以國土空間之規(guī) 拓鄉(xiāng)村振興之域

在“五級三類”國土空間規(guī)劃體系中，鄉(xiāng)村規(guī)劃作為最基礎的一級，既是國土空間規(guī)劃落地實施的關鍵環(huán)節(jié)，更是推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的重要工具。在我國推進鄉(xiāng)村振興發(fā)展的征程中，制定并實施精細化、人性化的村莊規(guī)劃，既有助于激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展的內生動力，也能夠推動鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展，對實現鄉(xiāng)村經濟繁榮與生態(tài)宜居并重的美好愿景具有重要意義。文章圍繞基于國土空間規(guī)劃的鄉(xiāng)村振興發(fā)展展開探討，首先對國土空間規(guī)劃、鄉(xiāng)村振興這兩個重要概念進行了闡析，其次論述了國土空間規(guī)劃與鄉(xiāng)村振興發(fā)展之間的關系，最后提出了基于國土空間規(guī)劃的鄉(xiāng)村振興發(fā)展策略，旨在為各地探索鄉(xiāng)村振興發(fā)展之路提供參考和借鑒。

國土空間規(guī)劃與鄉(xiāng)村振興發(fā)展

國土空間規(guī)劃

國土空間規(guī)劃是指在一定區(qū)域內對土地資源、生態(tài)環(huán)境等進行全面而系統的布局設計，以達到經濟、社會和環(huán)境協調發(fā)展目標的過程。其核心在于通過對不同功能區(qū)劃的科學劃分以及用地規(guī)模、結構和布局優(yōu)化調整來促進區(qū)域協調發(fā)展，以此形成既能支撐經濟發(fā)展又能有效維護自然生態(tài)系統健康的格局。2019年，中共中央、國務院出臺《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，明確指出分級分類建立國土空間規(guī)劃，并且提出編制實施“五級三類”的國土空間規(guī)劃體系。其中，五級是指國家、省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級，三類分別指的是總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和專項規(guī)劃。依據該意見，要求將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統一的國土空間規(guī)劃，實行“多規(guī)合一”。

鄉(xiāng)村振興

隨著城鎮(zhèn)化進程不斷加快以及經濟結構轉型加速推進，部分鄉(xiāng)村地區(qū)面臨著人口流失、產業(yè)空心化、生態(tài)環(huán)境惡化等諸多問題，城鄉(xiāng)差距也逐漸擴大，嚴重制約了我國經濟社會健康持續(xù)發(fā)展。在此背景下，“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略作為一項國家戰(zhàn)略在十九大會議上被正式提出，要求各地鄉(xiāng)村在規(guī)劃與發(fā)展過程中，堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展，按照產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農業(yè)農村現代化，實現農村全面進步與繁榮發(fā)展。

國土空間規(guī)劃與鄉(xiāng)村振興發(fā)展的關系

第一，國土空間規(guī)劃為鄉(xiāng)村振興提供了戰(zhàn)略指導和空間布局。國土空間規(guī)劃將鄉(xiāng)村振興納入國家整體發(fā)展戰(zhàn)略，明確了鄉(xiāng)村振興的目標、任務和空間布局，通過對鄉(xiāng)村地區(qū)的資源環(huán)境承載能力、人口分布、經濟發(fā)展基礎等因素的分析，制定出符合鄉(xiāng)村實際情況的發(fā)展規(guī)劃，為鄉(xiāng)村振興提供了宏觀指導和政策支持。

第二，鄉(xiāng)村振興發(fā)展是國土空間規(guī)劃的重要內容之一。鄉(xiāng)村振興旨在提高農業(yè)生產效率，改善鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境，提升鄉(xiāng)村居民生活水平，促進鄉(xiāng)村經濟社會發(fā)展，而這勢必有助于實現國土空間規(guī)劃中關于優(yōu)化農業(yè)空間、保障生態(tài)空間、提高國土空間利用效率的目標。

