國土空間規(guī)劃下的生態(tài)空間發(fā)展探討

文／楊盛柿 湖南省新晃侗族自治縣自然資源局 湖南懷化 419200

引言：

生態(tài)文明建設貫穿新中國成立以來七十余年的歷程。上世紀50 年代，毛主席發(fā)出了“綠化祖國”、“到處都很美麗”的號召。70 年代《森林法(試行)》《草原法》《自然保護區(qū)條例》等相繼頒布。80 年代《水污染防治法》《大氣污染防治法》《水法》《環(huán)境保護法》相繼制定、頒布。90 年代，黨的十四屆五中全會將“可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略”寫入其中，黨的十五大將可持續(xù)發(fā)展作為戰(zhàn)略思想首次寫入黨代會報告。進入新世紀，黨的十六大正式將“可持續(xù)發(fā)展能力不斷增強”作為全面建設小康社會的重要目標之一，黨的十七大首次將“生態(tài)文明”寫入黨代會報告。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央將生態(tài)文明納入五位一體總體布局，把綠水青山就是金山理念寫入黨的十九大報告，黨的二十大報告指出“中國式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”。2015 年，中共中央 國務院印發(fā)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，將加快建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系提上日程。2019 年5 月23 日，《中共中央 國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（以下簡稱“意見”）發(fā)布，部署建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施。“意見”指出：至2035 年，基本形成生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，安全和諧、富有競爭力和可持續(xù)發(fā)展的國土空間格局。至此，生態(tài)空間在國土空間規(guī)劃下的地位和重要性得以確立。國土空間規(guī)劃下的生態(tài)空間發(fā)展與探討，成為重要研究課題。

1.生態(tài)空間發(fā)展與國土空間規(guī)劃之間的關系

探討國土空間規(guī)劃下的生態(tài)空間發(fā)展路徑，要先弄清楚二者之間的關系，再結合現(xiàn)實需求，對其進行合理規(guī)劃，以保證各項工作有效落實。

1.1 生態(tài)空間的定義

生態(tài)空間指：具有自然屬性、以提供生態(tài)服務或生態(tài)產品為主體功能的國土空間。廣義上是指生態(tài)系統(tǒng)為所有生物物種維持其基本生存、繁殖、進食、排泄的空間及環(huán)境條件；狹義上是指生態(tài)系統(tǒng)所必需的空間范圍和地域容量。

對此，自然資源部發(fā)布的《省級國土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》給出了更明確的定義：以提供生態(tài)系統(tǒng)服務或生態(tài)產品為主的功能空間。將生態(tài)空間中重要的生態(tài)保護紅線則定義為“在生態(tài)空間范圍內具有特殊重要生態(tài)功能，必須強制性嚴格保護的陸域、水域、海域等區(qū)域”。

自然資源部《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》中，進一步對生態(tài)保護區(qū)、生態(tài)控制區(qū)進行了充分定義。生態(tài)保護區(qū)指“具有特殊重要生態(tài)功能或生態(tài)敏感脆弱、必須強制性嚴格保護的陸地和海洋自然區(qū)域，包括陸域生態(tài)保護紅線、海洋生態(tài)保護紅線集中劃定的區(qū)域”；生態(tài)控制區(qū)指“生態(tài)保護紅線外，需要予以保留原貌、強化生態(tài)保育和生態(tài)建設、限制開發(fā)建設的陸地和海洋自然區(qū)域”[1]。

1.2 生態(tài)空間是國土空間的重要組成

國土空間開發(fā)保護格局把國土空間分為生態(tài)空間、農業(yè)空間、城鎮(zhèn)空間，籠統(tǒng)上即生態(tài)、生產、生活的“三生”空間格局。與之相對應的是環(huán)境、經濟與社會，生態(tài)空間是生態(tài)文明建設與國土空間規(guī)劃相協(xié)調的載體基礎。由此可見，生態(tài)空間是國土空間的重要組成。在國土空間規(guī)劃編制中，要科學準確落實生態(tài)空間規(guī)劃工作，做好本底調查研究，全面進行“雙評價”，科學劃定生態(tài)保護紅線，確保生產、生活、生態(tài)空間相互協(xié)調。既要保證生態(tài)功能的完整性，又要滿足人民的生產和生活需要。

