從源頭化解重點省份債務風險

喬寶云

為更好統籌發展和安全，切實防范化解地方債務風險，近日，國務院制定了《重點省份分類加強政府投資項目管理辦法（試行）》（即47號文），要求對天津、內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、廣西、重慶、貴州、云南、甘肅、青海、寧夏等12個重點省份分類加強政府投資項目管理，明確要求：按照中央經濟工作會議、中央政治局會議和中央政治局常委會會議部署，落實國務院批復的防范化解地方債務風險具體實施方案，“砸鍋賣鐵”全力化解地方債務風險，在地方債務風險降低至中低水平之前，嚴控新建政府投資項目，嚴格清理規范在建政府投資項目。

地方政府債務為發展地方基礎建設，推進中國工業化、城市化進程發揮了重要作用。但是，隨著中國經濟進入新的發展階段，基建投資對經濟發展的拉動作用邊際遞減，同時，地方政府過度舉債為經濟社會可持續發展帶來了嚴峻的挑戰。近年來，中央出臺了一系列加強地方債管理的政策措施，圍繞地方政府融資行為，一再強調“開前門、堵后門”，綜合考慮地方政府顯性和隱性債務，嚴格要求加大存量隱性債務化解力度，堅決防止新增隱性債務，健全化債長效機制，有效防范化解地方債務風險。從實踐來看，各項措施總體上取得了較好的政策效果，但是，防范化解地方債務風險，特別是防止新增隱性債務依然是目前面臨的艱巨挑戰。

分類加強政府投資項目管理，把防范化解地方債務風險措施進一步前移，是防范化解地方債務風險的創新舉措。盡管中央一再強調堅決防止新增隱性債務，但是僅僅加強對負債行為的管理，其作用往往是有限的，實際工作中，新情況、新問題往往層出不窮。投資在前負債在后，從源頭入手，通過對重點省份投資項目管理，不僅審核地方政府舉債行為本身的合理性，而且對政府投資項目進行審查，嚴控新建傳統基建項目、規范清理在建項目、支持保障重大項目，壓實省級政府主體責任，為積極控制債務規模，特別是防止新增隱性債務，提供了更加有力的政策指導。

47號文明確的加強管理的12個重點省份包括東部地區的天津，除四川、西藏、陜西和新疆以外的其他西部地區和所有東北地區，中部地區沒有省份列入。該文件明確說明，在地方債務風險降低至中低水平之后，經國務院批準以后才能調整政策。從經濟規模來看，2022年該文件所列12個重點省份占全國GDP的比重約為18.4％。毫無疑問，債務償還能力是確定重點省份的重要標準，目前看來，這12個重點省份產生了較重的債務負擔，出現了經濟增長與財政可持續之間的矛盾，特別是面臨地方債務風險較高，還本付息壓力較大等問題。但是從各省經濟數據的比較來看，債務償還能力也不是唯一的標準，有些經濟大省地方債務水平較高，但是并沒有列入其中。

嚴控新建政府投資項目方面，47號文要求重點省份原則上不得在交通領域、社會事業領域、市政領域、產業園區領域、新型基礎設施領域、樓堂館所、除特殊領域以外的業務技術用房等項目、棚戶區改造項目等范圍內新建（含改擴建和購置）政府投資項目。

該文件還要求嚴格清理規范在建政府投資項目，除黨中央、國務院批準的重大政府投資項目，以及該文件規定的納入國家有關規劃的跨省（自治區、直轄市）、跨流域和用于保障人民群眾生命財產安全的重大政府投資項目（含已安排各類中央資金的項目）以外，12個省份要按照工作進展情況對本地區在建政府投資項目進行評估，確定續建、緩建或者停建，并根據評估結果分類進行清理規范。對續建項目，要按原渠道依法合規繼續給予資金保障；涉及優化建設方案、壓縮投資規模的，要按規定履行相關變更手續，并切實保障安全生產投入和支出。項目總投資完成率超過50％但存在重大問題的，應當緩建或者停建；項目總投資完成率超過30％但未超過50％的，原則上應當緩建；項目總投資完成率未超過30％的，原則上應當緩建或者停建。

嚴控新增政府投資對于12個重點省份既是挑戰也是機遇。短期看，對當地的經濟增長可能會產生一定的不利影響，但是長期看，會更有利于充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，配合合理的財政事權與支出責任等政策安排，有利于提高基建效率，同時，也能夠倒逼平臺企業加速推進轉型，促進經濟社會可持續發展。47號文也為未來加強地方債務管理提供了新的選項，非重點省份省級政府對下級政府也可以通過類似的政策措施，積極防范債務風險。