我國縣域數字經濟發展的五大瓶頸及其破解路徑

中共二十大報告指出，加快發展數字經濟，促進數字經濟和實體經濟深度融合，打造具有國際競爭力的數字產業集群。習近平總書記強調，數字經濟事關國家發展大局，要做好我國數字經濟發展頂層設計和體制機制建設，加強形勢研判，抓住機遇，贏得主動。高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務，數字經濟對推動高質量發展具有重大的戰略意義。

近十年來，我國縣域經濟活力和動力呈現減弱趨勢，在經濟發展中的地位和作用不斷下降。新時代新征程，如何用數字經濟激活縣域經濟，推動縣域經濟高質量發展，是各級黨委和政府需要破解的重大課題。為全面了解和把握縣域數字經濟的發展現狀、制約瓶頸及破解路徑，筆者所在課題組采用深度訪談、問卷調查和實地考察等多種方式，對浙江臺州、寧波、金華和衢州等地的縣域數字經濟發展情況進行了調查研究。

一、我國縣域數字經濟發展面臨的五大瓶頸

中共十八大以來，全國各地對數字經濟高度重視，采取一系列有效政策措施推進數字經濟發展，成效顯著。2023年，我國數字經濟規模達到53.9萬億元，數字經濟占GDP比重達到42.8％，數字經濟同比名義增長7.39％，高于同期GDP名義增速2.76個百分點，數字經濟增長對GDP增長的貢獻率高達66.45％。2002年至2023年，我國數字經濟占GDP比重由10.0%提升至42.8%。實踐表明，數字經濟已成為當前最具活力、最具創新力、最具輻射力的經濟形態，在我國經濟發展中具有重要地位，成為推動國民經濟發展的強大動力。與此同時，我國數字經濟存在區域發展不平衡不充分問題，數字經濟發展主要集中在直轄市、副省級城市和省會城市等一、二線城市，尤其是一線城市數字經濟發展處于絕對“高地”位置，而縣域尤其是“欠發達”縣域數字經濟發展明顯滯后。實地調研和深度訪談表明，縣域數字經濟發展存在以下五大制約瓶頸。

第一，縣域領導干部對數字經濟認識不到位，縣域數字經濟發展缺乏鮮明的政策導向。

習近平總書記指出，各級領導干部要提高數字經濟思維能力和專業素質，增強發展數字經濟本領。實地調研和深度訪談發現，不少縣域領導干部對數字經濟發展的認識不到位，缺乏數字經濟發展意識。有的領導干部認為，數字經濟是新生事物，投入大、周期長、見效慢和成效不明顯，縣域只要集中精力和財力抓好傳統產業發展就行，縣域數字經濟發展的時機和條件尚未成熟，沒有必要發展數字經濟。有的領導干部對“什么是數字經濟”“為什么要發展數字經濟”“如何發展數字經濟”“數字經濟對縣域經濟的重要性”等問題認識非常模糊。總體上看，我國縣域數字經濟發展缺乏鮮明的政策導向。

第二，對傳統產業發展的路徑依賴，縣域數字經濟發展動力不足。長期以來，我國縣域經濟以勞動密集型制造業和加工業等傳統產業為主體。傳統產業依托勞動力成本低的比較優勢實現快速發展，并做大做強了縣域經濟。由于沉淀成本、規模經濟和既得利益的共同作用，縣域經濟對傳統產業發展具有很強的路徑依賴。2023年浙江數字經濟核心產業增加值9867億元，約占全省GDP的12%，其中杭州、寧波分別為5675億元、1119億元，約占GDP的28.3%、6.8%，浙江縣域數字經濟核心產業增加值占GDP比重不足3%。據不完全統計，我國絕大多數縣域數字經濟核心產業增加值占GDP比重不足2%。被調研的縣域領導干部認為，在理念、技術和制度三個層面，縣域對傳統產業形成了強大的路徑依賴，縣域政府和企業普遍缺乏發展數字經濟的動力。

