免予行政處罰制度的適用研究
——以種業(yè)執(zhí)法為例

王文秀

（安徽省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳，安徽 合肥 230001）

一、免予行政處罰制度的概念

（一）免予行政處罰與相關(guān)概念的辨析

《中華人民共和國(guó)行政處罰法》 中存在不予行政處罰和免予行政處罰兩種不同的概念。

1.不予行政處罰。行政處罰法第三十條以“不滿十四周歲”作為違法阻卻事由；第三十一條以“精神疾病、智力殘疾”作為違法阻卻事由，規(guī)定對(duì)于上述行為人的違法行為不予行政處罰。 此時(shí)的不予處罰指的是行為人構(gòu)成違法的要件不完備，當(dāng)事人的行為不再認(rèn)為是犯罪。

2.免予行政處罰。 行政處罰法第三十三條規(guī)定當(dāng)事人違法行為同時(shí)滿足“違法行為輕微，及時(shí)改正，沒(méi)有造成危害后果；初次違法，危害后果輕微，及時(shí)改正； 當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒(méi)有主觀過(guò)錯(cuò)”三種情形之一的，執(zhí)法機(jī)關(guān)可以予以裁量，對(duì)當(dāng)事人作出免予行政處罰的決定。 此時(shí)的免予行政處罰，與前文的不予行政處罰不同，此時(shí)行為人的行為違法性并未被消除，只是由于行為人行為中存在的“首次違法”“情節(jié)輕微”“危害后果輕微或沒(méi)有危害后果”“及時(shí)改正”“有足夠證據(jù)證明沒(méi)有主觀過(guò)錯(cuò)”等情形，執(zhí)法者予以裁量的結(jié)果。

（二）免予行政處罰的情形

根據(jù)行政處罰法第三十三條規(guī)定，免予行政處罰細(xì)分為三種。 一是首違免罰。 當(dāng)行為人的違法行為同時(shí)滿足 “初次違法”“危害后果輕微”“及時(shí)改正”三個(gè)條件時(shí)，執(zhí)法機(jī)關(guān)可以對(duì)當(dāng)事人作出免予處罰的決定。 二是輕微免罰。 此時(shí)要求行為人的行為 “違法行為輕微”“及時(shí)改正”“沒(méi)有造成危害后果”三個(gè)要素齊備，執(zhí)法機(jī)關(guān)不予處罰。 三是無(wú)過(guò)錯(cuò)免罰。 此時(shí)要求當(dāng)事人提供有效證據(jù)，證明自己在從事相關(guān)行為時(shí)已經(jīng)充分履行法定義務(wù)，盡到注意義務(wù)，沒(méi)有主觀上的故意。

二、免予行政處罰的理論基礎(chǔ)

（一）過(guò)罰相當(dāng)

《中華人民共和國(guó)行政處罰法》 第五條第二款規(guī)定 “設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)”。 法條闡明了違法行為的大、小應(yīng)當(dāng)與處罰上的輕、重相對(duì)應(yīng)，體現(xiàn)行政處罰的梯度。 免予行政處罰條款的設(shè)置，充分考慮了當(dāng)事人主觀上不具有過(guò)錯(cuò)等情節(jié)、社會(huì)危害程度小、沒(méi)有主觀惡性等方面。 正是對(duì)這種法治理念的回應(yīng)，這種設(shè)置激活了過(guò)罰相當(dāng)原則的精神要義。

（二）處罰與教育相結(jié)合

處罰與教育相結(jié)合是行政處罰法的基本原則，行政執(zhí)法的價(jià)值絕不是“為罰而罰”，而是以懲罰作為手段，達(dá)到懲前毖后，治病救人的目的。 所以預(yù)防違法行為的發(fā)生，以期實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理才是行政處罰的價(jià)值追求。 免予處罰條款的應(yīng)用，區(qū)分輕微違法行為與一般違法行為， 能有效糾正執(zhí)法中存在的“以罰代管”“一罰了之”問(wèn)題。 給當(dāng)事人以改正的機(jī)會(huì)，真正把處罰作為社會(huì)治理的手段，發(fā)揮行政處罰的教育功能。

