以高水平開放構(gòu)建我國國際科技合作新格局

當(dāng)前，國際形勢紛繁復(fù)雜，國際科技合作呈現(xiàn)出新特點(diǎn)。九三學(xué)社中央科技專門委員會通過對推進(jìn)高水平科技合作課題的調(diào)研，分析我國對外科技合作中遇到的政策障礙和堵點(diǎn)問題，就推進(jìn)我國高水平對外科技合作的建議進(jìn)行了討論。

中共二十大報告指出，要“擴(kuò)大國際科技交流合作，加強(qiáng)國際化科研環(huán)境建設(shè)，形成具有全球競爭力的開放創(chuàng)新生態(tài)”。當(dāng)前，國際形勢紛繁復(fù)雜，國際科技合作呈現(xiàn)出新特點(diǎn)。應(yīng)對新挑戰(zhàn)，更應(yīng)加快推動更高水平的科技開放，塑造與我國國家實(shí)力地位和科技發(fā)展水平相適應(yīng)的對外科技合作新格局。2024年，九三學(xué)社中央科技專門委員會將推進(jìn)高水平科技合作作為重點(diǎn)調(diào)研方向，分析了我國對外科技合作中遇到的政策障礙和堵點(diǎn)問題，就推進(jìn)我國高水平對外科技合作的建議進(jìn)行了討論。

一、具體問題分析

（一）我國國際科技合作項目組織方式不適應(yīng)實(shí)際需求

目前國家重點(diǎn)研發(fā)計劃項目中國際合作專項主要包括“政府間國際科技創(chuàng)新合作”重點(diǎn)專項和“戰(zhàn)略性科技創(chuàng)新合作”重點(diǎn)專項，旨在推動國際科技合作與交流，增強(qiáng)中國在全球科技領(lǐng)域的影響力和競爭力。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)存在如下問題：

一是單項項目經(jīng)費(fèi)規(guī)模不高，對國外科學(xué)家吸引有限。以“政府間國際科技創(chuàng)新合作”重點(diǎn)專項為例，單一項目國撥資金大致在300萬—500萬元人民幣，折算為美元后金額不大，難以吸引外方科學(xué)家，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的資深科學(xué)家。

二是項目內(nèi)容發(fā)布方式有待優(yōu)化，題目敏感容易引起不必要的關(guān)注。當(dāng)前我國科技發(fā)展，尤其是各個尖端領(lǐng)域、熱點(diǎn)領(lǐng)域的科技發(fā)展，受到一些國家極大關(guān)注甚至最大程度的限制。研究課題方向、研究內(nèi)容過于明確，容易引發(fā)其他國家不必要的關(guān)注，很多發(fā)達(dá)國家科學(xué)家因此不敢參與課題，最終導(dǎo)致參與項目的國外研究人員存在能力較弱等情況。

三是部分國際合作重點(diǎn)項目缺乏穩(wěn)定資金支持。共建“一帶一路”聯(lián)合實(shí)驗(yàn)室是2017年習(xí)近平總書記在“一帶一路”國際合作高峰論壇上提出的。該聯(lián)合實(shí)驗(yàn)室是參照國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室建設(shè)的國家對外科技合作創(chuàng)新最高級別平臺。目前僅依照“戰(zhàn)略性科技創(chuàng)新合作”重點(diǎn)專項給予一次性500萬—800萬元研究經(jīng)費(fèi)支持，并未給予后續(xù)穩(wěn)定經(jīng)費(fèi)支持。

四是國際合作項目組織及管理方式有待優(yōu)化。目前多數(shù)科技計劃項目的申報指南、申報書等文檔均為中文；項目申報書、驗(yàn)收材料的體例及格式要求以及項目管理流程較為復(fù)雜；政策文件、管理辦法的解讀不到位，外籍科學(xué)家或引進(jìn)回國的國外高端人才不適應(yīng)這種項目文件的撰寫方式，客觀造成了畏難情緒。同時，國際合作項目也受到財政科技計劃資金難以出境的困擾，研究費(fèi)用不能撥付到國外，合作科研人員的積極性受到影響。

（二）我國國際組織建設(shè)缺乏統(tǒng)籌，對科技外交重視程度不高

全球科技治理體系加速重構(gòu)，國際科技組織已成為深化全球創(chuàng)新治理的重要力量。中國參與國際組織活動的意愿不斷提升，據(jù)統(tǒng)計，我國已與160多個國家和地區(qū)建立了科技合作關(guān)系，加入了200多個國際組織和多邊機(jī)制。與此同時，我國相關(guān)機(jī)構(gòu)也在積極推薦專家學(xué)者參與國際科技組織負(fù)責(zé)人競選工作并積極培養(yǎng)國際科技組織人才。但國際組織建設(shè)缺乏整體統(tǒng)籌，對科技外交的重視程度有待提高，具體存在以下問題：

