發展中資源國民族主義行為。

（作者為中國社科院世界經濟與政治研究所研究員）