（三）便宜主義

“便宜主義”是與合法主義相對(duì)應(yīng)的法學(xué)理論，最早起源于德國(guó)，應(yīng)用于刑事訴訟領(lǐng)域，具體提現(xiàn)為“非刑罰化”“微罪不起訴”“附條件不起訴”等方面。19 世紀(jì)，便宜主義應(yīng)用于國(guó)家行政管理中。2021年《中華人民共和國(guó)行政處罰法》中的“首違不罰”制度是便宜主義的最直接體現(xiàn)，給執(zhí)法者以自由裁量的空間，給輕微違法者以改正的機(jī)會(huì)，給社會(huì)管理者隨機(jī)應(yīng)變的空間，有利于更好地彌補(bǔ)立法上的空白。

三、研究免予行政處罰制度的價(jià)值

（一）優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境必然要求

優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境也包含法律要素。 對(duì)于符合《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第三十三條規(guī)定的違法行為適用免予行政處罰制度，靈活運(yùn)用引導(dǎo)、說(shuō)服、教育等非強(qiáng)制性執(zhí)法方式，彰顯了包容審慎監(jiān)管的理念，是對(duì)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的有力回應(yīng)。 同時(shí)，這種柔性執(zhí)法方式的探索能夠從源頭上防止和減少違法行為，規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)秩序，實(shí)現(xiàn)法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一、剛性制度制約和柔性執(zhí)法方式并行。

（二）規(guī)范執(zhí)法行為，促進(jìn)公正執(zhí)法

在多地、多領(lǐng)域的實(shí)踐中，免予行政處罰的實(shí)現(xiàn)往往伴隨著免罰清單的制定和執(zhí)行。 這種以免罰清單為載體的探索，將行政處罰中的“不予處罰”情形予以具體化、系統(tǒng)化、規(guī)范化，為執(zhí)法人員操作提供了依據(jù)，使能夠免予處罰的內(nèi)容、情節(jié)等有據(jù)可查，有利于統(tǒng)一執(zhí)法尺度，規(guī)范執(zhí)法行為。 研究免予處罰條款的應(yīng)用既是推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施監(jiān)督的必然要求，也是保護(hù)市場(chǎng)主體合法權(quán)益， 加快法治政府建設(shè)，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的價(jià)值追求。

（三）降低執(zhí)法成本，提高執(zhí)法效能

行政執(zhí)法表達(dá)國(guó)家意志，具有拘束力。 作出的行政處罰往往以損益當(dāng)事人權(quán)利，增加當(dāng)事人義務(wù)為表現(xiàn)形式，因此具有嚴(yán)格的流程規(guī)范。 一個(gè)案件的查辦需要經(jīng)歷線索核查、立案審批、調(diào)查取證、法制審核、集體討論、作出行政處罰、執(zhí)行處罰決定等多個(gè)環(huán)節(jié)。 辦理的過(guò)程中還要符合行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”要求，需要花費(fèi)大量的人力、物力，歷時(shí)長(zhǎng)，成本高。 如果對(duì)于輕微違法行為仍投入如此多的成本，顯然會(huì)出現(xiàn)收益與成本的失衡。 同時(shí)，因?yàn)檩p微違法行為受到處罰時(shí)，可能導(dǎo)致當(dāng)事人對(duì)處罰結(jié)果的抵觸，因此帶來(lái)的執(zhí)行成本、行政訴訟、行政復(fù)議成本又會(huì)增加執(zhí)法機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)。 因此，對(duì)于輕微違法行為免予處罰，一方面能夠節(jié)約行政成本；另一方面也能夠提高監(jiān)管效能。

四、種業(yè)領(lǐng)域免予行政處罰的探索

相對(duì)于交通運(yùn)輸、市場(chǎng)監(jiān)管、稅務(wù)等領(lǐng)域的免予處罰，種業(yè)上免罰清單、免予行政處罰案例較少，具體情況見表1。

表1 種業(yè)領(lǐng)域的免予行政處罰清單（含征求意見稿）

從各地免予行政處罰清單涉及的違法行為來(lái)看，相對(duì)集中在“未按規(guī)定備案”“未按規(guī)定建立、保存生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)檔案”“銷售授權(quán)品種未使用注冊(cè)登記的名稱”等本身較為輕微的違法行為方面。 筆者認(rèn)為這是符合常理的，因?yàn)榇祟愡`法行為更多地違背的是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)種業(yè)市場(chǎng)的管理秩序，一般不會(huì)或不易對(duì)公共利益造成損害。 同時(shí)，此類違法行為本身較為輕微，免予行政處罰符合行政處罰法第三十三條立法目的（表2）。

