“百千萬工程”蓄力打造中心鎮

黨的二十屆三中全會強調了城鄉融合發展對中國式現代化的重要性，必須統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興。廣東省為加速新型城鎮化進程，以推動高質量發展為主題，以構建城鄉區域協調發展新格局為目標，深入實施“百千萬工程”，突出發展一批區位優勢較好、經濟實力較強、未來潛力較大的中心鎮且做大做強，并推動有條件的中心鎮按照小城市標準建設發展，增強對周邊的輻射帶動力和縣域發展的支撐力。文章以廣東省惠州市X鎮為例，結合其“美麗圩鎮”“典型鎮培育建設規劃”和“中心鎮按照小城市標準規劃建設的三年行動計劃”，解讀“百千萬工程”背景下的中心鎮規劃建設不同階段規劃特點與建設要求，探索中心鎮分階段的規劃路徑，并為廣東省新型城鎮化建設和中心鎮高質量發展提供新經驗、豐富新內涵。

黨的二十大報告指出，高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務，并明確提出實現高質量發展是中國式現代化的本質要求。其中“著力推進城鄉融合和區域協調發展”是高質量發展的重點任務之一。而鄉鎮作為連接城鄉的紐帶，必須牢牢抓住小城鎮這個節點。加強小城鎮建設不僅是促進城鄉融合發展的關鍵環節，更是推動城鄉區域協同發展的重要抓手。

廣東省委第十三屆二次全會指出，廣東高質量發展的突出短板在縣、薄弱環節在鎮、最艱巨最繁重的任務在農村。“百縣千鎮萬村高質量發展工程”是廣東省委立足新發展階段、推動全省高質量發展、為促進城鄉區域協調發展提出的重要舉措。其重點提到需強化鄉鎮聯城帶村的節點功能，建強中心鎮是工作任務之一。在此背景下，中心鎮建設面臨城鄉發展模式升級、發展導向轉變及發展目標進階的要求，其高質量發展內涵重點有所轉變。為解決廣東省美麗圩鎮建設所面臨問題，促使各鄉鎮循序漸進構建干凈整潔環境、完善配套功能設施、打造鎮村融合場景，文章通過研究不同發展時期中心鎮的規劃特點與建設模式，進行分階段中心鎮建設規劃路徑的探索，以期為全省類似地區的中心鎮高質量特色化發展提供參考視角。

百千萬工程背景下中心鎮建設要求

廣東省全面推進“百縣千鎮萬村高質量發展工程”（簡稱“百千萬工程”）背景下，中心鎮的建設形成階段性的發展路徑。2022年廣東省完成全省美麗圩鎮建設攻堅行動各項任務，1 123個圩鎮達到“宜居圩鎮”標準，人居環境實現全面提升。2023年出臺的《廣東省鄉鎮（街道）分類辦法》對全省鄉鎮分類指引，以引導鄉鎮差異化、品質化、特色化發展，其中共產生239個中心鎮。同年，廣東省推動典型鎮培育和評定工作，進一步加強人居環境風貌建設和圩鎮功能完善，現239個中心鎮皆已完成典型鎮建設示范樣板區的打造；2024年，全省遴選65個中心鎮作為小城市建設試點，聚焦以增強產業發展動能和人口集聚能力。截至目前，廣東對中心鎮的建設已初步完成三個階段標準建立，實現“美麗圩鎮—典型鎮—小城市”中心鎮建設的三級躍升。

不同階段的建設標準展現出廣東省對中心鎮不同發展時期要求的建設偏重（如圖1），中心鎮的建設轉型需要由“內”到“外”，在產業發展、基礎設施、公共服務、品質提升、綜合治理和城鄉融合等方面，中心鎮需要全面增強自身綜合承載力、資源吸納力，為縣域城鄉融合發展提供重要支撐。

圖1 中心鎮建設要求升級（圖片來源：作者自制）

廣東省惠州市X鎮中心鎮培育實踐

案例地概況

X鎮位于廣東省惠州市西南部，是區里唯一同時接壤東莞與深圳的工業重鎮。面對全省“百千萬”高質量發展的目標要求，X鎮亟須找到一條適合自身中心鎮高質量發展的可行路徑。

X鎮有三大發展優勢。一是區位優勢。作為所在區縣內唯一接壤兩個鄰市的中心鎮，X鎮的獨特區位使其成為承接鄰市外溢產業轉移和人口轉移的“優選地”；二是產業優勢。X鎮的制造業產業基礎扎實，電子信息產業優勢突出，同時也迎來政策東風，X鎮被納入了《深圳都市圈發展規劃》發展產業組團之一，未來將與深圳共促產業協同發展；三是人口活力旺盛。根據第七次全國人口普查統計，X鎮人口基數和勞動年齡占比是所在區縣內最高的鄉鎮。以上三大優勢形成X鎮的獨特性與差異性。