一是國際科技組織的制度性保障不健全。一方面，政府間科技合作機(jī)制有待進(jìn)一步深化。政府間科技合作機(jī)制對于各類科研合作、科技資源共享等都起到了官方背書和法律保障作用。當(dāng)前我國政府間科技合作缺乏統(tǒng)籌，由我國主導(dǎo)的國際科技合作項目較少，科技外交在外交總體格局中的位勢尚未得到充分重視。另一方面，國際科技組織的制度體系有待建立健全。設(shè)立或參加國際組織的政策文件和實(shí)施細(xì)則缺位，阻礙了我國科技組織加入國際科技組織的進(jìn)程。鼓勵參與國際科技組織活動的導(dǎo)向性激勵政策缺少與其配套的能落地的具體政策文件支撐，影響了科學(xué)家和科技工作者參與國際科技組織活動的積極性。

二是國際組織管理審批流程較為復(fù)雜。國際科技組織在華落地發(fā)展存在困難。國際科技組織和活動審批手續(xù)煩瑣，國際組織登記管理制度尚未正式確立，一直實(shí)行個案審批。國際組織按照社會團(tuán)體進(jìn)行管理，執(zhí)行中國統(tǒng)一會計制度。由于缺乏統(tǒng)一、公開的制度，目前境內(nèi)發(fā)起成立的國際科技組織數(shù)量少、進(jìn)度慢，限制了我國科技組織在國際舞臺影響力的發(fā)揮。

三是國際化科技人才隊伍建設(shè)滯后。整體上看，國際化科技人才隊伍較實(shí)際需求存在較大差距。我國專家學(xué)者背景構(gòu)成單一，對國際形勢、行業(yè)規(guī)則、文化習(xí)俗等多元化知識儲備不足，且缺乏多崗位鍛煉經(jīng)歷，能勝任高層職位的較少。同時，我國專家學(xué)者參與全球性議題設(shè)置和規(guī)則制定等多邊事務(wù)的能力不足，容易錯失在國際舞臺發(fā)聲的機(jī)會，影響我國參與全球治理的程度和效果。

（三）我國國際科技文化交流渠道不暢通

為貫徹落實(shí)國家對于人才國際交流的要求，中共中央組織部等部門制定發(fā)布關(guān)于《加強(qiáng)和改進(jìn)教學(xué)科研人員因公臨時出國管理工作的指導(dǎo)意見》，鼓勵支持專業(yè)人員更廣泛地參加國際學(xué)術(shù)交流與合作。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不同地區(qū)相關(guān)部門對政策解讀存在較大差異，“出國難”現(xiàn)象依然十分嚴(yán)重，專業(yè)人員參照黨政干部執(zhí)行因公出國政策的現(xiàn)象仍然普遍。主要問題體現(xiàn)在：

一是政策解讀與落實(shí)不深入。科研機(jī)構(gòu)、高校等對文件內(nèi)容的傳達(dá)和理解不充分，落實(shí)不到位，管理尺度不統(tǒng)一；部委之間協(xié)調(diào)機(jī)制不健全，“政策打架”情況時有出現(xiàn)；國家對三公經(jīng)費(fèi)嚴(yán)格管理，存在“國家不鼓勵出國交流”的誤解；相關(guān)文件對教學(xué)科研機(jī)構(gòu)的學(xué)術(shù)交流出國（境）團(tuán)組審批自主權(quán)是否下放到基層單位未能明確。

二是審批手續(xù)煩瑣不合理。因公出國手續(xù)層層審批，數(shù)學(xué)科研機(jī)構(gòu)等“走程序”往往就需要花費(fèi)數(shù)月（不包括簽證時間），管理要求與科研實(shí)際不相適應(yīng)。例如需提前1年制定出訪計劃，而實(shí)際科研工作有時需要隨時開展交流；華人華僑科學(xué)家不能作為邀請人，反而其助理等“純外國人”身份可以出面簽署邀請函；出訪時間規(guī)定較為嚴(yán)苛，部分具有國際影響力的大型學(xué)術(shù)會議會期較長，我國參會人員往往因?yàn)楦男谐淌掷m(xù)煩瑣而無法參加；在行程安排方面，刻板要求雙休日節(jié)假日也要排上公務(wù)，而通常國外機(jī)構(gòu)不在休息日辦公，行程安排與實(shí)際情況不符。

