昌吉回族自治州生產建設項目水土保持方案質量抽查實踐與思考

許小有 吳建設 王福 閻潔

［關鍵詞］ 水土保持方案；生產建設項目；質量抽查；昌吉回族自治州

［摘 要］ 2023年，昌吉回族自治州對所轄縣（市）生產建設項目水土保持方案開展質量抽查工作，隨機抽查了30個水土保持方案，抽查重點內容為6個“是否存在”。抽查結果顯示：存在主要質量問題的方案8個，占抽查總數的26.7%；存在其他質量問題的方案29個，占抽查總數的96.7%；不存在任何質量問題的方案1個。從監督管理、編制單位技術水平、生產建設單位履行主體責任等方面分析了水土保持方案編制、審核過程中存在的問題，并提出完善組織機構、加強管理制度建設、強化培訓教育等對策，以提升水土保持方案質量。

［中圖分類號］ S157? [文獻標識碼] C? DOI：10.3969/j.issn.1000-0941.2024.01.006

水土保持方案作為控制人為水土流失的重要手段，經過30余 a的發展沿革，已被納入基本建設程序管理，以推動實現基礎設施建設和生態環境保護的雙贏[1]。2023年，為進一步規范水土保持方案審批，加強方案質量管理，切實提升方案編制質量，維護方案審批公信力，確保方案審批制度全面有效落實，昌吉回族自治州（以下簡稱“昌吉州”）按照自治區《關于進一步加強全區生產建設項目水土保持方案質量管理的通知》（新水辦〔2022〕235號），對所轄縣（市）水土保持方案開展質量抽查工作，以規范水土保持技術服務行業行為，提升水土保持技術服務質量，推動水土保持高質量發展。

1 概況

昌吉州地處天山北麓、準噶爾盆地東南緣，境內分布有古爾班通古特沙漠，屬天山北坡國家級水土流失重點預防區，土地面積7.35萬km2。昌吉州地勢南高北低，由東南向西北傾斜，南部是天山山地，中部為廣袤的沖積平原，北部為浩瀚的沙漠盆地。屬中溫帶典型的大陸性氣候區，冬季寒冷漫長，夏季炎熱干燥，不同地區年均氣溫4.7～7.0 ℃，年均降水量100～200 mm，年均水面蒸發量1 500～2 300 mm。植被類型主要為山地森林、山地草原、平原荒漠植被。水土流失是昌吉州的主要生態環境問題，依據新疆2021年水土流失動態監測成果，其輕度以上水土流失面積為45 988.85 km2，占全州土地面積的62.57%。農業開發、過度放牧、開礦筑路等造成土地沙化、土壤次生鹽漬化、原生植被破壞，加之近些年大量生產建設項目實施及城鎮化快速推進，進一步破壞了當地水土資源和生態環境，加劇了自然災害，已危及耕地安全、防洪安全和飲水安全，嚴重影響了昌吉州社會經濟的持續發展。近年來昌吉州加大了水土流失治理和監督管理力度，實現了水土流失面積和強度“雙下降”，2018—2021年，水土流失面積減少了321.76 km2，社會各界對水土保持工作的認知度進一步加深。

2 水土保持方案審批情況

近年來，昌吉州嚴格落實生產建設項目水土保持方案審查審批制度，建立了昌吉州水土保持專家庫，將技術評審專項經費列入財政預算管理，保障了評審工作高效開展。根據全國水土保持信息管理系統數據，2018—2022年昌吉州生產建設項目水土保持方案審批數量整體呈上升趨勢，相比2018年，2022年生產建設項目審批數量增加了270個，見表1。由表1可知：2021年方案審批數量上升迅速，是2020年的2.25倍；然后是2019年方案審批數量上升較快，是2018年的1.52倍。

