水利科研事業單位內部控制建設的探討

摘要：為有效加強和完善行政事業單位內部控制，依據財政部財會〔2012〕21號《行政事業單位內部控制規范（試行）》，對水利科學研究事業單位目前存在的風險評估不到位、內部控制團隊和部門不夠專業、信息系統使用范圍窄和使用程度淺、執行與計劃有偏差、內部監督浮于表面等問題進行梳理；提出了完善風險評估機制、設置科學的組織機構、加強信息系統使用、細化預算指標、嚴格執行內部控制監督檢查機制等措施，有助于提高內部控制質量。

關 鍵 詞：水利科研；事業單位；內部控制；風險管控

中圖法分類號：C935 文獻標志碼：ADOI：10.16232/j.cnki.1001-4179.2024.S2.052

0 引言

2021年11月，財政部印發《會計改革與發展“十四五”規劃綱要》明確提出了“修訂完善內部控制規范體系，加強內部控制規范實施的政策指導和監督檢查，強化上市公司、國有企業、行政事業單位建立并有效實施內部控制的責任”的改革任務，為做好當前和今后一段時期的內部控制規范建設與實施工作指明了方向。

行政事業單位內部控制是指單位為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控^［1］。定義包括動態和靜態兩個方面。從靜態上講，內部控制是行政事業單位為防范和管控經濟活動風險而建立的內部管理系統，具體體現為各項內部管理制度以及落實所需的控制措施和執行程序。從動態上講，內部控制是行政事業單位通過制定制度、實施措施和執行程序，為履行職能實現控制目標的自我約束和規范的過程。

據統計，目前我國70%以上的科研人員都集中在各類事業單位，為社會進步提供了重要的科技支撐。健全的內部控制體系是降低科學事業單位運營風險和提升單位資金運轉效率的重要工具^［2］。水利工程建設是國民經濟的重要支柱。與其他企事業單位相比，水利事業單位涉及的項目建設往往投資大、周期長，固定資產專業性強且分布十分廣泛，具有顯著的行業特殊性。隨著水利重要性的提高及水利工程投入的增大，水利事業單位經濟活動風險控制的重要性也日益凸現。完善的水利事業單位內部控制，可以有效遏制腐敗，減少浪費，提高工作效率，保障水利資金資產安全^［3］。因此，針對水利科學研究事業單位經濟活動特點和管理要求，探討加強和完善水利科學研究事業單位內部控制的措施和途徑。

1 現狀分析

1.1 風險評估機制

按照財會〔2012〕21號《行政事業單位內部控制規范（試行）》的規定，我國科學事業單位應當建立單位風險定期評估機制，對單位經濟活動存在的風險進行全面、系統和客觀地評估，至少每年對經濟活動進行一次風險評估，并在單位發生重大變化時重新進行評估^［4］。

水利科研事業單位在風險評估過程中，也會綜合運用風險清單法、流程圖法、實地考察法、小組訪談法、財務報表分析法等風險識別方法。但是，由于風險分析手段和應對措施方面的不到位，導致單位風險評估工作無法取得應有的效果。單位風險評估不到位的具體原因如下：①領導班子不夠重視。水利科研事業單位，容易出現保守和守舊的傾向，和企業相比，缺乏主動對風險進行防范的意識。科學事業單位面對發展，如何變風險為機遇，為當今社會提供很好的科技支撐，需要領導班子用更多的精力去思考。②風險分析方法不夠科學。在風險識別的過程中，往往只有辦公室、財務處等少數幾個部門參與了風險的識別過程，在分析過程中較少采用定量的分析方法，對于風險等級的確定沒有采用科學的方法進行概率和模型分析，主要依靠主觀的分析，難免對風險的大小和影響力認識出現偏差，影響單位的風險防范能力。③風險防控責任制建設有待加強。水利科研事業單位大都未建立風險防控責任制，對于可預見風險造成損失后追責意識不強，下屬各單位僅僅是被動依照上級下發文件要求進行風險防控等級審核工作，缺乏對于風險評估報告的上報和反饋，在上報風險防控報告后并沒有完全按照防控措施應對風險，尤其針對影響較大、發生概率高的風險，應對不及時可能會導致單位遭到較大的損失。

