全面加強農村自建房規劃建設管理研究

文／毛宗芳 青島市即墨區段泊嵐鎮人民政府 山東青島 266225

引言：

隨著農村經濟的快速發展，農村自建房數量不斷增加，然而在規劃建設和管理的方面卻存在諸多問題。為了改善農村居住環境，提高農村居民的生活質量，我們有必要全面加強農村自建房規劃建設管理研究[1]。

1.農村自建房的現狀及特點

隨著城鎮化進程的加快，大量農村居民進入城市生活。由于城市的住房保障政策相對完善，城市居民在申請公租房、廉租房后，仍有部分農村居民選擇在農村自建住房。自建房既能滿足農村居民對住房的需求，也是一種重要的消費模式。雖然農村居民自建房有其自身特點，但也存在一些共性問題，如分布零散，缺乏統一規劃、產權意識淡薄、規模較小、結構簡單等。為進一步規范農村居民自建房市場，需要對自建房的現狀及特點進行分析。

1.1 分布零散，缺乏統一規劃

農村居民自建房分布零散，未形成規模。一方面，自建房數量多，分布在不同的鄉鎮甚至村莊，從幾百到幾千不等。另一方面，自建房規模小，一般以家庭為單位，一個家庭擁有一套或多套房屋。這些房屋多以村民自建為主，也有一些由村委會統一規劃建設的。但這些自建房大多未納入住房保障范圍。同時，農村居民自建房沒有統一的規劃設計和建設標準，這也導致農村自建房質量參差不齊。從整體上看，農村居民自建房缺乏統一的規劃和引導，缺乏相應的審批制度和程序。即使有些地方出臺了相關政策規范農村自建房建設行為，但缺乏強制力保障，導致其缺少有效的監管。

1.2 產權意識淡薄

由于受傳統觀念影響，農村居民對土地缺乏足夠的認識，認為“地是公家的”，農民擁有的土地使用權、房屋所有權都是屬于國家或集體的，只要自己不去改變土地用途、不去非法買賣土地就沒有問題。因此，很多農民建房時并未辦理相關手續，也沒有進行必要的規劃設計，房屋質量良莠不齊。同時，由于農村房屋沒有統一的產權證書，在出現糾紛時難以通過法律手段解決。在實踐中，很多農民既不愿意到相關部門辦理登記手續，也不愿意繳納稅費。

1.3 規模較小

目前，農村居民自建房的規模普遍較小，一般都是一兩戶或者兩三戶。其中，大部分農村居民自建房規模都較小，建筑面積一般在200 平方米內，而一些經濟發達的地區農村自建房面積則更小。由于自建房數量較多，因此在房屋建設中也存在一定的質量問題。據統計，在城市里購買商品房的人中有相當一部分比例是通過按揭貸款來買房的，而農村居民在購買住房時則主要依靠自有資金。因此，在城市里有很多商品房“一房難求”，但在農村居民中卻是“一房難求”。因此，在農村自建房市場上存在著大量的閑置房、危房等，對農村居民的居住和安全造成了一定的隱患。

1.4 結構簡單

目前，農村居民自建房一般結構簡單，多為磚混結構，部分為磚混加鋼筋混凝土結構，其特點是墻體材料多為磚塊、混凝土等材料，建筑整體外觀較為粗糙。從房屋功能來看，農村居民自建房多為居住功能，無較大的公共空間。從建筑質量來看，大部分農村居民自建房使用壽命較短，部分房屋使用年限超過15 年以上。從建筑風格來看，多為傳統民居風格，即紅磚加鋼筋混凝土結構。從建筑裝飾來看，多為簡單的涂料、瓷磚、石膏板等裝飾材料。從建筑用材來看，農村居民自建房普遍采用現場加工的方式進行施工。通過上述分析可知，農村自建房具有成本低、施工方便的特點。

