《關鍵原材料法案》能否支持歐盟綠色產業雄心

董一凡

2023年1月12日，瑞典國有礦業公司LKAB宣布在該國北部基律納發現歐洲最大的稀土礦床，含有超100萬噸稀土氧化物礦產資源。

2023年11月13日，歐盟理事會與歐洲議會就《關鍵原材料法案》（以下簡稱“法案”）達成一致意見，標志著歐盟打造綠色和數字產業的資源支柱在立法進程上邁出關鍵一步。然而，歐盟追求原材料自主的前景及對中國的影響，更值得關注。

長期以來，歐盟自身資源和能源難以滿足產業發展需求，大量對外進口是基本常態，歐盟很早就對這一趨勢的潛在風險有所關注。2008年歐盟委員會提出，歐盟對“有戰略意義的重要原材料”高度依賴進口，2011年起歐盟即開始發布關鍵原材料清單并每三年更新一次。隨著當前全球數字和綠色產業的飛速發展，產業界對原材料的需求迅猛增長，歐盟的關鍵原材料清單長度增加，其對資源供應問題的關注也日趨增強。同時，在數字和綠色技術對新興產業轉型、軍事技術革命乃至大國實力消長的作用愈發增強的背景下，保障關鍵原材料的穩定供應被賦予更加濃厚的地緣政治意義，歐盟對于構建關鍵原材料領域戰略的呼聲日漸成為政策主流。

法案是歐盟“綠色協議產業計劃”的重要組成部分，意在通過發展采掘和加工能力、構建原材料供應評估和分析體系以及推進國際原材料供應鏈合作，以內外多重手段增強關鍵原材料的供應保障。法案包括四大政策支柱，其一，設立建設自身礦產供應能力的目標。法案提出，至2030年，在盟內對16種戰略原材料的開采、加工、回收需分別滿足總需求的10%、40%和15%，并于2027年起每年制定原料回收量化目標。其二，增強原材料供應態勢動態評估。法案列舉了歐盟認定的34種關鍵原材料和16種戰略原材料，其中尤其將鋁和合成石墨列為戰略原材料，歐盟委員會預計在法案正式生效18個月后擬定對未來30年戰略原材料需求的評估報告。其三，防止供應來源過度集中。歐盟特別提出，任何第三國不得供應超過其需求量65%的戰略原材料。其四，鼓勵發展資源掌控能力。法案縮短了對采礦、回收、加工等項目許可審批時間，采礦項目審批不得超過27個月，回收和加工項目則不超過15個月，并要求大企業對其戰略原材料供應鏈進行定期風險評估。

從法案基本內容看，歐盟在關鍵礦產領域試圖謀求供應鏈的穩定和韌性，保障其綠色和數字轉型乃至軍事安全發展不因原料短缺而“卡脖子”。同時，在相關資源能源行業中打造歐盟的競爭力與生產力，最終為其在產業、經濟乃至地緣政治上實現“戰略自主”提供支持。此外，法案也得到部分大企業的積極回應，德國西門子歌美颯、瑞典博利登及力拓等企業均認為這一框架對歐盟培育自身原材料韌性起到重要作用。

法案反映了歐盟立足新一輪經濟與科技革命及其自身礦產需求的謀劃布局，顯示出其積極參與相關領域國際博弈與競爭的態度。然而，鑒于歐盟自身的資源稟賦、產業發展現狀以及面臨的外部資源地緣政治環境，實現相關愿景也存在諸多挑戰。

首先，歐盟開發自身資源存在內部阻力。一方面，歐洲大陸的資源稟賦遠遠滿足不了其產業發展需求；另一方面，葡萄牙（鋰礦）、芬蘭（鎳礦）、比利時（砷）、法國（鉿）等國雖在某些資源上具備潛力，但歐盟內部特別是環保機構和非政府組織仍認為歐盟在推進產業進程中將犧牲環境、勞工等方面的理念標準，如德國、法國、葡萄牙等國項目均遭遇當地民眾抗議，要求政府停止相關開發活動。

其次，歐盟推進國際合作面臨掣肘。當前，各國普遍注重關鍵礦產的戰略作用，雖表態支持國際礦產合作，但更關心如何實現本國利益最大化，資源民族主義與保護主義色彩顯著增強。美國《通脹削減法案》明確提出，唯有本土或與其簽署貿易協議的國家生產的關鍵礦產產品可享受補貼待遇，歐盟雖與美國達成合作協議，但相關產品仍遭遇補貼歧視。而拉美、非洲國家雖富有資源，但均不甘于僅扮演發達國家的原料供應地這一角色，要求與發達國家的合作應積極提振本國工業發展，亦遲滯了歐盟與相關國家合作進程。

第三，歐盟財力支撐尚有較大不確定性。歐盟在諸多關鍵原材料領域需進行大量投資甚至是“另起爐灶”，而歐洲企業亦需大量投資相應領域的基礎設施、技術研發及第三國礦產開發等，這都需要歐盟及成員國在公共財政層面給予大規模支持。但是，當前歐盟經濟下行壓力增大并帶動財政赤字比重攀升，同時歐盟在援烏、巴以、難民、能源補貼等方面仍需維持開支應對挑戰，綠色和數字轉型等面向未來發展的投入會受到顯著影響，對關鍵原材料項目的支持恐怕難以大幅增加。

不可否認的是，歐盟出臺該法案對中歐在原材料供應鏈方面的合作產生了較為復雜的影響。客觀而言，中國是歐盟部分關鍵原材料的重要供應方之一，中國向歐方提供了85%的鈰、鑭、釹、鐠、釤等輕稀土元素以及71%的鎵和67%的鈧，部分重稀土元素比重甚至更高，因此，歐盟表示在關鍵礦產供應上“過度依賴”中國。該法案一定程度上將中歐原材料貿易關系視為重要關切，同時規定第三國對歐盟原材料供應比例上限、構建國際原材料供應合作等亦有稀釋中歐既有合作關系之意。

事實上，全球關鍵原材料貿易關系很大程度受供需關系、比較優勢及產業分工格局等因素影響，中歐緊密的原材料貿易關系是歐盟企業從成本效益角度做出的經濟選擇，中國亦無意追求對歐盟及其他國家的原材料“最大供應國”地位。法案從自身“降低絕對依賴”出發的某些舉措，可能給基于市場經濟形成的全球供應鏈關系帶來政治干擾，最終會導致成本上升和供應鏈不穩定等。從中方角度看，中國愿與歐盟就關鍵原材料供應鏈穩定進行政策溝通。在2023年12月舉行的第二十四次中國—歐盟領導人會晤中，中方提出探討建立中歐關鍵原材料預警機制，構建穩定互信的供應鏈伙伴關系。只有中歐在關鍵原材料領域本著謀和平、促發展的積極意愿，以包容開放的態度加強合作，才能為全球能源資源治理注入更多穩定性與可預見性。

（作者為中國現代國際關系研究院歐洲研究所助理研究員）