外交自主之路：從“被動參與”到“非洲方案”

趙雅婷

在美西方主導的國際政治經濟體系中，非洲長期處于邊緣地位，扮演著“被動參與者”的角色。盡管如此，非洲大陸始終保持著追求自主的決心。其中，泛非主義的發展與非洲自主意識的覺醒是20世紀以來非洲國際關系研究的重要議題。近年來，世界形勢呈現變局與危機交織共振的新態勢，“全球南方”的興起成為熱議話題。作為“全球南方”的重要組成部分，非洲國家在追求自主發展的道路上攜手并進，在處理對外關系中由“被動參與”逐漸走向“戰略自主”，推動了非洲國際關系范式轉型。

2023年，非洲國家追求“戰略自主”的政治訴求更加清晰和堅決。具體表現在：第一，就歷史議題對西方提出強硬要求，現已獲得部分回應。2023年9月，加納總統阿庫福-阿多在第78屆聯合國大會一般性辯論發言中，嚴厲譴責西方歷史上的奴隸貿易對非洲造成的傷害，并要求西方國家支付相應的賠償。非洲聯盟和加勒比共同體于2023年11月在加納舉行峰會，與會代表達成一致，同意在非洲設立全球賠償基金，就奴隸制帶來的傷害向西方索要道歉和賠償。英國格拉斯哥大學、圣公會等機構已承諾賠償部分金額。此外，法國總統馬克龍在2017年首次提出將考慮向非洲國家歸還文物。自2021年起，法德兩國正式開啟這一進程，陸續向貝寧、喀麥隆、納米比亞、尼日利亞和坦桑尼亞等國歸還了部分珍貴文物。2023年11月，德國總統施泰因邁爾對德國在坦桑尼亞殖民統治期間犯下的罪行表示“恥辱”，并承諾提高人們對本國暴行的認識。

第二，西非國家“去法國化”愈演愈烈，尋求安全自主。2023年，尼日爾和加蓬相繼發生政變，非洲軍事政變回潮的影響進一步擴大。西非政變國家對法國、歐盟等西方行為體態度強硬，布基納法索、尼日爾相繼宣布驅逐法國大使，并要求法國撤軍。馬里外交部抗議歐洲言論并譴責美歐對其軍事領導人的制裁行為，在安全合作上轉向俄羅斯。此外，馬里、布基納法索和尼日爾宣布退出薩赫勒五國集團，并于2023年9月簽署協議，組建薩赫勒國家聯盟。

第三，對美西方制裁與干涉堅決回擊，強化政治自主。非洲國家對美西方國家的制裁與政治干預行動反應激烈。尼日利亞民眾要求歐盟觀察團撤回對尼大選的觀察員報告；津巴布韋、突尼斯抗議美國干涉內政的行為；南非議員強烈譴責美國在納米比亞近海派駐無人艇的監聽行動。此外，針對非洲內部爭端反復強調“非洲問題非洲解決”，拒絕外部勢力介入。在蘇丹內戰、剛果（金）東部安全危機、“復興大壩”爭端等安全問題上，非洲國家均依靠自身力量協商解決，并取得了積極成果。

2023年，在國際事務中持續發聲與開展自主行動是非洲“戰略自主”最突出的特征，標志著非洲國際關系范式的重大調整，其國際角色由曾經的維護內部獨立自主轉向成為國際社會的重要伙伴。首先，非洲在非本地區的重大國際安全事務中開展自主行動，提出了“非洲方案”。2023年6月，由南非、科摩羅、埃及、塞內加爾、烏干達、贊比亞組成的非洲國家領導人和平代表團訪問俄羅斯和烏克蘭，就烏克蘭危機的緩和提出“非洲和平倡議”。巴以沖突爆發后，埃及邀請30多個國家元首、政府首腦以及國際組織負責人出席“開羅和平峰會”。非洲國家還在首屆沙特—非洲峰會上發布《利雅得宣言》，要求必須立即結束“以色列的占領”。南非甚至宣布召回在以色列的所有外交官，以表示對巴勒斯坦的堅定支持。

其次，非洲國家以群體效應在多邊國際舞臺爭取更大話語權。非盟正式加入二十國集團（G20）是非洲追求“戰略自主”取得的重要成果。這為非洲大陸參與全球治理，成為不斷演變的全球秩序的積極推動者提供了重要契機。與此同時，2023年金磚合作機制擴員，六個新成員中非洲占兩個，埃塞俄比亞和埃及的加入進一步擴大了非洲國家的國際影響力。此外，2023年一些重要國際會議在非洲召開，作為東道主，非洲有了更多的發聲機會。諸如金磚國家領導人峰會在南非舉行、國際貨幣基金組織和世界銀行年會時隔50年再次回到非洲舉辦、亞投行理事會年會在埃及召開，等等。

最后，非洲國家協調集體行動，在區域優先議題中增強國際影響力。非盟峰會、非盟年中協調會等高度關注非洲自貿區建設，通過加快一體化進程提升非洲在國際舞臺上的議價能力。同時，非洲國家繼續秉持不結盟政策，竭力維持俄羅斯和烏克蘭的糧食與化肥對非出口，從而確保非洲糧食安全。此外，非洲國家為在第28屆聯合國氣候變化大會（COP28）爭取更多利益，于2023年9月初在肯尼亞召開了首屆非洲氣候峰會。