第三，國土空間規(guī)劃與鄉(xiāng)村振興發(fā)展相互促進。國土空間規(guī)劃通過對農村土地利用、生態(tài)環(huán)境保護、基礎設施建設等方面的調控，為鄉(xiāng)村振興創(chuàng)造了有利條件。而鄉(xiāng)村振興發(fā)展進程的持續(xù)推進，有助于提高國土空間利用效率，促進經濟社會可持續(xù)發(fā)展，助力國土空間規(guī)劃目標順利實現。

基于國土空間規(guī)劃的鄉(xiāng)村振興發(fā)展路徑

堅持生態(tài)優(yōu)先原則，大力發(fā)展綠色產業(yè)

國土空間規(guī)劃作為國家層面的戰(zhàn)略性、基礎性和約束性規(guī)劃，在促進生態(tài)文明建設、保障生態(tài)安全、推動產業(yè)發(fā)展方面發(fā)揮著不可替代的作用。為保護鄉(xiāng)村地區(qū)的自然景觀和生態(tài)系統，推動鄉(xiāng)村可持續(xù)、健康化發(fā)展，各地政府在對鄉(xiāng)村地區(qū)進行土地空間規(guī)劃時，應堅持生態(tài)優(yōu)先的原則，合理劃定生態(tài)保護紅線，有效保護廣大村民賴以生存的自然環(huán)境，同時要大力發(fā)展綠色產業(yè)，讓綠水青山真正變成金山銀山，實現經濟效益與環(huán)境保護雙贏。

第一，堅持生態(tài)優(yōu)先原則。生態(tài)優(yōu)先原則是指在國土空間規(guī)劃和發(fā)展過程中，把生態(tài)環(huán)境保護放在首位，實現經濟、社會和生態(tài)的協調發(fā)展。我國鄉(xiāng)村地區(qū)擁有豐富的自然景觀和生態(tài)系統，它們是維持鄉(xiāng)村生物多樣性和生態(tài)平衡的關鍵，也是促進鄉(xiāng)村經濟發(fā)展的重要源泉。首先，在鄉(xiāng)村地區(qū)進行土地規(guī)劃時，相關部門要對目標區(qū)域的土壤質量、水質狀況、生物多樣性等關鍵生態(tài)指標進行監(jiān)測分析，根據獲取的數據準確識別出需要重點保護的生態(tài)敏感區(qū)和重要生態(tài)功能區(qū)，甚至劃定生態(tài)保護紅線，以此為后續(xù)土地規(guī)劃決策提供依據，并確保鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境得到有效保護。其次，實施生態(tài)修復工程。對于因歷史原因或其他因素導致生態(tài)環(huán)境退化的地區(qū)，相關部門應將此類區(qū)域劃為生態(tài)環(huán)境修復重點區(qū)域，引導其他相關部門根據鄉(xiāng)村的實際情況和生態(tài)特點，綜合考慮水土保持、生物多樣性保護、污染物治理等多個方面，采取科學合理的措施，恢復生態(tài)系統的服務功能。例如，在河流沿岸種植防風固沙植物，以解決水土流失問題、提高鄉(xiāng)村景觀價值等，促進鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境得到有效保護與及時恢復，為鄉(xiāng)村經濟發(fā)展創(chuàng)造有利條件。