三是持普通護(hù)照出國政策不落地。相關(guān)文件規(guī)定，科研人員在特殊情況下，可持普通護(hù)照出國。但是，目前各類教學(xué)科研機(jī)構(gòu)普遍遵守的仍是《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)因公出國（境）管理的若干規(guī)定》中“嚴(yán)禁持普通護(hù)照出國執(zhí)行公務(wù)”。相關(guān)文件未明確表述持普通護(hù)照出境的相關(guān)出訪費(fèi)用是否能以財政經(jīng)費(fèi)報銷，造成部分管理人員為避免財務(wù)審計的可能風(fēng)險，對允許以普通護(hù)照出國（境）交流的方式欠缺積極性。

四是教學(xué)科研人員范圍界定狹窄。相關(guān)文件出國相關(guān)政策將適用人群限定為教學(xué)科研人員，而文化、醫(yī)療等領(lǐng)域人員并未被納入，難以享受便利政策。

二、對策建議

（一）優(yōu)化國際合作科研項目組織方式，分類施策

科技發(fā)展是全球科學(xué)家的一致理想。為了最大化利用全球科學(xué)家資源，需要有針對性地對我國現(xiàn)有科研專項做出改革。提出如下建議：

一是加強(qiáng)國際科技合作項目總體設(shè)計。突出重點(diǎn)，合理分配項目經(jīng)費(fèi)，既有覆蓋度，又能體現(xiàn)出重點(diǎn)支持方向，并同體量匹配財政經(jīng)費(fèi)資助規(guī)模。可以通過允許更多子課題方式將盡可能多的外籍科學(xué)家納入其中，提升對外籍科學(xué)家的吸引力。

二是提高項目指南設(shè)計的科學(xué)性，合理布局研究方向。提升核心技術(shù)攻關(guān)方向文字表達(dá)的技巧性，或?qū)⒓夹g(shù)難點(diǎn)的攻關(guān)方向最大限度進(jìn)行拆分細(xì)化。提升項目總負(fù)責(zé)人的統(tǒng)籌集成能力，實(shí)現(xiàn)有效任務(wù)分解，同時努力保護(hù)對我國友善的外籍科學(xué)家。

三是對重點(diǎn)國際合作項目進(jìn)行持續(xù)經(jīng)費(fèi)資助。可參照國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室建設(shè)思路，持續(xù)撥付“一帶一路”聯(lián)合實(shí)驗(yàn)室建設(shè)經(jīng)費(fèi)及研究經(jīng)費(fèi)。采取先行先試，允許部分國際合作項目經(jīng)費(fèi)經(jīng)過審核批準(zhǔn)后撥付至國外合作方，以增加國外合作方積極性，并形成示范效應(yīng)，持續(xù)推進(jìn)高水平對外合作。

四是優(yōu)化國際合作項目管理方式。加強(qiáng)對國合項目的政策解讀、項目管理的培訓(xùn)。針對國合項目制定適應(yīng)外籍科學(xué)家或國外高端人才申請的申報書等文檔的體例要求，允許用英文版申報。增加國合項目評審專家中外國專家的比例。加強(qiáng)對國合項目科研管理人員、學(xué)術(shù)秘書等輔助人員的培養(yǎng)，提高外籍科學(xué)家承擔(dān)國合項目的便利度。

（二）重視并加強(qiáng)國際組織建設(shè)，全面提升科技外交能力

為穩(wěn)妥積極地發(fā)起成立和吸引國際科技組織，提升我國國際科技組織的管理和服務(wù)水平，持續(xù)加強(qiáng)國際科技組織人才培養(yǎng)能力，提出如下建議：

一是加強(qiáng)國家層面對科技外交總體戰(zhàn)略規(guī)劃布局，加強(qiáng)科技外交的體系化設(shè)計。持續(xù)深化政府間科技合作機(jī)制，發(fā)揮政府科技合作的引領(lǐng)作用，提升科技外交在國家總體外交布局中的地位。充分發(fā)揮國際組織的作用，推動與重點(diǎn)國家的政府間科技合作，主動謀劃由我國主導(dǎo)的國際科技合作倡議。充分發(fā)揮民間科技外交的作用，突出科技外交在超越文明隔閡中的作用。完善與主要國家、重要國際組織的多邊合作機(jī)制。

二是建立健全國際組織管理與服務(wù)的制度體系。不斷建立完善在華設(shè)立、落戶、參與國際科技組織的規(guī)章制度，為國際科技組織在華發(fā)展?fàn)I造良好的法治環(huán)境。加快出臺國際科技組織在華注冊登記細(xì)則，優(yōu)化在銀行、稅收、法律保護(hù)等方面的相關(guān)政策。明晰國際科技組織在華落戶的管理歸屬與權(quán)責(zé)。