不同階段的X鎮中心鎮規劃建設

1.美麗圩鎮創建時期

美麗圩鎮創建時期以堅持鎮村融合為核心，以整治全域人居環境為工作重點，推進城鄉容貌提升工程。X鎮出臺美麗圩鎮創建行動方案，成立由鎮黨委書記領導的美麗圩鎮建設工作領導小組，圍繞市政基礎設施提升改造和城市秩序常態管控提升兩大主要任務，實行分組監督，整體提升人居環境底色，推動X鎮成為“宜居圩鎮”。

2.典型鎮建設時期

作為“美麗圩鎮”2.0，典型鎮規劃建設內容重點在于進一步提升圩鎮風貌環境，樹立中心鎮城市形象，同時提升圩鎮的綜合承載力，以推動鎮村協同發展，并在全省形成示范引領。在政策引導下，X鎮的典型鎮規劃建設需要優先補齊對標所缺短板。對于三年限期的建設規劃，落地性也是本建設規劃可行性的直接體現。尤其鄉鎮的建設規劃，更需要考慮實際需求，探索規劃設計向落地實施轉變。因此，找尋X鎮的短板成了以項目為導向的重要支撐，具體的短板如下。

圩鎮建設：X鎮的圩鎮由多組團組成，對標中心鎮的建設標準，X鎮的基礎設施質量不高，公共服務設施數量短缺；其新城與周邊片區環境秩序差異大，人居環境整治成果鞏固不到位；特色街道景觀破敗，沿街建筑立面未形成統一風格。未能彰顯當地文化特色。

用地質量：X鎮新增用地規模有限，存量用地改造困難，現有的存量用地以村集體“鐵皮房”、舊廠為主，難以滿足產業集聚入園需求。

產業發展：產業集群效應不足，X鎮圩鎮的四個聚集片區產業結構趨同，主導支柱產業不突出，核心競爭力不足。現有產業仍有大量低端制造業、存量產業用地粗放開發，效益低微，難以適應新興產業生產需求。

（1）規劃框架與目標準則

銜接上位規劃確立的發展方向，X鎮以“智造新城·生態宜居”為發展定位，以圩鎮為建設范圍，制定近期重點建設項目圖表，以三年為一個建設周期，根據三大短板從圩鎮風貌提升、優化存量空間、激活造血動能三大行動策略，完成“1+4+7+9+N”的典型鎮重點建設要求，重塑X鎮中心鎮風貌形象，提升綜合承載力和產業發展實力，提升自身鎮域能級，X鎮典型鎮規劃建設編制框架如圖2所示。

圖2“百千萬工程”背景下的X鎮典型鎮規劃建設編制框架（圖片來源：作者自制）

（2）行動策略

在短板欠缺的條件下，對標標準如何提升圩鎮形象？主要圍繞典型鎮“1+4+7+9+N”中4項環境綜合整治攻堅任務、7項美麗圩鎮重點任務、9項公共基礎設施基本任務的三大任務要求逐一補齊圩鎮建設短板。滿足標準要求的同時在節點設計上融入X鎮的地域文化符號和符合X鎮的現代工業風格，依托鎮內的G205、新清大道、G228等道路鏈接各個風貌節點，打造X鎮特色多元融合的風貌鏈。

在用地緊缺的條件下，如何提升存量用地的畝均效益？產業的高端高質高新發展需要注入強勁動能。而向制造業要動能，更需要載體空間的支撐，面對新增用地規模受限，明確以“工改工”為主攻方向，以市屬國企土地整備開發和政府掛證收儲改造等模式，推動現存4個的老舊工業園區升級，并帶動周圍各村環境綜合提升。

面對產業發展瓶頸，如何轉型激活鎮村發展動力？對標區域外溢高端產業，識別出自身產業的基礎支撐力、區域協同力、創新新動力，從而明確三類產業的發展側重點：針對原有的產業基礎優勢，通過做強“鏈主”帶動，以龍頭效應帶動上下游配套“本地化”，壯大優勢產業生態群；針對區域協同產業和創新產業，做好創新引領型企業梯度培育工作，增強本地企業競爭力。鼓勵增設科創平臺和“雙創”載體建設，加強區域性產業協同合作。同時，探索飛地經濟模式，借力政策東風，探索與深圳共建“低碳產業”產業園，承接深圳產業轉化，最終實現兩地資源互補、互利共贏的合作發展模式。