第二，大力發(fā)展綠色產業(yè)。鄉(xiāng)村綠色產業(yè)主要是指依托鄉(xiāng)村資源優(yōu)勢，以綠色、環(huán)保、可持續(xù)為理念發(fā)展起來的一系列產業(yè)，涵蓋現代農業(yè)、生態(tài)旅游、綠色能源等產業(yè)，它們普遍具有低能耗、低污染、高效益等特點，既符合當前社會經濟發(fā)展趨勢和要求，也是實現鄉(xiāng)村振興發(fā)展的重要支撐。因此，各地在制定土地空間規(guī)劃時，應充分考慮鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展需求，合理劃分產業(yè)功能區(qū)，確保農業(yè)生產、鄉(xiāng)村旅游、綠色能源等產業(yè)擁有充足的發(fā)展空間。同時，以土地空間規(guī)劃為依托，通過對不同產業(yè)的合理布局，實現不同產業(yè)之間的協同發(fā)展，提高鄉(xiāng)村產業(yè)整體效益。例如，在對鄉(xiāng)村土地進行規(guī)劃布局時，可以將農業(yè)生產區(qū)域與鄉(xiāng)村旅游區(qū)域相結合，共同打造集采摘、觀光娛樂為一體的休閑農業(yè)園區(qū)；抑或是將綠色能源區(qū)域與農業(yè)生產區(qū)域相結合，通過綠色能源為農業(yè)發(fā)展提供支持和保障，以達到清潔能源開發(fā)、減少農業(yè)資源投入等目的，以此避免由于產業(yè)盲目擴張導致的土地浪費或環(huán)境污染問題，實現鄉(xiāng)村經濟與環(huán)境保護協同發(fā)展的良好局面。

發(fā)展特色鄉(xiāng)村產業(yè)，推動產業(yè)融合升級

每個鄉(xiāng)村的自然環(huán)境、歷史文化、資源優(yōu)勢都各不相同，只有根據自身的實際情況，合理制定土地空間規(guī)劃，科學劃分產業(yè)區(qū)域，并制定適合自己的發(fā)展策略，才能真正實現鄉(xiāng)村振興。因此，各地在對鄉(xiāng)村區(qū)域進行空間規(guī)劃時，應秉承因地制宜的原則，從長期發(fā)展的角度出發(fā)制定合理可行的土地空間規(guī)劃，發(fā)展適合當地的特色產業(yè)，并大力推動鄉(xiāng)村產業(yè)融合發(fā)展，助力鄉(xiāng)村振興。

第一，科學規(guī)劃土地空間，確保資源高效利用。因地制宜是鄉(xiāng)村區(qū)域空間規(guī)劃的基本原則之一。各地應在綜合考慮自身地理條件、資源稟賦、文化特色等因素的基礎上，制定符合當地實際情況的土地空間規(guī)劃。首先，進行深入調研分析。在制定土地空間規(guī)劃前，各地相關部門應對當地的自然環(huán)境、社會經濟狀況、人口結構等進行全面深入地調研和分析，了解當地的優(yōu)勢和劣勢，為制定空間規(guī)劃提供依據。其次，明確發(fā)展定位。各地相關部門需要根據調研結果，結合國家和地方的發(fā)展戰(zhàn)略，明確鄉(xiāng)村的發(fā)展定位和發(fā)展目標，在此基礎上確定主導產業(yè)和發(fā)展方向。例如，對于風景優(yōu)美且生態(tài)環(huán)境良好的山區(qū)，可考慮重點發(fā)展生態(tài)旅游、特色農業(yè)等產業(yè)；對于一望無際的平原地區(qū)，可考慮重點發(fā)展規(guī)?；N植、農產品深加工等產業(yè)。通過精準定位、科學規(guī)劃，確保每一寸土地都能得到最合理的利用和發(fā)展，實現鄉(xiāng)村資源與產業(yè)發(fā)展的完美契合。

第二，發(fā)展特色產業(yè)，激發(fā)鄉(xiāng)村經濟活力。特色產業(yè)是鄉(xiāng)村經濟的支柱和核心，是實現鄉(xiāng)村產業(yè)興旺的重要支撐。各地應根據自身的資源優(yōu)勢和市場需求，合理制定土地空間規(guī)劃，助力鄉(xiāng)村培育和發(fā)展具有地方特色的產業(yè)，如農產品深加工、手工藝品制作、民俗文化旅游、鄉(xiāng)村電商等產業(yè)，提高鄉(xiāng)村產業(yè)競爭力和附加值。例如，2024年9月22日正值農歷秋分，甘肅省蘭州市榆中縣李家莊村舉辦了“2024年中國農民豐收節(jié)”，主題為“學‘千萬工程’禮贊豐收中國”。這一次農民豐收節(jié)特色活動眾多，甘肅特色農產品展銷、鄉(xiāng)村工匠名師表演吸引了大量游客前來參加，有力帶動了當地住宿、餐飲等行業(yè)發(fā)展。