1.2 單位層面

針對水利科學研究事業單位的單位層面，從組織機構、決策機制、會計崗位銜接、信息系統使用等4個方面進行分析。

（1）組織機構。通過對水利科學研究事業單位組織結構的梳理發現，大部分的組織機構都相同或相近，都是在院領導或黨政領導共同領導下開展各項科研事業，同時部分單位還會設立學術委員會，負責科研項目的立項和評審。通常都下設有職能部門、非職能部門、研究所（中心）、實驗室和部分聯合共建單位。通過大量的資料搜集和調研發現，水利科研事業單位的內部控制職能大部分由黨群或者財務部門行使，缺乏一個相對專業的內部控制團隊和部門，可能會損害監督的相對獨立性，在內控風險之外增加廉政風險。

（2）決策機制。水利科研事業單位的決策機制還沒有完全體現出集體協商的概念，只在專業領域與學術委員會的相關領導進行商議，專家參與等議事機制沒有體現出來。在其他的決策事項中，一方面沒有完全體現出集體協商的機制；另一方面單位內部也沒有針對決策失誤制定相應的決策責任機制，即領導層和決策層對決策失敗的情況缺乏明確的責任承擔機制，一般決策失敗的結果都是由單位承擔，由此可能導致領導層或者決策層的決策風險增加。

（3）會計崗位銜接。一般來說財審不分家，內部控制質量的高低取決于相關財務崗位的工作質量。但是整理水利科研事業單位的財務崗位工作職責發現，雖然財務人員的工作分工明確，但是大部分的財務人員對具體的科研項目了解甚少。在關鍵崗位上的財務人員并沒有不定期輪崗工作，也沒有明確的崗位職責制度或者崗位職責制度沒有根據實際情況進行及時調整，導致權責不對等、不清晰的現象常發。

（4）信息系統使用。雖然目前我國信息系統發展較快，企事業單位在業務上也引進了信息系統。但是根據水利科研事業單位內部控制實際情況來說，信息系統在單位內部并沒有發揮出最大的功效。單位內部控制信息化建設程度相對來說并不高，一方面信息系統覆蓋面不廣泛，僅有幾個部門業務活動依靠于信息手段；另一方面信息系統使用頻率較高的技術都是圍繞信息的收集、儲存和傳遞等功能在使用。單位內部的財務管理系統和科研項目管理系統也沒有遵循內部控制的要求進行數據處理、加工。信息部門業務人員的工作能力沒有達到內控標準的要求也影響了單位的數據處理、資金監管和信息共享等工作質量和進度。在信息內部公開與財產保護之間沒有做好平衡。

1.3 業務層面

水利科研事業單位業務層面的內部控制一般圍繞預算、收支、采購、資產、科研和合同等方面。經過梳理發現，水利科研事業單位在預算方面有執行與計劃偏差的風險，且編制時也會存在不精細的問題；在收支方面有監管不到位的風險；對資產的日常管理方面缺乏實時監控；在貨幣資金管理方面也不到位，導致資金周轉出現問題，也導致單位出現不同類型的內部控制缺陷（表1）。

1.4 監督與評價

部分水利科研事業單位為了更好地做好內部控制，也會自查自糾，在單位內部采用個別訪談、調查問卷和專題討論等方式對內控制度健全情況、權力制約情況、問責機制等業務活動進行內部監督和評價。但是水利科研事業單位自身情況比較特殊，研究所（中心）分散在不同縣市，增加了內部監控的難度。目前，大部分單位內部監督力度還是浮于表面，自查自糾的文件確實經常在單位內部傳達，但是具體執行起來卻通常流于形式，可能導致內部控制的一般缺陷擴大成重大缺陷、重要缺陷，使得企業遭受難以挽回的損失。所以在對內部控制進行監督和評價時，應當保持謹慎的態度，對發現的內控缺陷及時進行修復。此外，內控的評價指標不夠科學和細致，定性評價較多，而定量評價指標較少。同時，單位缺乏有效的外部監督，目前的外部監督重點一般放在資金是否按照規定使用，忽略了對內部控制的監督管理。