表2 種業(yè)領(lǐng)域的免予行政處罰案例

種業(yè)執(zhí)法領(lǐng)域免予行政處罰案例集中在對(duì)于種子經(jīng)營(yíng)者的處罰上，筆者認(rèn)為這種處理是有一定道理的。 種子市場(chǎng)大體包括種子生產(chǎn)端和銷售終端。 種子生產(chǎn)端一般指的是種子研發(fā)、生產(chǎn)企業(yè)，規(guī)模較大、專業(yè)性相對(duì)較強(qiáng)，從業(yè)人員素質(zhì)高，而且作為生產(chǎn)者對(duì)種子真實(shí)性、質(zhì)量及審定情況等信息必然掌握，同時(shí)經(jīng)營(yíng)規(guī)模較大，經(jīng)營(yíng)行為影響范圍較廣。 如果在發(fā)生違法行為后再以沒(méi)有主觀故意，違法行為輕微等理由進(jìn)行抗辯顯然不太合適。 相較于種子生產(chǎn)企業(yè)而言，種業(yè)銷售終端，尤其是農(nóng)資經(jīng)營(yíng)門店，往往規(guī)模較小，從業(yè)人員素質(zhì)較低。 尤其是初次從業(yè)者，對(duì)相關(guān)法律法規(guī)、行業(yè)規(guī)定更是一無(wú)所知。 對(duì)于此類從業(yè)者輕微違法行為的寬宥處理，進(jìn)行普法教育，符合無(wú)害原則的規(guī)定，并且能夠及時(shí)修復(fù)遭到破壞的種業(yè)管理秩序。 這在一定程度上能加強(qiáng)從業(yè)人員對(duì)《種子法的》認(rèn)可和對(duì)執(zhí)法部門的認(rèn)同。

五、種業(yè)執(zhí)法中免予行政處罰的適用條件及認(rèn)定

（一）“初次”的認(rèn)定

“初次”的界定上存在時(shí)間周期、地域范圍和執(zhí)法領(lǐng)域上的不同理解。 在時(shí)間周期上，到底是“一生一次”，還是在一定周期內(nèi)向前追溯，比如說(shuō)“二年”“三年”等。 在地域范圍上，是全國(guó)范圍內(nèi)“首次”，還是制定發(fā)布主體管轄區(qū)域范圍“首次”。 在執(zhí)法領(lǐng)域上，是各類違法行為中的“首次”，還是種業(yè)執(zhí)法中同一類型違法行為“首次”。 目前公開發(fā)布、能夠檢索到的關(guān)于“首次”的規(guī)定主要有《河北省農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域輕微違法行為包容免罰清單》《饒陽(yáng)縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域輕微違法行為包容免罰清單》等，要求“當(dāng)事人在該違法行為發(fā)生之日前24 個(gè)月內(nèi)在違法行為發(fā)生地未發(fā)生該違法事項(xiàng)”。 《株洲市農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域首次輕微違法行為免罰清單和一般違法行為從輕減輕行政處罰清單(征求意見稿)》，要求“當(dāng)事人在該違法行為發(fā)生之日前24 個(gè)月內(nèi)在違法行為發(fā)生地未因同類違法事項(xiàng)被責(zé)令整改或行政處罰”。 從各地規(guī)定的情況看，一般都是周期性同一區(qū)域內(nèi)同種或者同類違法行為的首次，通常以“24 個(gè)月”作為一個(gè)周期。 這種規(guī)定與免罰清單制定的目的相一致，體現(xiàn)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、柔性執(zhí)法的目的。 但是同時(shí)也應(yīng)看到，上述免罰清單中的違法行為本身就屬于輕微違法行為， 所以具體執(zhí)法實(shí)踐中應(yīng)視情況而定。 對(duì)于“未按規(guī)定建立生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)檔案”“未按規(guī)定備案”“標(biāo)簽不規(guī)范”等行為，適用周期內(nèi)的“首違”不罰。 對(duì)于生產(chǎn)假劣種子、侵犯植物新品種權(quán)等主觀故意較強(qiáng)、 社會(huì)危害性較大的種業(yè)違法行為，不適用輕微免罰制度。 對(duì)于經(jīng)營(yíng)假劣種子等種業(yè)違法行為視情節(jié)輕重、社會(huì)危害程度等因素適用“一生一次”或者較長(zhǎng)周期的“首違”不罰。