第三，推動產業(yè)融合，構建多元化發(fā)展體系。單一的產業(yè)結構難以支撐鄉(xiāng)村長期發(fā)展，也難以真正實現鄉(xiāng)村振興。因此，各地鄉(xiāng)村在科學規(guī)劃國土空間的同時，要增強融合發(fā)展意識，著力推進當地農業(yè)生產與第二、第三產業(yè)緊密結合，以此構建相互關聯、協同發(fā)展的產業(yè)體系，推動鄉(xiāng)村產業(yè)整體化、集約化發(fā)展，使鄉(xiāng)村綜合競爭力大幅提升。例如，甘肅省天水市秦安縣王鋪鎮(zhèn)以當地特色農業(yè)為基礎，進一步延伸產業(yè)發(fā)展鏈條，有力推動了當地產業(yè)整體化、鏈條化發(fā)展。王鋪鎮(zhèn)的地理位置優(yōu)越，當地的洋芋、胡麻、菜籽的品質優(yōu)良，以往這些農作物大多以初級農產品的形式流入市場，農民收益較低。而現在當地政府立足于王鋪鎮(zhèn)的地理優(yōu)勢，建成了占地70畝（約0.047平方千米）的王鋪鎮(zhèn)農產品加工產業(yè)園，在合理規(guī)劃國土空間的過程中高度實現了產業(yè)融合。產業(yè)園涵蓋了馬鈴薯一二三產融合發(fā)展區(qū)、馬鈴薯粉條、胡麻油農特產品加工、雜糧面粉掛面廠等，進一步提升了農產品的附加值，不僅提高了農民群眾收益，還增加了大量就業(yè)崗位。

完善鄉(xiāng)村基礎設施，助力鄉(xiāng)村持續(xù)發(fā)展

鄉(xiāng)村基礎設施建設是鄉(xiāng)村振興和民生改善的重要支撐。但是我國鄉(xiāng)村的基礎建設現狀存在著設施配套不完善、建設標準低、維護管理不到位等問題，既不利于滿足廣大村民的生活及工作需求，也影響了鄉(xiāng)村經濟的可持續(xù)發(fā)展。為解決以上問題，各地政府在對鄉(xiāng)村地區(qū)進行土地空間規(guī)劃時，應堅持長遠利益與短期效益相結合，在綜合考慮當地村民生產生活需求、產業(yè)發(fā)展需求的基礎上，從布局和完善交通、供水、供電、通信等基礎設施出發(fā)，合理規(guī)劃項目選址，確保各類基礎設施項目實施后能夠有效服務廣大農民群眾，推動鄉(xiāng)村經濟發(fā)展。

第一，改善居民居住環(huán)境。鄉(xiāng)村地區(qū)的居住條件往往相對落后，有些地區(qū)存在著房屋老舊破損、基礎設施不足等問題，既不利于保障村民的居住安全，也難以滿足村民日益增長的居住需求。因此，在鄉(xiāng)村建設過程中，當地政府應結合實際情況制定合理的土地利用規(guī)劃，科學劃分住宅區(qū)域，通過新建或改造部分老舊危房，提升整體居住環(huán)境，增強鄉(xiāng)村的宜居性。同時，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應加強對村莊環(huán)境衛(wèi)生管理，通過建立垃圾分類回收站、污水處理系統等措施，營造一個干凈整潔的鄉(xiāng)村居民空間。此外，各地政府還可以通過綠化美化工程增加公共綠地面積，為村民提供更多休閑娛樂場所，增強村民的歸屬感與自豪感。