3.小城市標準培育建設時期

按小城市標準規劃建設要求，建設范圍擴展到鎮域，建設重點除了推動服務功能往精細化、人性化和智慧化方向打造，培育城市品質服務，也更加注重提升中心鎮支撐作用，承接縣域資源轉移并輻射鄉村，形成異地城市化、本地城鎮化、鄉村現代化的城鄉融合發展方式。

（1）規劃框架與目標準則

對比典型鎮，小城市的規劃建設需要打破“鎮域思維”，以區域視角發揮中心鎮聯城帶村紐帶功能。除了對標對表查缺補漏外，因地制宜培育X鎮的新質生產力，激活X鎮的內生新動能是關鍵路徑。適逢配套政策完善，X鎮的產業發展獲得新著力點。此次規劃建設以鎮域為建設范圍，以激發鎮域經濟為核心，以聚焦發展新質生產力、創新推動產城融合和打破邊界促進融合為三大策略，為X鎮對小城市建設增加新方向。

（2）行動策略

如何把握政策機遇實現一舉破除產業發展瓶頸？“智轉數改”是發展新質生產力，破解傳統制造業乏力的核心手段。面對上級政策扶持X鎮綠色低碳產業發展的機遇，以“綠色化智改數轉”為抓手，以“鏈式改造”為牽引，推動龍頭企業優先探索數智化、綠色低碳化轉型，中小企業看樣學樣，倒逼供應鏈轉型升級，實現全產業鏈綠色化數字化轉型，并與X鎮內智能裝備企業互相拉動促進，壯大優勢產業力量。

如何推動共享共建實現產城融合？一是圍繞產業鏈上下游左右岸需求，根據片區特點，完善片區內商業體系建設，并依托現有商貿設施引導其進行智慧化、電商化升級。二是完善產業發展配套設施，包括提升現有基礎設施系統支撐力，參考《完整居住社區建設指南》統籌公共服務供給。

如何輻射帶動實現城鄉深度融合？以“點—線—面”布局實現跨村多維度聯動，加速城鄉一體化發展。從“面”層面，根據X鎮各村資源優勢和產業側重，分類形成花果風情鄉、產游田園體、綠美低碳城三大片區，對應設置農產品展銷、工業研學、企業服務等特色功能設施，打破村域邊界，實現特色設施共建共享；從“線”層面，策劃一條全域精品游線，串聯鎮域內16個精彩節點，提升游線沿線環境，同時依托鎮域內五條河道和橫穿全鎮的紅色干線，打造特色慢行系統，并適當設置片區主題驛站，多維度展示X鎮；從“點”層面，通過微型工業社區模式，以“就近園區化”和“就地社區化”實現土地集約高效利用，依托南部新城建設契機，對標深圳標準探索零碳鄉村建設。

結論與展望

結論

“做強做大中心鎮”建設作為“百千萬工程”背景下的重要抓手之一，全省各地已逐步開展中心鎮規劃設計工作，但對其內涵和策略大多數都停留在對標對表建設上。此次依托廣東省惠州市X鎮中心鎮在不同階段的規劃建設，總結“百千萬時期”中心鎮建設發展模式，提出一條中心鎮由人居環境擦亮底色、服務功能品質提升到產業發展區域聯動的蝶變路徑。從理念、范圍和內容三個維度分別對不同階段中心鎮建設的側重內容進行探索，建立了可復制、可推廣、與城鎮發展水平相適應的分階推進模式。緊抓政策機遇，找到適合X鎮自身的發展路徑，不僅做到逐項落實上位標準要求，還以更高要求找準特色與差異，跳出行政邊界的限制，以區域視角來研判發展方向，因地制宜培育新質生產力，完善配套設施建設。圩鎮、鎮域經濟和區域經濟的發展緊密相連，在規劃建設中考慮到鄉鎮的未來產業發展，讓鎮域的配套及建設更好地服務區域經濟發展，做到高起點謀劃、逐項推進落實。

展望

鄉鎮既是廣東省高質量發展的薄弱環節，也是聯城帶村、推動城鄉融合的重要節點，而中心鎮作為所有鄉鎮中的“龍頭”，需要首先提升自身輻射實力，支撐城鄉要素雙向流動，并提供風險緩沖。在廣東省“百千萬工程”背景導向下，需要深刻理解高質量發展的中心鎮內涵不僅是停留在“穿衣戴帽”上，更要綜合考慮中心鎮基礎、本底優勢和所在區域發展狀態，明確中心鎮不同階段的發展定位、發展目標和建設要求，以點帶面打造高質量的人居環境、服務功能水平和現代產業體系。推動分區域、分階段、分步驟實施建設，實現區域資源共享和設施共建，提升中心鎮集聚輻射帶動能力，促進城鄉融合發展。

（作者單位：廣東省城鄉規劃設計研究院科技集團股份有限公司）