當前地區治理模式及其完善

王 勇

(貴州大學 東盟研究院,貴陽 550025)

當前,以地區組織為核心行為體來處理地區治理問題且被國際社會廣泛承認的只有歐洲聯盟(以下簡稱歐盟)和東南亞國家聯盟(以下簡稱東盟)兩個地區治理模式,其他的諸如東北亞、北美、拉美等地區的地區治理還無法達到歐盟和東盟的整合程度,暫不能把它們劃入完整意義上的地區治理模式當中。本文分析歐盟和東盟的治理模式及其存在的問題,探討地區治理模式的角色定位,對于國際社會共同應對全球性問題具有重要現實意義。

一、當前地區治理模式的主要內容

地區治理是指地區層面上就某個或某些議題領域進行社會協調的制度化模式[1]。目前全球范圍內大體上可以分為四種不同的地區模式:歐盟模式、東盟模式、美國模式、中國模式。歐盟模式和東盟模式是以地區組織為核心行為體得以運行的,更符合國際社會中地區治理的發展趨勢。

(一)歐盟治理模式

綜合國內外眾多學者的觀點,當前歐盟存在以下六種治理模式。

1.開放式協調法

自2000年里斯本歐洲理事會會議召開后,開放式協調法作為一種新型的治理模式被引入到了歐盟社會政策領域。歐盟包含著紛繁復雜的利益群體,在這種情況下,要就某一議題達成一致的難度極大。把開放式協調法應用于歐盟治理,會使歐盟的社會政策領域增加新的活力,有更多的政策產出。它的理念是,通過將所有相關的國家行為體和非國家行為體都納入協調過程,達成共識并相互監督,實現有效決策和結果趨同[2]。

2.社會對話

1985年,歐盟委員會出于自身利益,努力嘗試把幾乎在各個成員國普遍存在的社會對話機制“移植”到歐盟層面,使其成為一種新的治理模式備受推崇。社會對話通常用于勞資伙伴雙方共同采取的行動。這些行動或是自身主動采取的,或是依據歐盟委員會《歐共體條約》第一百三十七條和第一百三十八條所規定的內容進行的,由此可以把社會對話和有歐盟機構參與的對勞資伙伴的單純的咨詢或者多邊會談區分開來。

3.專門委員會

近些年來,隨著歐盟委員會——作為歐盟的秘書處和最主要的行政領導機構在決策過程中的權力越來越大,各個成員國通過建立專門委員會來同歐盟委員會對話,為本國在歐盟內部爭取最大的利益。這些專門委員會主要由政府代表和專家組成,因此帶有一定的官方色彩,為一些具體政策的制定提供智力支持,其作用不容忽視。

4.相互承認

1979年,在歐洲法院對卡西第戎(Cassis de Dijon)案進行法庭判決后,歐共體各成員國開始依據相互承認原則實現歐盟內部市場商品的自由流通。雖然多年來相互承認原則在歐共體及歐盟體制內得到了較好的實施,為單一市場的形成做了貢獻,但是它強調國家進行貿易時的自主權,目前對歐洲單一市場的擴大造成了阻礙,不過仍不失為一個有效的地區治理模式。

5.半私人的監管組織

目前,在對共同政策進行協調的同時,歐盟并沒有過多的機構和人力進行技術性的研究與談判。為此,這就有賴于歐盟規則委員會和歐盟電子規則委員會等半私人或半官方的監管組織,它們為歐盟提供標準化事務方面的支持。

6.共同體機構

歐盟作為一個超國家組織,其獨立于成員國之外的共同體機構數目有限,但它們為歐盟的運作提供行政事務方面的支持,比如在食品安全、環境保護和公共衛生等方面與各個成員國的行政機構展開合作。雖然這種合作沒有強制性,且僅涉及行政等事務,但出現這種新型的治理模式對歐盟來說是一種突破。

(二)東盟治理模式

二十世紀八九十年代,東南亞的一些國家比如印度尼西亞、新加坡、馬來西亞、泰國、菲律賓等的經濟迅猛發展,成為世界上經濟增長最快的地區之一。由于這些國家是1967年成立的東盟的主要創始國,所以外界習慣把它們的發展模式稱為“東盟模式”。經過多年的實踐,東盟實現了較為深入的地區一體化,地區主義在該地區發展到較高的層次,與之相對應的是,東盟在處理地區治理問題時形成了具有自身特點的解決方式,即東盟的地區治理模式。