1.3 國土空間規(guī)劃指導生態(tài)空間發(fā)展

生態(tài)空間是國土空間的重要組成，生態(tài)空間發(fā)展應以國土空間規(guī)劃作指導。經批準的國土空間規(guī)劃是生態(tài)空間管控的法定依據，生態(tài)空間發(fā)展要在國土空間規(guī)劃的框架內進行，也就是說國土空間規(guī)劃是生態(tài)空間發(fā)展的指導準則，各類生態(tài)空間的保護、修復、利用與開發(fā)，都應符合國土空間規(guī)劃要求，保證生態(tài)環(huán)境健康穩(wěn)定，逐步實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標。

2.生態(tài)空間發(fā)展面臨的主要問題

雖然在國土空間規(guī)劃編制中，對生態(tài)空間進行了規(guī)劃，但從生態(tài)空間發(fā)展與國土空間規(guī)劃之間相適應、相協(xié)調、相平衡的目標角度分析，當前的生態(tài)空間搭建以及生態(tài)文明建設的總體情況不容樂觀。

2.1 生態(tài)意識仍然薄弱

黨和國家對生態(tài)保護的重視程度非常高，對各地政府及相關部門的要求也非常高，但部分基層工作人員及群眾生態(tài)意識仍然薄弱，并未真正認識到生態(tài)環(huán)境建設與自身生存發(fā)展息息相關。在日常生產生活過程中，雖有“生態(tài)意識”，但意識較為薄弱，導致未能指導其具體行動，難以規(guī)范生態(tài)資源開發(fā)利用行為。而這與相關宣傳教育工作開展力度不足有關，生態(tài)環(huán)境意識的宣傳教育仍任重而道遠，需長抓不懈。

2.2 生態(tài)空間現(xiàn)狀不容樂觀

我國人口基數(shù)大，人口密度不均，人均生態(tài)資源占有量小，遠低于世界平均水平。由于人類活動日益頻繁、活動范圍不斷擴展，導致森林總體質量下降、草地退化、土地沙化，生態(tài)退化趨勢明顯。同時人類的過度活動，嚴重影響了生物棲息地，生物資源瀕危現(xiàn)象較為突出。在過去幾十年經濟的快速發(fā)展中，生態(tài)空間被無序占用、過度開發(fā)，部分地區(qū)集約節(jié)約發(fā)展落實不足，生態(tài)空間占用過多，環(huán)境污染，生態(tài)遭到破壞，生態(tài)空間自我恢復能力降低。傳統(tǒng)工業(yè)產業(yè)和能源結構不合理，資源利用率不高，經濟增長中“三高”、不協(xié)調、難循環(huán)、低效率的問題仍然存在，對生態(tài)空間的影響仍然較高。

2.3 生態(tài)空間發(fā)展支撐不足

一是生態(tài)空間價值轉化支撐不足。資源有償使用、生態(tài)補償制度未完善，監(jiān)管執(zhí)行不嚴格，違法成本低。二是生態(tài)保護投入支撐不足。生態(tài)保護基礎薄弱，生態(tài)環(huán)境保護和修復需求明顯，資金需求巨大，投入不足，投入渠道單一，生態(tài)保護能力建設有所滯后。三是科技支撐不足。由于生態(tài)保護方面科研投入周期長，見效慢，生態(tài)效益與經濟效益不對等，其經濟效益遠低于其社會效益，導致生態(tài)保護科研方面社會資本投入不高，科研力量有限。四是公眾參與支撐不夠，公眾參與保護機制尚需完善。

3.國土空間規(guī)劃下的生態(tài)空間發(fā)展預測

國土空間規(guī)劃堅持生態(tài)優(yōu)先，堅持落實生態(tài)文明建設，以生態(tài)環(huán)境保護為最基本要求，堅決不以犧牲環(huán)境為代價謀求發(fā)展。在此基礎上，協(xié)調經濟發(fā)展、社會穩(wěn)定及環(huán)境保護三者之間的關系，謀求平衡發(fā)展的契機與路徑，實現(xiàn)人類社會可持續(xù)發(fā)展，是實現(xiàn)我國21 世紀鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標的重要途徑[2]。