（二）“輕微”的認(rèn)定

“輕微”應(yīng)當(dāng)從違法行為發(fā)生次數(shù)、持續(xù)時(shí)間、貨值金額、違法所得以及違法行為發(fā)生后對(duì)社會(huì)公共利益的損害等角度進(jìn)行考量。 違法次數(shù)的多少反映了當(dāng)事人主觀上的故意程度；違法行為持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)則對(duì)行政管理秩序破壞大，對(duì)公民、社會(huì)、其他組織和社會(huì)公共利益損害可能性大；貨值金額和違法所得多少，從側(cè)面反映違法行為發(fā)生能夠產(chǎn)生或者實(shí)際產(chǎn)生的效果波及面廣以及對(duì)行政處罰法保護(hù)的法益侵害程度的高低；違法行為本身的特點(diǎn)也能夠?qū)`法行為發(fā)生后產(chǎn)生的效果進(jìn)行預(yù)判。 上述觀點(diǎn)在各地種業(yè)執(zhí)法免予行政處罰探索中得到體現(xiàn)，除免罰清單中列明的事項(xiàng)本身具有輕微性外，在進(jìn)行免予行政處罰裁量中也對(duì)上述因素進(jìn)行了考慮。如河北省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳等地制定的免罰清單中關(guān)于“經(jīng)營(yíng)不再分裝的包裝種子未按規(guī)定備案的” 違法行為有“貨值金額不足500 元”的要求等。

（三）“及時(shí)改正”的認(rèn)定

及時(shí)改正中“及時(shí)”的認(rèn)定也涉及時(shí)間節(jié)點(diǎn)的問(wèn)題， 到底是應(yīng)該在執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)之前進(jìn)行改正，還是應(yīng)該在執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)之后的合理期限內(nèi)改正？一般來(lái)說(shuō)，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)兼采兩種觀點(diǎn)，都認(rèn)為符合行政處罰法第三十三條規(guī)定的“及時(shí)”要求。如河北省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳關(guān)于“及時(shí)”的要求是“既包括當(dāng)事人在執(zhí)法部門發(fā)現(xiàn)違法行為前主動(dòng)改正，又包括在執(zhí)法部門立案后，作出行政處罰決定前主動(dòng)改正，也包括在執(zhí)法部門責(zé)令限期改正后，在限期內(nèi)予以改正”。 有的要求，除法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的外， 責(zé)令改正期限一般不超過(guò)十個(gè)工作日”。 此外，各地關(guān)于“改正”也有相關(guān)表述，如河北省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳規(guī)定，“‘改正’ 既包括當(dāng)事人不再?gòu)氖逻`法行為，又包括當(dāng)事人通過(guò)整改使其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)符合法定要求”；株洲市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局要求“具備整改條件且當(dāng)事人承諾及時(shí)整改”。 筆者認(rèn)為，“及時(shí)”的時(shí)間節(jié)點(diǎn)應(yīng)當(dāng)為農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)作出行政處罰前，能夠及時(shí)停止并更正的違法行為。 既包括執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)前， 這種改正比較類似于刑法上的犯罪中止，當(dāng)事人的主觀惡性更小，違法故意更輕，理應(yīng)符合免予行政處罰的條件。 也包括發(fā)現(xiàn)后給予的合理期限內(nèi)予以改正，對(duì)于被執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)的輕微違法行為，符合免予處罰其他要件的，經(jīng)“提示”后改正的。一方面給予當(dāng)事人改過(guò)自新的機(jī)會(huì)；另一方面也更能讓當(dāng)事人感受到農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法的溫暖。 關(guān)于“改正”的衡量，應(yīng)當(dāng)以“結(jié)果無(wú)價(jià)值論”作為理論基礎(chǔ)，需要違法行為具有改正價(jià)值，改正后能夠消除違法行為的不良影響或者危害后果或者可能性，若違法者雖積極改正但仍未有效阻止危害后果的發(fā)生或者危害后果并沒(méi)有得到補(bǔ)救，則判定為不符合“改正”的內(nèi)涵。