2.農村自建房規劃建設管理存在的問題

自2019 年底，全國統一實施農村宅基地“三權分置”，允許農村居民在依法取得宅基地使用權的前提下，通過自主經營、合作經營、委托經營等方式開展鄉村旅游經營活動。這一政策的出臺，使農村居民可以在法律允許范圍內合法、合理地進行鄉村自建。但是，在農村自建房過程中，由于部分村民對規劃建設管理規定不了解，在建設過程中存在的問題。農村自建房規劃建設管理存在的問題主要包括以下幾個方面。

2.1 村民對規劃建設管理的認知度低

根據《中華人民共和國城鄉規劃法》《中華人民共和國土地管理法》中有相關法條規定，農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準[2]。農村村民建住宅，應當符合鄉（鎮）土地利用總體規劃、村莊規劃，不得占用永久基本農田，并盡量使用原有的宅基地和村內空閑地。農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。在農村自建過程中，村民應當依法辦理鄉村建設規劃許可證，且根據《中華人民共和國城鄉規劃法》規定，未取得鄉村建設規劃許可證或者未按照鄉村建設規劃許可證的規定進行建設的，由縣級以上人民政府城鄉規劃主管部門責令停止建設；尚可采取改正措施消除對規劃實施的影響的，限期改正，處建設工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以并處建設工程造價百分之十以下的罰款。因此在農村自建過程中必須要依法辦理鄉村建設規劃許可證。

2.2 自建房管理體制不順，監管存在“真空地帶”

農村自建房審批手續相對較為復雜，在審批過程中存在以下問題：第一，鎮級規劃部門對鄉村建設規劃許可證的核發缺乏有效的監管手段。鎮級規劃部門對村民建房的審批權和管理權是相互分離的，這種管理體制使鎮級規劃部門對村民建房不能進行有效的監管，鎮政府沒有管轄權，對村民建房不予辦理鄉村建設規劃許可證，在一定程度上導致村民利用鄉村建設規劃許可證從事非法建設的行為。第二，村委會缺乏規劃建設管理能力，在審批過程中存在程序缺失[3]。我國《村莊和集鎮規劃建設管理條例》規定：村莊、集鎮規劃區內的農村居民自建住房，應當向鎮人民政府申請鄉村建設規劃許可證。村委會不具有辦理鄉村建設規劃許可證的職權，對村民自建住房未履行任何監督管理職責，導致村民自建住房未經審批即動工建設。

2.3 基層管理力量不足，監管難以有效實施

農村自建房涉及土地規劃、建設工程規劃、環保、林業等多個部門，而基層管理力量不足，導致在自建房過程中監管難以有效實施，具體表現為：第一，部分鄉鎮政府對農村自建房管理工作重視不夠，將農村自建房管理工作片面地理解為國土部門的事，未將其列入政府重要議事日程，導致鄉鎮政府對農村自建房管理工作不重視、不支持、不投入，導致鄉鎮規劃建設管理人員不足，力量薄弱。第二，部分鄉鎮規劃建設執法機構形同虛設，沒有執法車輛和裝備，沒有辦公場所和執法辦案經費保障。僅憑鄉鎮政府自身力量難以有效履行規劃建設管理職能。第三，部分鄉鎮規劃建設管理辦公室工作人員身兼數職，甚至是無固定工作人員。在有限的編制下，卻承擔著大量的規劃建設管理任務，致使工作人員疲于應付。第四，部分鄉鎮政府對農村自建房審批把關不嚴、監管不力。按照《中華人民共和國城鄉規劃法》有關規定，農民在宅基地上興建房屋的行為應依法取得鄉村建設規劃許可證后才能動工建設。但是在實踐中卻存在著對申請建房村民沒有進行現場查驗就批準其建房申請的情形。這導致在建房過程中出現了不少違規現象。

2.4 農村居民自建房缺乏有效的規劃設計指導

目前，有關部門還未出臺農村居民自建房規劃設計的明確指導意見，對農村居民自建房的選址、建設規模、建筑層數、建筑風格等提出要求。同時，鄉鎮政府對村民自建房屋規劃設計的指導與監督管理未得到加強，農村居民自建房規劃建設管理制度和農村居民自建房屋規劃建設管理標準和規范不夠完善。農村居民自建房沒有經過規劃設計，缺乏對建筑外觀、建筑風格、功能布局、材料選擇、施工工藝等方面的要求，在建設過程中就會出現沒有設計圖紙或不按圖紙建設的現象[4]。