第三，數字基礎設施建設明顯滯后，縣域數字經濟發展基礎薄弱。數字基礎設施是數字經濟的“底座”，對數字經濟發展具有戰略性、技術性和先導性作用。被調研的縣域領導干部普遍認為，我國縣域在5G、云計算、大數據、人工智能和區塊鏈等數字基礎設施建設上明顯滯后，城鄉分布不均衡，城鄉“數字鴻溝”問題突出。一是省和縣域“一盤棋”抓推進的工作機制尚未形成；二是省和縣域“一張網”全感知的硬軟件設施建設布局失衡；三是省和縣域“一件事”場景化的應用層次明顯偏低；四是省和縣域“一體化”全鏈條的數據共享機制不完善。目前，我國縣域數字基礎設施建設明顯滯后，難以有效滿足縣域數字化改革和推動數字經濟發展的現實需求。

第四，數字經濟人才聚集大城市，縣域數字經濟發展人才嚴重匱乏。調查顯示，我國數字經濟人才缺口突破1100萬。2019年4月至今，人力資源和社會保障部發布的4批56個新職業中，與數字經濟相關的新職業超過20個。數字經濟人才短缺已成為制約數字經濟持續發展的主要瓶頸。被調研的縣域領導干部普遍認為，由于超大城市（城區常住人口1000萬以上）、特大城市（城區常住人口500萬至1000萬）和大城市（城區常住人口100萬至500萬）對縣域數字人才的虹吸效應不斷增強，縣域數字經濟人才短缺問題愈演愈烈，已成為制約縣域數字經濟發展難以逾越的鴻溝。

第五，缺乏系統性政策措施有效支撐，縣域數字經濟發展積極性和主動性明顯不足。《“十四五”數字經濟發展規劃》等規劃政策文件，為我國數字經濟發展提供了頂層設計和政策指引，但迄今為止，我國還缺乏專門針對縣域數字經濟發展的系統性政策措施的有效支撐。被調研的縣域領導干部普遍反映，相較超大城市、特大城市和大城市，縣域在數字基礎設施建設、數字經濟人才供給、數字技術創新和數字經濟文化等方面存在明顯的先天劣勢。如果沒有省級層面的系統性政策支撐和相關配套措施的充分激勵，縣域數字經濟將會是一項高風險、高投入和低回報的新興產業。目前縣域政府和企業數字經濟發展的積極性和主動性明顯不足。

二、我國縣域數字經濟發展困境的破解路徑

基于我國縣域數字經濟發展面臨的五大瓶頸，結合課題組對浙江臺州、寧波、金華和衢州等地的調研結果，提出以下五條破解路徑。

第一，加強領導干部數字經濟教育培訓和政績考核，強化縣域數字經濟發展意識和自覺行為。一是充分利用高等學校和各級黨校的教育資源，對全國縣域黨政一把手和相關領導干部分期分批進行數字經濟專題教育培訓，采用討論式、探究式、研究式、體驗學習、案例式、情景模擬和翻轉課堂等形式多樣的教學方式，開展針對性和精準化的教育培訓，讓縣域領導干部懂得“什么是數字經濟”“為什么要發展數字經濟”“如何發展數字經濟”，強化縣域領導干部的數字經濟發展意識。二是將數字經濟納入縣域領導干部的政績考核范疇，加大數字經濟在綜合考評中的權重，充分發揮政績考核的“指揮棒”作用，將縣域領導干部的數字經濟發展意識轉化為數字經濟發展行為。