非洲國家在當前國際格局快速調整下表現得更加從容和靈活。一方面，絕大多數非洲國家在大國博弈中拒絕選邊站隊，對共促非洲發展的政策和行動表示歡迎。2023年，域外大國在非洲的博弈日趨激烈，美、英、法、德、日等國政府高層官員相繼訪非，紛紛提出將加大對非投資，同非洲加強在基礎設施建設、關鍵礦產、氣候變化、數字技術、安全治理等領域的合作。美國非洲司令部還同18個非洲國家舉行了“非洲之獅2023”聯合軍演，以鞏固雙邊安全關系。非洲對美西方國家加大對非投入表示歡迎，但仍然同中、俄、印等其他新興市場國家和發展中國家保持著良好的合作關系，并對美西方國家的詆毀和質疑堅決反擊。如南非明確駁斥了美方的“擔憂”，稱同中俄舉行聯合軍演是正常的國家交往。49個非洲國家頂住西方壓力，參加了第二屆俄非峰會。總體而言，非洲國家在不同議題上采取靈活政策，在大國博弈中展開平衡外交，試圖爭取最大利益。

另一方面，非洲國家借“全球南方”興起的國際形勢，與廣大發展中國家加強合作，進一步增強南方力量。近年來，更多發展中國家和地區加大了對非投入，擴展了對非關系，為非洲擴大朋友圈、深化南南合作提供了契機，亦成為非洲追求“戰略自主”的新亮點。其中，首屆沙特—非洲峰會順利舉行，沙特宣布啟動薩勒曼國王非洲發展倡議。阿聯酋提出新型融資計劃，將為非洲清潔能源發展提供45億美元支持。印度借舉辦G20峰會之機，加大了對尼日利亞的投資。此外，非洲—加勒比貿易和投資論壇、非盟—加共體峰會等會議于2023年舉行，彰顯了“全球南方”自主聯合的深遠意義。

盡管非洲在國際關系領域追求“戰略自主”態勢明顯，但實現外交上的真正自主仍受到多方面的限制和掣肘。其一，非洲“戰略自主”面臨資金問題。目前，非盟推動地區一體化仍然面臨資金短缺的困境。一方面，非盟預算主要來自成員國的資金認繳，但在全球經濟疲軟的狀態下，非洲多國的經濟更是雪上加霜，主權債務危機頻發。另一方面，非盟的和平安全行動仍高度依賴外部資金和力量的支持，受援助方自身偏好和利益考量的影響，將在政策導向、機制建設以及決策行動等方面對非盟行動產生全方位的負面影響。盡管非盟已努力兌現25%的經費自給自足，但仍有高達75%的經費來自聯合國、歐盟等外部行為體。

其二，非洲“戰略自主”存在集體行動的困境。盡管非盟在區域聯合、追求自主方面扮演著更重要的角色，但非洲地區國家利益協調困難，對主權原則極其重視以及區域內部關系復雜等因素在很大程度上限制了非盟的行動。一方面，非洲區域大國在地區事務上比非盟更加強勢，導致非盟政策受阻、地位弱化。另一方面，非洲的歷史決定了非洲國家高度重視主權獨立完整，國家級政策優先于區域級政策。當國家政策與區域政策發生沖突時，成員國往往各行其是，這也導致非盟在不同非洲國家的認可度大打折扣。

其三，非洲“戰略自主”不可避免地承受著大國博弈傳導的壓力。西方大國加緊對非爭奪的行徑對非洲提升自主能力造成了負面沖擊。一是西方國家的內向化政策導致其對非政策更加利己，對非洲產生不良影響。二是大國在非洲的博弈加劇某種程度上將激化非洲國家間的矛盾，進而破壞非洲團結，不利于非洲一體化進程。如歐盟力推的經濟伙伴協定（EPAs）對非洲經濟一體化起到了不可低估的負面作用。三是大國間的競爭與對抗導致對非支持無法形成合力，同時持續削弱國際多邊機構的治理效能。

盡管非洲追求“戰略自主”面臨內外多重困境，但國際格局和國際危機的復雜多變促使非洲進一步堅定聯合自主的決心。從非洲自身潛力、一體化加速建設和國際形勢發展等多角度看，非洲“戰略自主”有廣闊且光明的發展前景。首先，非洲的自然稟賦和人口紅利等優勢為其追求“戰略自主”奠定了堅實的基礎。除傳統能礦、動植物等自然資源外，鉑、鉻、錳、鈀、磷酸鹽和鈷等礦產主要集中在非洲且儲量可觀。隨著清潔能源技術快速發展，全球主要經濟體加大了對上述關鍵礦產的爭奪，非洲在全球關鍵礦產供應鏈中的地位提升。與此同時，非洲是世界最年輕的大陸，蘊藏著巨大的人口紅利，到2030年，非洲青年人口數量預計將占世界青年人口數量的42%。其次，以一體化形成的規模效應促進非洲發展的觀念已深入人心并得到有序實踐。非盟在第二份《2063年議程非洲大陸實施情況報告》中明確指出，在《2063年議程》的七大愿景中，第二項愿景“在泛非洲和非洲復興愿景基礎上打造政治團結的一體化非洲大陸”進展最為顯著。事實上，在經濟發展、安全治理、疫情防控和對外合作方面，非洲已通過多項行動充分證明了自主、協商、聯合帶來的積極成果。最后，大國博弈推升了非洲的受關注度，加之非洲發展之于全球的重要意義，將為非洲“戰略自主”提供持續的動力支持。以中國為首的新興發展中國家在對非合作中充分尊重非洲自主，關注非洲能力建設，切實推動非洲發展，也在一定程度上迫使西方大國調整對非政策的優先級，由安全優先轉向發展優先。外部行為體在數量和對非投入上的增多將為非洲發展帶來更多選擇，非洲“戰略自主”前景可期。

（作者為中國社科院西亞非洲研究所〈中國非洲研究院〉助理研究員）