2.5 農村建房管理缺乏必要的技術支持和有效的技術培訓

目前，我國農村住房建設還主要停留在傳統的村民自建模式上，大多數農村居民的房屋建設都是由家庭成員自行完成，缺乏必要的專業技術支持和有效的技術培訓，造成了農村房屋建設質量問題頻出。據統計，近年來，全國住房城鄉建設系統頻繁接到群眾反映房屋質量安全問題。為解決這一問題，國家對農村住房建設已出臺相關政策規定，包括《農村住房建設技術政策》《農村住房設計規范》《農村住房施工技術要點》《農村住房施工現場管理要點》等，但由于部分地區缺乏必要的專業技術人員和規范的技術標準，導致了部分房屋質量問題頻發。因此，迫切需要政府部門加強對農村自建房規劃建設管理工作的指導，加強對農村居民建房的技術培訓。

3.全面加強農村自建房規劃建設管理的對策

3.1 提高村民對規劃建設管理的認知度

農村自建房規劃建設管理是一項綜合性較強的工作，涉及到土地、規劃、建設、規劃許可等多個方面，且多為政策性較強的工作。因此，需要各級政府及相關職能部門高度重視，從整體上加強農村自建房規劃建設管理，并采取多種措施提高村民對規劃建設管理的認知度。在此過程中，應主要從以下幾個方面入手。一是通過多種形式加大對農村自建房規劃建設管理政策法規的宣傳力度，使村民了解農村自建房規劃建設的法律依據、審批程序、監管職責等相關內容。同時要大力開展農村自建房規劃建設法律法規培訓，讓村民了解村莊規劃的相關內容及意義，使村民了解到村莊規劃是對農村村民在宅基地范圍內自建住房的許可，是一項與村民切身利益密切相關的工作[5]。二是要加大對農村自建房審批程序和監管職責等相關知識的宣傳力度，使村民了解到農村自建房審批需要經過申請、審查、批準、公示、放樣、施工驗收等一系列流程，且審批過程中要嚴格按照法律法規和審批程序進行，對審批不合格的建筑堅決不予受理。三是要通過舉辦專題培訓班等形式，以村兩委班子成員為主要培訓對象，通過專題培訓等方式加強對農村自建房規劃建設管理政策法規和監管職責等相關知識的學習。四是要通過對村民進行調查問卷、座談交流等形式，全面了解村民對農村自建房規劃建設管理工作的意見和建議，并將其作為今后開展農村自建房規劃建設管理工作的重要參考依據。五是要充分利用電視、廣播、報紙等媒體加大宣傳力度。例如可以采取一些更為現代化的方式。比如，我們可以通過微信、微博等社交媒體平臺，發布規劃建設管理的相關文章、視頻等，讓更多的村民能夠了解到規劃建設管理的相關知識。此外，我們還可以通過與一些主流媒體合作，制作一些有關規劃建設管理的電視節目、廣播節目等，向更多的村民普及規劃建設管理的知識。

3.2 進一步完善自建房管理體制加強監管力度

第一，要進一步健全和完善農村自建房管理體制，特別是在縣、鄉、村三級要明確各自的管理職能，建立起一套科學、合理、高效的農村自建房管理體系。首先，縣級人民政府要加強對農村自建房的管理，建立起由國土資源、規劃、住房建設等部門共同參與的農村自建房建設管理機制，明確相關部門在農村自建房規劃建設管理工作中的職責；其次，要加強鄉鎮人民政府對農村自建房規劃建設工作的領導，落實屬地監管責任；最后，要充分發揮村（居）委會在農村自建房規劃建設管理工作中的作用，明確其在自建房規劃建設管理中的職責和權力。第二，要加強對農村自建房施工單位的監督與管理。一方面要加強對農村自建房施工單位的監督和管理，促使其嚴格按照農村自建房建設設計圖紙和施工技術要求進行施工。另一方面，要加大對農村自建房施工單位的監管力度，通過法律手段賦予其在自建房工程竣工后向當地政府申請驗收的權力。第三，要加強對農村自建房違法建筑查處力度。要充分發揮鄉鎮人民政府和有關部門在農村自建房違法建筑查處工作中的作用，對發現的違法建筑進行依法處理。此外，還要充分發揮村民委員會在農村自建房違法建筑查處工作中的作用，切實維護好村民群眾在自建房規劃建設中的合法權益。