本輪國土空間規(guī)劃期限（2035 年）內、以至將來很長一段時間，生態(tài)空間保護、修復都是國土生態(tài)空間發(fā)展的主線。生態(tài)空間保護是長期永恒的主題，而生態(tài)修復會在較長時期內作為生態(tài)空間發(fā)展的主要任務。在本輪國土空間規(guī)劃中，嚴格劃定了生態(tài)保護紅線，不可逾越。并且將生態(tài)空間劃分為了生態(tài)保護核心區(qū)和一般生態(tài)保護區(qū)，制定了管控規(guī)則，限制有限的人為活動，有效保護生態(tài)空間。對受損的生態(tài)系統(tǒng)修復，讓生態(tài)系統(tǒng)休養(yǎng)生息，山水林田湖草沙修復治理等工作的全面開展，在本輪國土空間規(guī)劃中均作了具體安排。同時，在未來，隨著人們生態(tài)意識的不斷提高，對天更藍、水更清、地更綠及人與自然和諧共生美好生活的向往愈加強烈，對優(yōu)美生態(tài)空間需求日益增長，生態(tài)空間的生態(tài)價值將進一步凸顯，生態(tài)效益愈發(fā)受到重視，生態(tài)價值終將體現(xiàn)其應有的經濟價值，大量的生態(tài)產品將會出現(xiàn)，生態(tài)優(yōu)勢必然轉化成綠色發(fā)展動能，有利于促進經濟多元化發(fā)展，為經濟注入新的動力和活力。

4.國土空間規(guī)劃下的生態(tài)空間發(fā)展策略

國土空間規(guī)劃下的生態(tài)空間發(fā)展，應秉承“可持續(xù)發(fā)展”的原則，堅持“全域生態(tài)保護”、“用養(yǎng)結合”，探索建立生態(tài)價值轉化機制、構建完整生態(tài)網絡系統(tǒng)，并用信息技術為生態(tài)空間發(fā)展賦能。

4.1 樹立并強化“全域性保護”的生態(tài)觀念

全域生態(tài)保護，一是空間上的全域。對于一個行政區(qū)域來說，全域是指覆蓋整個行政區(qū)域；對于一個生態(tài)系統(tǒng)來說，全域是指覆蓋整個生態(tài)系統(tǒng)；從國家層面來說，全域是指覆蓋全部國土；從“地球村”角度來說，全域則是指覆蓋全球。二是要素上的全要素。不單是自然環(huán)境方面，還應包括從自然生態(tài)到人文社會的各個要素、領域，因各類要素之間相互影響、相互關聯(lián)，具有系統(tǒng)性、整體性、協(xié)調性，這應是生態(tài)空間發(fā)展中的共識。三是生態(tài)空間不孤立存在。在生產空間、生活空間中同樣穿插著各種生態(tài)功能的小型空間，比如城鎮(zhèn)中的公園綠地、綠道，農業(yè)生產空間農作物吸收二氧化碳，田間地頭對保持生態(tài)系統(tǒng)生物多樣性同樣重要。

觀念是指導工作有效落實的關鍵，在實際的生態(tài)空間發(fā)展實施過程中，必須要堅定方向、統(tǒng)一思想，才能將各項工作落實到位，把握好各相關因素，共同為生態(tài)空間發(fā)展目標的實現(xiàn)服務。因此，在開展工作前、工作中及工作后，都要做好“生態(tài)觀念”的培養(yǎng)工作，可將其融入思想政治教育活動中，從組織機構、社會團體到基層群眾，層層深入式地教育、宣傳，確保全民都具有生態(tài)意識，能夠自主約束行為，踐行“生態(tài)保護，人人有責”。

4.2 堅持生態(tài)空間“用養(yǎng)結合”的原則

“用養(yǎng)結合”是生態(tài)空間可持續(xù)發(fā)展的基礎，生態(tài)空間健康發(fā)展，必需以此為基本原則，指導各項工作落實，規(guī)范、約束相應的發(fā)展行為，以確保生態(tài)空間發(fā)展合法依規(guī)，切實能夠達到相應的標準[3]。“用養(yǎng)結合”在于“用”和“養(yǎng)”有機結合，即在開發(fā)利用生態(tài)資源的同時，還應堅持“保護”原則，不能以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價，一味追求經濟利益、社會效益，最終得不償失。