第二，優(yōu)化道路交通網絡。道路是連接城市與鄉(xiāng)村、鄉(xiāng)村與鄉(xiāng)村之間的紐帶，但是一些鄉(xiāng)村特別是偏遠地區(qū)存在著道路狹窄、道路單一等問題，影響了鄉(xiāng)村經濟發(fā)展。為此，各地在推進鄉(xiāng)村振興時必須重視道路建設工作，一方面要加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公路的投資力度，打通“最后一公里”，實現村村通硬化路，為村民進出、鄉(xiāng)村產品進出提供便利；另一方面則需要加快構建以高速鐵路、高速公路為骨架的綜合交通運輸體系，縮短城鄉(xiāng)之間以及不同區(qū)域之間的時空距離，便于農產品快速流通至全國各地乃至海外市場，帶動鄉(xiāng)村農產品加工、鄉(xiāng)村旅游等產業(yè)發(fā)展，加快農業(yè)產業(yè)化進程。

第三，建設與維護水利設施。水利是農業(yè)生產的基礎，對于保障糧食安全具有重要意義。目前，部分鄉(xiāng)村存在灌溉用水不足或者水質差等問題，當地政府及相關機構應當采取有效措施加以解決。具體來講，政府可以通過新建或修復蓄水池塘壩、渠道等灌溉工程，提高蓄水能力；通過推廣滴灌、噴灌等節(jié)水灌溉技術，減少水資源浪費，促進農業(yè)生產，保證農作物正常生長發(fā)育，進而保障糧食安全穩(wěn)定供給。此外，各地政府應加強對現有水利設施的維護管理，確保其長期有效運行，為鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展提供持續(xù)支持和可靠保障。

第四，改造升級鄉(xiāng)村電網。電力供應是否充足可靠直接影響到鄉(xiāng)村地區(qū)的生產生活。為了實現鄉(xiāng)村振興發(fā)展并使鄉(xiāng)村適應現代化建設需求，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應加快推進新一輪農網改造升級工程，通過增容擴建變電站、升級輸配電線路、實施智能化管理系統等措施，保證鄉(xiāng)村輸電的持續(xù)性與穩(wěn)定性，實現安全穩(wěn)定供電。此外，各地政府可以結合當地土地空間規(guī)劃及鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃，引入分布式光伏發(fā)電項目，減少對化石能源的消耗，保護鄉(xiāng)村自然生態(tài)環(huán)境。

第五，完善信息通信設施。隨著“互聯網+”時代的到來，信息技術成為推動經濟社會全面發(fā)展的重要驅動力量。然而由于地理位置偏遠等因素限制，不少鄉(xiāng)村仍然面臨著寬帶普及率低、移動信號覆蓋不全等問題。因此，在實施鄉(xiāng)村振興過程中，各地政府應將信息化作為重要突破口之一，通過鋪設光纖入戶工程、增設4G/5G基站等措施，擴大無線網絡覆蓋面，讓每個家庭都能享受到高速穩(wěn)定的上網體驗，為鄉(xiāng)村電商產業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村旅游產業(yè)發(fā)展等提供大力支撐，同時促進鄉(xiāng)村治理成效大幅提升。

合理有效的土地空間規(guī)劃對于推動鄉(xiāng)村經濟社會發(fā)展、改善人居環(huán)境質量、提升鄉(xiāng)村治理成效等具有重要意義。但是在以土地空間規(guī)劃驅動鄉(xiāng)村振興發(fā)展的過程中，各地政府務必要堅持“以人為本”的原則，充分尊重農民意愿，確保其能夠從發(fā)展中獲益，同時要注重長遠利益與短期目標之間的平衡，強調在追求經濟增長的同時保護和治理生態(tài)環(huán)境，實現鄉(xiāng)村經濟與環(huán)境保護的協同發(fā)展。

（作者單位：甘肅省自然資源規(guī)劃研究院）