2 建設途徑

2.1 風險評估機制

風險評估機制建設是水利科研事業單位進行內部控制建設時的重要內容。不僅要提高單位層面的風險管理控制意識，還要綜合運用定量與定性分析方法，制定合理的風險應對策略，有效地控制業務層面的風險。在單位層面可以通過建立風險防控責任機制來約束領導班子和相關責任人的決策和行為。對于業務層面的風險，可將風險發生的可能性（表2）和影響程度（表3）相結合，繪制風險分析矩陣圖，構建風險數據庫，對不同區域的風險采取不同風險應對策略。

將風險發生的可能性和帶來的影響程度綜合分析，得出水利科研事業單位風險矩陣圖（表4），根據風險評估結果，明確相關的風險責任部門。綠色區域的風險發生可能性和影響程度都較低，在可控范圍內，一般可不采取行動，進行風險承受；藍色區域的風險，是單位必須要高度重視，并及時采取措施加以防范，將風險降低在可控范圍內的風險，一般采用風險規避策略，將高風險領域對接至具體的業務流程，確定主要業務流程，圈定業務流程內部控制建設的具體范圍；處于紅色區域的風險，單位內部相關領導或者業務領域可根據實際情況加以調控，采取適當的風險應對策略；處于黃色區域的風險，單位可以采取風險降低策略。

2.2 單位層面

2.2.1 組織機構

水利科研事業單位組織機構設置的合理性會直接影響到單位決策科學性、執行高效性、權力制衡性。組織機構設置應保證業務的效率和效果，確保與業務具有相關性。針對目前水利科研事業單位普遍缺乏獨立的內部監督部門，難以實現內部監管等現狀，建議借鑒理事會制度，建立理事會、院領導、監事會、黨群工作部四位一體的組織模式。理事會負責單位的戰略發展，由行業專家和政府委派人員共同組成；監事會負責對單位的業務活動和制度設計進行監督監察，由上級部門、紀檢委和審計主管部門委派成員組成；院領導將理事會的戰略決策落實到業務層面；黨群工作部負責黨政日常工作。將決策、執行、監督三權分離，為內控建設提供較好的組織基礎。

2.2.2 決策機構

水利科研事業單位目前的決策權掌握在少部分人手里，要想提高決策效率和效果，單位領導應當將手中的決策權下放，由領導或專業人才組成若干個決策機構，明確規定各個決策機構的決策權限、決策事項、決策方式、決策問責等內容。單位應該根據決策對象和決策內容將決策事宜劃分成不同類別，將每類事項按照重要程度和影響范圍分配給相應權限的機構進行決策，并要求相關人員做好會議記錄，存檔保存。建立完善的決策流程，對每個決策進行監督和評估，對那些不當的決策應追究相關人員的責任。

2.2.3 會計監督

科研項目管理對于水利科研事業單位來說是非常關鍵的一項工作內容。一般來說，財務崗位的工作質量會直接影響內部控制質量的高低。單位內控制度應明確規定并落實不相容崗位相分離，并且在此基礎上打通財務崗位和內部控制崗位的最后一公里的壁壘。在保證內部控制質量和獨立性的基礎上，將內控和會計崗位融會貫通，打破部門之間的業務壁壘。會計崗位在核算和監督的基礎上，嵌入預算編制，執行過程中，將內部控制體系和要求落實到財務工作過程中，加強財務人員對項目的監控。