當前工業(yè)文明逐漸被替代，其主要原因是與“可持續(xù)發(fā)展”目標不適應。傳統(tǒng)工業(yè)生產過程中，以“粗放式”為主，生產原料、加工過程等都存在一定的生態(tài)隱患，生態(tài)資源消耗過大，而社會發(fā)展中，也逐步受到這一反噬。天氣異常情況越來越多，極端天氣頻發(fā)，對人類的生存造成了極大的威脅。因此，黨和國家倡導全民參與到生態(tài)環(huán)境保護的活動中，堅持“用養(yǎng)結合”的原則，在開發(fā)利用自然資源的同時，還要做好相應的保護工作，以保證相應資源能夠實現(xiàn)可持續(xù)利用的目的，以推動人類可持續(xù)發(fā)展目標的實現(xiàn)。

4.3 探索建立符合國情的國土生態(tài)空間價值高效轉化機制

生態(tài)價值轉化，即生態(tài)效益的轉化為直接的經濟效益，是生態(tài)效益在經濟上的直接表現(xiàn)。在市場經濟體制下，生態(tài)空間的生態(tài)經濟效益沒有得到有效體現(xiàn)，則無法激勵直接利益相關者主動參與保護和修復空間，不能吸引社會資本投入到生態(tài)建設中來。因此，探索并建立高效的國土生態(tài)空間價值轉化機制非常重要。

首先，應健全開放全國碳排放權交易市場。生態(tài)環(huán)境保護部“趙英民”曾強調：碳排放權交易市場對我國碳達峰、碳中和具有非常重要的意義和作用。重點推動做好行業(yè)產業(yè)結構綠色低碳化、能源消費綠色低碳化、促進高排放行業(yè)碳達峰。通過碳交易價格調控，有利于低排放行業(yè)企業(yè)發(fā)展，推動高排放行業(yè)企業(yè)技術創(chuàng)新突破并向綠色低碳發(fā)展轉型，讓生態(tài)效益切實轉化為經濟效益，實現(xiàn)綠水青山就是金山銀山，激勵公眾積極投入生態(tài)保護活動之中。

其次，建立跨區(qū)域生態(tài)利益補償機制。2016 年國務院就出臺了《國務院辦公廳關于健全生態(tài)保護補償機制的意見》。通過建立生態(tài)利益補償機制，實行生態(tài)補償全覆蓋，建立多元化補償機制，建立符合國情的生態(tài)保護補償制度體系，有利于解決區(qū)域間生態(tài)利益不公的沖突問題，促進區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展。另外，近年來逐步紅火的生態(tài)游，也是綠水青山生態(tài)效益轉化經濟價值的重要表現(xiàn)形式。

4.4 構建綠色且多樣的生態(tài)網絡系統(tǒng)

生態(tài)網絡系統(tǒng)是一個復雜的巨系統(tǒng)，包括復雜的子系統(tǒng)，它是多層次、連續(xù)完整的網絡系統(tǒng)。山脈森林、草原濕地、河湖水系、沙漠冰川都孕育著它們獨有的生態(tài)子系統(tǒng)，各系統(tǒng)之間既相對獨立又相互關聯(lián)、相互影響、相互依存。綠色多樣的生態(tài)網絡系統(tǒng)中，“綠色”廣義上是指符合環(huán)保要求、無公害、無污染，狹義上是指植物覆蓋廣、質量高，“多樣”則是指保持生物多樣性。構建綠色生態(tài)網絡系統(tǒng)即打造綠色生態(tài)圈，以各類生物及其生存環(huán)境為主體，生物賴以生存的森林、草原、濕地以及水域等，共同孕育了地球村豐富多樣的生命體。因此，綠色生態(tài)網絡系統(tǒng)的構建是以綠色生態(tài)圈的構建為基礎考量，強調生物與非生物等環(huán)境之間和諧相處、共同發(fā)展[4]。在國土空間規(guī)劃中，應充分考量綠色生態(tài)與生物多樣性之間的關系，并明確構建生態(tài)網絡系統(tǒng)的內容和途徑。