3.3 增強基層管理力量不足，使監管落到實處

當前我國農村自建房規劃建設管理工作，主要以鄉鎮人民政府為主體來進行管理。但由于農村自建房數量較多，且存在分散、零散等特點，因此給基層政府的管理工作帶來了很大困難。為此，筆者認為應采取以下措施來加強對農村自建房規劃建設的管理：一是鄉鎮人民政府可以委托第三方機構或人員對農村自建房進行全過程監督管理，例如可以聘請一些當地的老黨員、老教師、老干部等作為第三方機構或人員，對農村自建房的選址、報建、施工、驗收等全過程進行監督；二是鄉鎮人民政府可以制定農村自建房規劃建設管理制度，并定期開展培訓，提高基層人員的業務能力和監管水平；三是鄉鎮人民政府可以根據實際情況建立一個專門的監管機構，例如可以成立農村自建房規劃建設管理辦公室，配備專職工作人員負責日常的監管工作；四是鄉鎮人民政府可以通過發布公告的方式向農民群眾宣傳農村自建房規劃建設管理方面的法律法規和相關政策文件等。通過以上措施，增強基層政府對農村自建房規劃建設管理的責任感和使命感，使監管工作落到實處。

3.4 為農村居民自建房提供有效的規劃設計指導

規劃設計指導是農村自建房規劃建設管理的重要內容，在規劃設計指導工作中要堅持以人為本，充分尊重農民意愿，按照“先規劃后建設”的要求，把好農民建房規劃設計關，加強農村自建房的設計指導。一是要做好農村自建房的規劃設計指導。在農村自建房規劃設計指導中，要嚴格按照農村住房建設技術導則要求進行[6]。對于在選址過程中符合農村住房建設技術導則的農村自建房，應當按照農村住房建設技術導則要求進行建設。同時要通過培訓、技術指導等方式，提高廣大農民群眾的自建房規劃設計水平。二是要建立健全農民建房技術咨詢服務體系。建立健全農民建房咨詢服務體系是提升農民住房質量、促進城鄉統籌發展的重要途徑，也是加強農村自建房規劃建設管理工作的重要內容。

3.5 為農村自建房規劃建設提供必要的技術支持和有效的技術培訓

要全面落實“一戶一宅”，堅決制止違法建設行為。要加大對違法建設行為的查處力度，強化土地管理和執法監察，從嚴查處農村違法建設行為。同時，要加大對農村自建房的技術培訓力度，積極開展建筑工匠培訓工作，不斷提高農村自建房的質量安全和施工水平。同時，還要加大宣傳力度，充分利用各種宣傳媒介和載體，宣傳農村自建房規劃建設管理工作的重要性、必要性和緊迫性，進一步增強廣大群眾對農村自建房規劃建設工作的理解與支持，營造良好的社會輿論氛圍。總之，要通過有效措施不斷提升農村自建房規劃建設管理水平，確保農村自建房在依法、有序的前提下順利實施。

結語：

本文針對農村自建房的規劃建設存在的問題進行分析，并提出了全面加強農村自建房規劃建設管理的對策：提高村民對規劃建設管理的認知度、進一步完善自建房管理體制加強監管力度、增強基層管理力量不足，使監管落到實處、為農村居民自建房提供有效的規劃設計指導、為農村自建房規劃建設提供必要的技術支持和有效的技術培訓。通過這些對策的實施，我們可以改善農村自建房的規劃建設和管理工作，提高農村居民的生活質量，推動農村地區的可持續發展。同時，也需要建立健全農村自建房規劃建設管理的長效機制，完善相關的法規和制度，加強對農村自建房規劃建設的監管和宣傳教育，以確保農村自建房的安全和可持續發展。