三是積極推動國際組織工作，參與國際事務(wù)。鼓勵發(fā)起成立國際組織，或在中國設(shè)立秘書處工作；鼓勵積極加入重要國際組織。積極參加國際組織相關(guān)活動和重要國際會議，對“一帶一路”沿線國家發(fā)起的國際組織給予更多的長期穩(wěn)定支持，共建共享并有效利用多邊合作交流平臺。

四是加強(qiáng)國際化人才隊伍建設(shè)。目前我國國際化人才儲備不足問題凸顯，需要有計劃地培養(yǎng)、充實(shí)人才梯隊，加快培養(yǎng)外交、溝通、管理等領(lǐng)域的高素質(zhì)復(fù)合型人才，以勝任在國際組織中擔(dān)任重要職務(wù)，從而逐步推動中國在國際組織中發(fā)揮主導(dǎo)作用。

多部門應(yīng)協(xié)同制定適合當(dāng)前新形勢的人才培養(yǎng)計劃，加強(qiáng)后備人員到國際組織實(shí)習(xí)工作。同時，及時關(guān)注國際科技組織重要崗位人員空缺動態(tài)，并依據(jù)職位特點(diǎn)，多渠道加大對具有競爭優(yōu)勢候選者的宣傳及推送力度。

（三）健全完善相應(yīng)因公出國管理模式，改善國際交流軟環(huán)境

教學(xué)科研人員國際交流關(guān)乎我國科技創(chuàng)新發(fā)展。健全完善相應(yīng)因公出國管理模式，優(yōu)化審批流程，為開展國際學(xué)術(shù)交流工作提供便利條件，是保障我國科技創(chuàng)新活力的重要舉措。為此，提出如下建議：

一是加強(qiáng)文件解讀與落地。政策制定部門應(yīng)重視文件的解讀與宣講工作。結(jié)合新形勢，以支持國際學(xué)術(shù)、科技、文化交流為總體原則，明確要求各地、各單位出臺實(shí)施細(xì)則，鼓勵教學(xué)科研等業(yè)務(wù)人員開展國際交流合作；探索以國撥經(jīng)費(fèi)支付通過普通護(hù)照因公出國（境）的方式方法，打消科研和管理人員關(guān)于財務(wù)風(fēng)險的顧慮；做好部門間協(xié)調(diào)，避免互相推諉，以鼓勵支持出國交流為原則，為教學(xué)科研人員出國（境）交流研討提供便利。

二是簡化手續(xù)，放寬因公出國管理政策。更加靈活地管理國際學(xué)術(shù)交流，在出訪計劃、時間、行程、有關(guān)材料等方面，充分考慮實(shí)際工作需要與國外工作環(huán)境，如能夠提供真實(shí)依據(jù)與合理理由，可放寬管理限制，以支持鼓勵為總體原則，簡化審批程序，優(yōu)化報批程序，為開展深入、高質(zhì)量國際科技互學(xué)互鑒提供便利條件。

三是鼓勵各級各類業(yè)務(wù)人員開展國際交流。

進(jìn)一步放開國際學(xué)術(shù)交流政策，除了教學(xué)科研人員之外，鼓勵文化、醫(yī)療、體育等多個領(lǐng)域?qū)I(yè)人員開展國際交流合作，傳播中國文化，唱響中國聲音，學(xué)習(xí)國際先進(jìn)技術(shù)。對于院士等高層次人才、“雙肩挑”人員、管理人員，在充分考慮安全、保密等政策的前提下，視同教學(xué)科研人員管理。鼓勵業(yè)務(wù)人員與國際組織加強(qiáng)合作交流，在國際組織有任職的人員，在出國次數(shù)、天數(shù)等方面不設(shè)上限，以更好履行全球治理職責(zé)，助力共建人類命運(yùn)共同體。

世界潮流風(fēng)云變幻，但開放合作的大勢不可阻擋。國際環(huán)境越復(fù)雜，我們越要敞開胸懷、打開大門，統(tǒng)籌開放和安全，在開放合作中實(shí)現(xiàn)自立自強(qiáng)。在新的起點(diǎn)上，以全球視野謀劃和推進(jìn)科技創(chuàng)新，以高水平開放構(gòu)建國際科技合作新格局，譜寫國際科技合作新樂章。

（宋坪為九三學(xué)社中央科技專門委員會副主任兼秘書長，中國中醫(yī)科學(xué)院西苑醫(yī)院副院長；齊娜為九三學(xué)社中央科技專門委員會委員，中國科學(xué)技術(shù)信息研究所科研處處長）

責(zé)任編輯：王卓