第二，全面推進縣域中小企業數字化改造提升，突破傳統產業發展的路徑依賴。中小企業是我國縣域經濟和傳統產業發展的主力軍，全面推進中小企業數字化改造提升，是突破傳統產業發展路徑依賴和有效激活縣域數字經濟發展潛能的戰略抓手。一是加快編制我國縣域中小企業數字化改造提升的行動計劃，建立健全市場主導、政府引導、行業參與、企業主體、產學研用協同推進的縣域中小企業數字化改造提升機制。二是進一步完善做大做強做優各省市產業大腦的政策體系，迭代完善產業大腦工業分區建設、上線、運營、考評和退出等全生命周期的管理制度，重點研究完善產業大腦工業分區建設方案、建設運營管理辦法，以及企業數據資源共享和安全管理指南等相關制度。三是強化各省市產業大腦建設的市場驅動，探索產業大腦退出機制，制定產業大腦退出指引。四是充分發揮政策的引導與調節功能，降低縣域中小企業數字化改造的成本和風險，提高其預期收益，增強中小企業數字化改造的主動性和積極性，制定批量化規模化推進縣域中小企業數字化改造的方法路徑和實施方案，推動縣域中小企業數字化、智能化、綠色化發展，培育壯大新產業、新業態、新技術和新模式，著力突破縣域傳統產業發展的路徑依賴。

第三，制定實施縣域數字基礎設施建設五年行動計劃，夯實縣域數字經濟發展基礎。數字基礎設施是數字社會的基石，加快縣域數字基礎設施建設對推進縣域數字化改革和縣域數字經濟發展具有重大意義。建議在國家層面制定縣域數字基礎設施建設五年行動計劃（2026—2030年），對全國縣域數字基礎設施的建設原則、建設目標、主要任務、建設重點、財政投入以及保障措施等關鍵問題作出明確具體規劃，制定時間表和施工圖，加快推進縣域網絡基礎設施、算力基礎設施、新技術基礎設施、智能終端設施和融合基礎設施等數字基礎設施建設，在全國建成高速、泛在、安全、智能、融合的數字基礎設施體系，全面提升縣域數字基礎設施能級，著力夯實縣域數字經濟發展基礎。

第四，實施縣域數字經濟人才提升工程，強化縣域數字經濟發展人才支撐。要把實施縣域數字經濟人才提升工程擺在加快縣域經濟發展更加突出的位置。一是制定縣域數字經濟發展人才規劃。通過科學調查研究，摸清縣域數字經濟人才家底，編制縣域數字經濟人才目錄，繪制緊缺人才圖譜，制定縣域數字經濟發展人才規劃。二是設立縣域數字經濟人才專項資金。省、縣按比例共同出資設立縣域數字經濟人才專項資金，通過“走出去”“請進來”相結合方式，把數字經濟人才引才觸角向縣域延伸，多渠道推進用人單位與數字經濟人才精準對接。三是實施數字經濟人才培養計劃。充分利用高等學校信息技術、計算機技術和經濟管理等學科優勢，在專業設置、師資建設和招生規模等方面向數字經濟人才傾斜，強化高校縣域數字經濟專業人才培養。四是探索縣域數字經濟卓越工程師職稱制度。實施數字經濟專業人才高級職稱評審，打通高技能人才成長為數字經濟卓越工程師的職業通道。五是加快縣域數字經濟人才集聚平臺建設。加快數字經濟人才市場建設，推進人力資源產業園數字化改造，提高人力資源市場化配置效率，打造縣域數字經濟人才高地。

第五，出臺促進縣域數字經濟發展的實施意見，強化縣域數字經濟發展的政策保障。在對縣域數字經濟發展政策需求進行科學調查基礎上，根據政策供需匹配原理，出臺促進縣域數字經濟發展實施意見，重點從財政投入、金融支持、稅收優惠、人才支撐、技術創新、中小企業數字化改造、市場準入、政府采購、標準體系和評價體系等方面，構建規范的、保障和促進我國縣域數字經濟發展的系統化政策體系，強化縣域數字經濟發展的政策保障。

（作者為九三學社浙江省委會副主委，浙江大學公共政策研究院副院長，浙江省人大常委會委員。本研究獲得國家社會科學基金重大招標項目“我國數字經濟安全的動態預警、治理機制和法律保障研究”〔項目號：21amp;ZD089〕的研究資助）

責任編輯：馬莉莎