在構建“綠色”方面，最直接的方法時增綠。要著力提高森林覆蓋率、綠化覆蓋率。減少人類對森林、草原的過度使用，如不亂砍亂伐，過度放牧；降低植物自然生長的影響因素，如防止地下水過度開采，減少農藥化肥的使用降低污染等。讓森林、草原得以休養(yǎng)生息，自然恢復。同時，對于破壞嚴重難以自然恢復的區(qū)域，進行積極的人為干預，比如植樹造林、種草、禁牧等。其次是間接養(yǎng)綠。減少人類對生態(tài)資源的索取，從而達到間接養(yǎng)綠的效果。產業(yè)升級走低碳綠色發(fā)展，節(jié)能降耗，發(fā)展循環(huán)經濟，有利于減少對自然資源的消耗，通過節(jié)約養(yǎng)綠。

在構建生物多樣性方面。一是保持生態(tài)網絡系統(tǒng)的完整性、連通性，保障生態(tài)廊道連通，保障生物遷徙通道通暢。在規(guī)劃城鎮(zhèn)空間和生產空間過程中，要特別保留生態(tài)廊道，規(guī)劃城市綠道。二是對受損的廊道、河湖水系統(tǒng)、濕地濱海生態(tài)環(huán)境以及生態(tài)網絡體系予以修復，恢復生物棲息地，保障生物生存空間，保持生物多樣性。三是減少人類活動對自然生態(tài)系統(tǒng)的干擾，如采取禁漁、禁止狩獵、珍稀動物保護等措施。另外，還要嚴禁外來生物入侵，保持原有生態(tài)系統(tǒng)不受破壞。

4.5 持續(xù)加大信息技術的投入力度

持續(xù)加大技術投入力度，強調的是在構建生態(tài)空間發(fā)展體系的過程中，能夠借助科技的力量，確保生態(tài)文明建設與國土空間規(guī)劃、發(fā)展相適應、相協(xié)調，共同推進人類文明進步。從生態(tài)空間保護的角度，借助信息技術，可實現(xiàn)路徑優(yōu)化目標。即將生態(tài)空間搭建與社會經濟發(fā)展等相關信息，納入信息管理系統(tǒng)中，通過信息技術手段對相關數(shù)據進行綜合分析，繼而得出科學、可行的最佳保護方案，既便于執(zhí)行，又能夠確保生態(tài)空間發(fā)展實現(xiàn)健康、可持續(xù)目標[5]。

從空間治理的角度，可借助信息技術建立健全全域性的生態(tài)空間發(fā)展監(jiān)管體系，以法律法規(guī)為基準，結合各地實際情況，進一步制定相應的政策性文件，對各地生態(tài)空間資源開發(fā)及利用等活動予以全面監(jiān)督管控。通過與相關部門縱向橫向數(shù)據共享，對生態(tài)空間內的各類活動予以全面監(jiān)管。從管理的角度，在聯(lián)網監(jiān)督的基礎上，可以評價出各相關單位、企業(yè)、個人的表現(xiàn)，通過制定相應獎懲措施，嚴厲懲處不法行為，褒獎優(yōu)秀集體和個人，賞罰分明，推動國土空間規(guī)劃、生態(tài)空間管理等工作有序進行。

結語：

綜上所述，國土空間規(guī)劃中，生態(tài)空間的發(fā)展作為重要的組成，是體現(xiàn)國土空間規(guī)劃工作有效落地的重要內容，各地政府及相關部門都應予以高度重視。尤其在實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標及城鄉(xiāng)一體化建設目標的過程中，要切實依據國土空間規(guī)劃，制定科學的生態(tài)空間發(fā)展方案，以保證可持續(xù)發(fā)展目標得以實現(xiàn)。生態(tài)興則文明興，綠水青山就是金山銀山，生態(tài)空間是一個國家、一個民族永續(xù)發(fā)展的寶貴資源，保障生態(tài)空間科學健康發(fā)展，就是保護好全人類永續(xù)發(fā)展的根脈。