第一,東盟的地區治理由國家占主導。東盟較之歐盟的一體化程度低,作為地區組織的獨立決策能力有限,許多問題要拿到東盟的各國首腦或部長級會議上去解決。由于東盟成員國政府大都是強有力的政府,因此能保障有些制度安排甚至比歐盟都能更有效地實施。社會組織在東盟的地區治理中發揮積極的作用,比如著名的東盟戰略與國際研究所,它由各成員國有名的智庫組成,是它成功地促成了東盟地區論壇的建立,推進了東盟地區一體化的深入發展。

第二,采用共同協商、達成共識的方式。東盟在地區治理的過程中,比如進行共同決策和制度安排時,往往采取協商的方式,帶有弱決策、弱制度的特征,體現的是一種儒家文化傳統的價值觀念。東盟各國首腦會議在決策時,程序上較少采用更具法律意義的投票表決方式,而是通過不斷進行協商,直到達成共識為止。東盟沒有強制性的法律文件來約束各個成員國,往往都是采用共同宣言、共同聲明等這樣非強制性的書面文件,而不是像歐盟動輒都是以法令、條約等限制成員國的行為。

第三,東盟的地區治理呈現的是一種新地區主義的特征,即強調經濟的繁榮,促進市場開放,努力構建有效的對話和合作機制。當前,東盟主導或參與的主要有以下幾個對話合作機制:APEC機制,東盟與中日韓“10+3”對話機制,東盟與中國“10+1”對話機制,除此之外,東盟在東亞峰會、東亞—拉美合作論壇等運行的過程中發揮著重要的推動作用。

二、當前地區治理模式存在的問題

作為當前地區治理模式的代表,歐盟和東盟治理模式主要存在以下三個方面的問題。

(一)主權讓渡

關于地區治理中的主權讓渡問題,我們應當重點關注歐盟。歐盟國家的主權讓渡是對二十一世紀世界政治經濟最具影響力的實踐之一。雖然東盟在進行地區治理時也存在成員國國家主權的部分讓渡,但涉及的領域沒有歐盟那樣具有廣泛性,程度也不夠深。由于歐盟廣泛而深入地介入了主權國家所獨有的政策領域,也即發生了主權的讓渡,因而歐盟的政策實踐從主權的讓渡性角度對傳統主權觀提出了挑戰。

為什么歐盟各成員國能夠比其他地區性國際組織的國家更好地達成主權讓渡的共識?這其實和歐盟的特點有著直接的關系。在歐盟中占主導地位的是西歐的英國(2020年1月31日退出)、法國和德國等發達資本主義國家,這些國家作為一個群體,其市場經濟高度發達,市民社會充分發展,國家政治體系較為完備,法律機制較為健全,社會政治經濟秩序穩定運行,因而在這種背景下歐盟成員國容易實現高度的經濟一體化和主權的讓渡。而其他的發展中國家和不發達國家,它們在市場、社會和政治體系等方面與歐盟國家相比還有待完善,為了更有效地發展經濟,這些國家往往強化國家主權和政府權威,這也是有效防范某些國際政治強權國家對其主權進行損害的重要途徑。基于這種情況,我們可以理解東盟地區雖然也處于地區一體化階段,但沒有達到歐盟這種高層次的地區整合的重要原因。

(二)共同利益與國家利益的協調

共同利益與國家利益的協調呈現的是整體利益與個體利益的關系,只要歐盟和東盟的成員國不斷增加,每個成員國所得到的利益就被逐漸分散化,所帶來的這種利益的協調問題會逐漸增多。

就拿歐盟制憲這一問題來說,歐盟各成員國一直在“歐洲的”或者“民族國家”的意識之間徘徊,對歐盟這一地區性組織的權威性不斷增大是否會進一步損害本國的利益問題存在著普遍的擔憂。東盟在進行地區治理的過程中,共同體利益與國家利益的協調并沒有歐盟的問題多而復雜。因為東盟是不以強制性的法律文件對各成員國進行約束,在召開成員國首腦會議或部長會議時,產生的一般都是協定、共同宣言等會議文件,并不要求各成員國強制實施,各國享有較高的自主性。但是隨著東盟一體化加深和地區治理制度的不斷確立和完善,東盟的共同體利益與國家利益的協調問題遲早會顯露出來。

(三)內部政策的協調

歐盟和東盟在進行一體化的發展過程中,地域逐步擴大,人口數量逐步增加,經濟、政治實力不斷增強,各成員國因為政治經濟發展不平衡所造成的差異逐漸增大,使得內部政策協調的難度加大。