3 水土保持方案質量抽查

3.1 抽查項目類型

昌吉州成立了由行業專家、水行政主管部門和第三方技術服務單位組成的質量抽查小組，采取政府購買服務的方式，委托第三方技術服務單位承擔水土保持方案質量抽查工作中的技術性、基礎性工作。抽查范圍為昌吉州及所轄縣（市）水行政主管部門2022年度行政許可（承諾）的水土保持方案，利用全國水土保持信息管理系統現有相關數據，隨機抽取30個生產建設項目水土保持方案，其中報告書22個、報告表8個，項目類型涵蓋水利、公路、管道、化工、油氣開采、輸變電等12類工程，見表2。

3.2 抽查內容

抽查內容分為兩個部分：①以《關于進一步加強全區生產建設項目水土保持方案質量管理的通知》（新水辦〔2022〕235號）中明確的6個“是否存在”為重點抽查內容，即是否存在基礎資料明顯不實、內容重大缺陷遺漏，拆分項目“以大報小”，拷貝抄襲、張冠李戴等明顯錯誤，水土流失防治措施體系不完整，水土保持措施工程量和投資明顯不合理，取土場、棄渣場選址及土石方綜合利用方案不合理、不可行等問題，此方面質量問題評定為主要質量問題；②結合水土保持監督管理相關要求，對非技術性錯誤、規范相符性、水土保持監測方案合理性、水土保持補償費計算合規性、全國水土保持信息管理系統數據錄入等重點關注情況開展質量抽查工作，此方面質量問題評定為其他質量問題。

3.3 抽查結果

根據抽查情況看，昌吉州基本能夠按照相關規定組織做好水土保持方案審查審批工作，技術服務單位基本能夠按照水土保持法律法規、技術標準規范和規范性文件要求編制水土保持方案，生產建設單位水土保持意識也在不斷提高，能夠積極組織編制和報審水土保持方案，但水土保持方案總體編制質量不高，理論結合實際不夠，編制過程和技術審查中還存在不同程度的問題。在抽查的30個水土保持方案中，8個方案存在主要質量問題，29個方案存在其他質量問題，有的方案中存在多個質量問題。

1）存在主要質量問題的方案8個，占抽查總數的26.7%。其中，存在“基礎資料明顯不實、內容重大缺陷遺漏”問題的方案6個，占抽查總數的20%，在主要問題中占比最高；其他具體情況見表3。

2）存在其他質量問題的方案29個，占抽查總數的96.7%。其中，存在“數據錄入不健全”問題的方案23個，占抽查總數的76.7%，占比最高；其他具體情況見表3。

3）基本不存在質量問題的方案1個，僅占抽查總數的3.3%。

4 存在的問題及對策

4.1 存在的問題

此次抽查結果說明昌吉州生產建設項目水土保持方案普遍存在質量問題，方案整體質量體系還不夠成熟和穩定。針對此，抽查小組進行了調查和座談交流，總結了水土保持方案質量不高的主要原因有以下幾個方面：

1）監督管理方面。一是水行政主管部門水土保持方案審批管理機構不健全，州級水行政主管部門未將水土保持管理機構列為獨立的職能機構，縣（市）級水行政主管部門基本未設置水土保持管理機構，水土保持管理人員多為兼職，且人員更換頻繁，導致管理水平不能持續提升；二是縣（市）級承擔的水土保持方案審批、審查、監管工作任務量大，缺乏專業技術人員，水土保持方案評審大多采用線上函審的形式，缺少現場踏勘和會議質詢答疑環節，導致方案審查要點難以全面落地；三是行業管理缺失，除中國水土保持學會外，自治區、市、縣三級均未成立水土保持行業社會性管理機構，缺少行業內的監督指導和交流學習的平臺，導致水土保持方案編制和審批過程中存在的問題得不到有效解決；四是對水土保持技術服務單位的監管存在漏洞，存在企業通過變換注冊名稱的方式逃避生產建設項目水土保持信用監管“兩單”制度管理的現象。