2.2.4 加強信息系統使用

隨著信息技術的不斷發展，科研事業單位利用信息系統進行日常辦公將是大勢所趨。要提高信息系統在內審工作中的作用，首先在單位內部應當設立一個專門的信息管理部門，并招聘業務水平較高的IT工作人員，專人專職，并明確相關的權限和責任。信息管理部門相關人員應根據水利科研事業單位的特點，設計開發符合本單位運行和發展的信息軟件，并根據業務人員的操作反饋，不斷更新軟件系統以滿足單位的業務需要，并保證信息系統在不斷的動態調整中。同時，信息管理部門設計出來的信息系統不再是只有信息儲存、傳遞、保存等基本功能，而要打破單位內部各個部門之間的信息壁壘，將信息系統嵌入內部控制過程中，同時也應制定有效的單位信息安全保障措施。

2.3 業務層面

水利科研事業單位應加強預算業務的內部控制，將預算指標盡可能地細化到具體的項目上，選擇適合單位實際情況的預算編制方法。在預算執行過程中要派專門人員進行全過程的動態監管，及時發現預算執行與計劃的偏差，根據執行反饋情況，調整預算項目。另外，單位還應設置獎懲機制，通過績效考核，推動預算監督評價的科學性。對于收支業務的控制，單位科研分成收入控制、票據控制、支出控制，保證三管齊下，確保單位資金使用嚴格受控。對于實物資產控制，單位應充分考慮各部門的具體需求，合理配置資產，并根據需求變化，調整資產的使用，提高資產使用效率。對于基建項目控制，首先要保證合同管理制度的科學合理，對合同實行責任化管理，要求定期檢查合同條款可能帶來的內控風險。根據合同條款要求，監督工程進度，加強財務部門和合同管理部門之間的協作，將合同管理和預算管理、收支管理相結合。對于科研項目控制，必須確定科學的考核指標，制定以定量指標為主、定性指標為輔的評價指標，對于評價得分較低的科研項目要追究項目主要負責人的責任。確有需要的情況下，單位可以咨詢外部評價機構對科研項目進行考核。

2.4 監督與評價

水利科研事業單位應當建立規范有效的內部控制監督檢查機制，內部控制建設由單位領導牽頭，各部門執行，同時監事會對內部控制的建設和執行進行全過程的監控。單位應將信息系統融入到內部控制機制中，逐漸發展成人工和自動化監控相結合的評估手段，提高內部控制的獨立性和客觀性。同時，單位應對內部控制設計和執行情況進行評價，一般由各部門關鍵崗位人員經過調查后進行評價。對于發現的內部控制缺陷要及時上報領導，對該缺陷進行分析、整改，提高內部控制設計和運行的效果。最后，除了內部監督與評價，單位應積極配合外部監督，遵循“早發現、早提醒、早糾錯”的原則，用自律加他律的形式對內部控制進行監督。

3 結論

隨著“十四五”規劃的不斷推進，國家對科學發展的要求逐步加大，在這樣的背景下，水利科研事業單位的內部控制質量必然越來越高，內部控制建設的要求也會越來越嚴格。針對水利科研事業單位的特點及內部控制存在的問題，通過構建風險數據庫提升風險評估及應對策略的科學性和有效性，并在單位層面通過優化組織機構及決策機構、加強會計監督以及建設單位信息系統等措施以提升內部控制質量；旨在通過對項目的預算、監督、評估等全周期監督以提升業務層面的內部控制，建立規范有效的內部控制監督檢查機制。通過上述途徑建設完善的水利科研事業單位的內部控制管理體系，提高內部控制運行的有效性。

參考文獻：

［1］ 孫淑梅.新政府會計制度下行政事業單位內部控制建設分析［J］.行政事業資產與財務，2023（21）：60-62.

［2］ 李竹芬.淺談事業單位的內部控制［J］.經濟研究導刊，2014（26）：247-249.

［3］ 孫琦.水利事業單位內部控制情況調查研究［J］.勞動保障世界，2018（9）：80-81

［4］ 財政部會計司.行政事業單位內部控制規范講座［M］.北京：經濟科學出版社，2013：92-101.

（編輯：黎剛）