以移民政策為例,可以看到歐盟在地區治理中內部政策往往難以協調。一些歐盟成員國對于移民涌入持歡迎態度,但有些國家反對。1995年生效的《申根協定》允許歐盟區域內的人員和勞務跨國流動,使得那些執行寬松移民政策的成員國涌入的大量移民在全歐盟范圍內流動,由此造成了犯罪和沖突增加等社會問題,導致成員國之間矛盾增加。歐盟內部政策協調愈加困難的原因:一是理念或方向上的分歧,二是南北之爭,三是東西矛盾。各個成員國政策取向的不同既分散了歐盟的資源,也加深了成員國之間的不和。東盟也同樣存在這個問題,比如在建立“中國—東盟自由貿易區”的過程中,由于東盟內部政策協調不到位,中國和東盟有關貨物貿易的“10+1”談判沒有在規定的期限內完成。

三、完善地區治理模式應注意的問題

未來國際社會的治理應當以地區主義為重點,在增強地區性組織創設和完善國際制度的能力的基礎上,發揮其在地區性合作中的作用,推進地區一體化的進程,使得地區內或地區間的國家在世界政治經濟競爭與合作中都能充分獲益。

(一)創設和完善國際制度

國際制度是國際關系研究中一個非常重要的概念,它最早在二十世紀七十年代中期由新功能主義學者哈斯與多邊主義學者魯杰提出,并最終在基歐漢、克拉斯納等人的深入研究中形成了國際制度理論。從西方一些學者對國際制度定義的討論來看,國際制度的定義分為狹義和廣義兩種。狹義主要是指規范國際某一領域的行為規則,而廣義則是指有關國家在某一問題上進行合作或協調的原則、慣例和運行機制[3]。從構成要素上看,“國際制度主要包括正式的政府間和跨國性組織、國際機制和國際慣例”[4]。由此可見,一項國際制度的確立需要包括三個要素:一是地區性或跨國性組織,二是能形成正式制度的國際機制,三是包含非正式制度的國際慣例,而地區性組織在國際制度的創設中擔當重要的角色。

地區主義者強調未來的世界政治經濟競爭將不僅僅局限在國家層面,而主要在區域國家集團之間進行。他們持這樣的觀點與地區性組織在國際制度的產生和發展過程中起著越來越重要的作用不無關系。國際制度的創設需要經歷作為單邊的國家到雙邊、多邊的地區性或全球性的國際組織的階段,因為地區介于國家和全球之間處在中間層次,所以它成了有效促進國際制度從創設、實施到成熟等進行轉化的重要載體。當前已有的大多數國際制度都是政府間合作的產物,而政府間通過雙邊或者多邊的合作,往往可以形成地區性的組織。因為地區性組織相對于全球性組織的自主性和權威性更高,所以創設的地區性國際制度是較為完善的。地區性國際制度可以為該組織的內部成員提供進行交易的場所和減少交易的成本,而一些非成員國同樣期望從中獲益。這說明了一個邏輯,就是國家傾向于參與那些能持續產生收益的國際制度。由此可以看出,大多數國家會積極謀求加入或者至少建立起互動的渠道。比如說這些年土耳其一直尋求加入歐盟就是出于這種考慮,加入一個以有效國際制度為支撐的地區性組織比其他組織可能對國家經濟社會的發展更有利。

(二)促進地區性合作

就地區合作的層次來說,目前學界普遍認為有跨國地區主義(非國家推動的地區化)、國家推動的一般地區主義合作和地區一體化等三個層次[5]。目前,地區一體化是國家推動地區合作的最高形式,也是第三層次。它不僅使地區內部的國家在經濟上實現了一體化,而且在政治、社會和安全領域也能達到高度的合作。

當前地區治理模式主要存在主權讓渡、共同利益與國家利益協調和內部政策的協調等三個問題,而解決這三個問題的根本途徑就在于,繼續推進地區性合作,實現高度的地區一體化,在合作發展中有步驟、針對性地把它們對國際社會治理的損害減到最低限度。比如主權讓渡問題,由于發展中國家在市場、社會和政治體系等方面沒有發達國家完善,它們不愿意讓渡國家主權以免受到發達國家的損害。其實我們可以設想,地區先建立一個組織,發達國家可以讓渡較多的國家主權,但享受更多的收益;發展中國家讓渡較少的國家主權,享受與之對等的收益。在地區合作發展的過程中,各方應當更多地通過協商而不是強制性的法律文件來達成共識,主權讓渡和獲益的比例問題終會得到很好的解決。共同利益與國家利益協調和內部政策的協調等問題的解決與之相類似。越是地區合作到了高一級的層次,就會遇到更多的問題,如何解決這些問題構成了地區合作向前發展的關鍵。

因此,只要各個國家在金融危機以來國際社會的秩序發生重大轉變的大背景下不斷壯大自己的綜合實力,并且對未來的國際治理及其模式形成一個全面的認識,與國際社會中的各種行為體展開積極的合作,我們相信,不管是新興國家還是傳統大國都會從中受益,未來的國際治理也會走上良性的發展軌道。