2）編制單位技術水平方面。一是隨著水土保持方案編制資質的取消，水土保持技術服務行業門檻進一步降低，造成水土保持技術服務行業市場體量倍增，技術服務單位質量良莠不齊，甚至出現“皮包公司”和“作坊公司”泛濫的現象，惡性競爭、惡意壓價等行業亂象也時有發生[2]；二是企業管理體系不健全，內部校核環節缺失，導致非技術錯誤較多，給審批工作造成很大困難；三是技術人員不具備從業上崗的基本要求，大部分從業人員由其他行業轉行而來，未參加系統培訓，缺乏對水土保持行業基礎知識的認識和方案編制規范標準的深入理解，資料收集不全面，現場調查針對性不強，抄襲和“套模板”現象嚴重，導致水土保持方案質量難以保障。

3）生產建設單位履行主體責任方面。一是生產建設單位的水土保持意識不強，存在“重建設、輕水保”的現象，對水土保持方案編報工作認識不足，僅將其當作一項行政審批手續，未認識到水土保持方案設計對建設過程中防治水土流失和生態恢復的指導作用，易造成方案中編制的水土保持措施體系不完整；二是生產建設單位的水土保持主體責任意識不強，認為委托了第三方技術服務單位，水土保持方案編制工作就是技術服務單位的事情，未完整準確地提供主體工程相關資料，易造成方案編制內容出現缺項。

4.2 對策

1）完善組織機構，為水土保持方案質量管理提供政務保障。一是按照《關于加強新時代水土保持工作的意見》要求，加快構建黨委領導、政府負責、部門協同、全社會共同參與的水土保持工作格局；二是建立完善水土保持管理機構，配齊隊伍，明確目標任務和具體舉措，推進解決重點、難點問題。

2）加強管理制度建設，為水土保持方案質量管理提供制度抓手。一是建立水土保持方案審批管理制度，進一步規范生產建設項目水土保持方案審查流程，明確各審批環節任務和時限要求；二是完善行業專家隊伍建設，嚴格入庫條件，切實提高方案審查水平，有效指導編制單位按照規范要求開展技術服務；三是要持續開展水土保持方案質量抽查工作，彌補管理和服務中的漏洞，補齊短板，改進管理方式，推動編制質量全面提升；四是進一步完善水土保持“兩單制”管理，將制度落到實處，同時進一步加強對服務企業法人和技術負責人信用評價管理。

3）強化培訓教育，為水土保持方案質量管理提供技術支撐。一是加強在政府各部門開展水土保持宣傳教育，將水土保持納入黨政領導干部培訓體系，增強各級政府部門行政執法人員的水土保持意識，監督生產建設單位嚴格落實水土保持“三同時”制度；二是加強對水土保持方案管理人員的培訓教育，及時解讀最新的法律法規和規范性文件，加深基層管理人員對管理環節的認識，做到管理和服務的有機統一；三是加強對生產建設單位的宣傳培訓，講清水土保持方案在項目建設中的重要性，方案編制質量直接影響專項施工和驗收，若水土保持設施未經驗收或者驗收不合格，則主體工程不能投產使用；四是推動水土保持行業協會建設，強化培訓交流，全面提升從業人員的技術水平，開展技術評審進基層活動，著力解決審查流程缺失和專家不足等問題。

5 結束語

水土保持方案是生產建設項目水土保持監管中的首要環節，直接影響工程水土流失防治效果和專項驗收。通過開展生產建設項目水土保持方案質量抽查，能及時發現審查審批和技術服務過程中存在的諸多問題，補齊水土保持方案審批管理和事中事后監管短板。因此，水行政主管部門既可將水土保持方案質量抽查結果作為履職考核的重要內容，也可將其作為技術服務單位水平和信用評價的依據，以推動生產建設項目水土保持工作高質量發展。

[參考文獻]

［1］ 趙永軍.關于水土保持方案質量抽查的幾點建議[J].中國水土保持，2022（4）：4-7.

[2]? 何建華.生產建設項目水土保持技術服務行業發展思考[J].中國水土保持，2022（12）：4-6.