（四）“主觀過(guò)錯(cuò)”的認(rèn)定

行政處罰領(lǐng)域一般遵循客觀歸責(zé)原則，但是行政處罰法第三十三條第二款關(guān)于當(dāng)事人是否存在“主觀過(guò)錯(cuò)”的認(rèn)定，采取的是舉證責(zé)任倒置原則，由違法行為人證明自己沒(méi)有過(guò)錯(cuò)。 在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部公布的第二批農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法指導(dǎo)案例中，對(duì)山東省青島市徐某某經(jīng)營(yíng)假種子不予處罰 （表2 第1 個(gè)案例），依據(jù)就是行政處罰法第三十三條第二款規(guī)定。案例中， 徐某某提出不具有主觀過(guò)錯(cuò)的申辯理由，并提供證據(jù)證明，采購(gòu)涉案種子時(shí)核對(duì)了種子的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可信息、品種審定信息、追溯二維碼、檢疫證明編號(hào)等信息，并在“種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)備案管理系統(tǒng)”對(duì)該批種子信息進(jìn)行了備案。 執(zhí)法機(jī)關(guān)經(jīng)審查后，認(rèn)為徐某某盡到了種子零售商應(yīng)盡的法律義務(wù)和注意義務(wù)， 提供的證據(jù)足以證明確實(shí)無(wú)主觀過(guò)錯(cuò)，對(duì)其申辯理由予以采信，作出不予處罰決定。

從上面的案例可以看出，當(dāng)事人提供證據(jù)足以證明自己對(duì)違法行為所涉法律義務(wù)已盡到合理的注意義務(wù)，符合“無(wú)過(guò)錯(cuò)免予行政處罰”的要求。 筆者認(rèn)為， 面對(duì)這種行政處罰法對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)的新要求，執(zhí)法機(jī)關(guān)在具體執(zhí)法實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)充分履行告知義務(wù)。 在調(diào)查取證、采取行政強(qiáng)制措施、下達(dá)行政處罰事先告知、聽證等行政程序中，通過(guò)口頭或執(zhí)法文書等形式及時(shí)告知當(dāng)事人可以提出證明自己無(wú)主觀過(guò)錯(cuò)的證據(jù)，告知舉證期限，并用執(zhí)法記錄儀等方式進(jìn)行記錄，降低后續(xù)行政處罰經(jīng)復(fù)議或者訴訟被確認(rèn)違法或者撤銷風(fēng)險(xiǎn)。 同時(shí)對(duì)當(dāng)事人提出的證據(jù)進(jìn)行復(fù)核，如不采納當(dāng)事人證據(jù)的，應(yīng)舉證證明當(dāng)事人有主觀過(guò)錯(cuò)，此種情況下應(yīng)加強(qiáng)釋法說(shuō)理，并在行政處罰事先告知書、決定書中載明。

六、種業(yè)執(zhí)法領(lǐng)域免予行政處罰制度的完善方向

（一）規(guī)范免罰清單設(shè)置

1.設(shè)置沖突解決機(jī)制。 免罰清單在性質(zhì)上屬于規(guī)范性文件，在設(shè)置主體上，省、市、縣三級(jí)主體均有涉及，相對(duì)較為混亂。 但是從具體適用上，面對(duì)的又是行政相對(duì)人，如果適用不當(dāng)可能損害種業(yè)經(jīng)營(yíng)企業(yè)、種子經(jīng)營(yíng)者的利益，甚至損害公共利益，威脅糧食安全。 因此，設(shè)置清單備案審查等沖突解決機(jī)制十分必要，規(guī)定縣級(jí)以上具有種業(yè)執(zhí)法權(quán)的機(jī)關(guān)在設(shè)置種業(yè)免罰清單后將清單內(nèi)容及制定說(shuō)明報(bào)同級(jí)政府或者上一級(jí)行政機(jī)關(guān)備案。 這樣能夠有效避免因清單設(shè)置主體層級(jí)過(guò)低， 對(duì)政策把握不準(zhǔn)，導(dǎo)致免罰清單內(nèi)容與現(xiàn)行有效法律法規(guī)相沖突的情形，規(guī)范自由裁量權(quán)設(shè)定。 此外，還可以賦予同級(jí)人民政府和上一級(jí)行政機(jī)關(guān)撤銷權(quán)。 如同級(jí)人民政府或者上一級(jí)行政機(jī)關(guān)在工作中主動(dòng)發(fā)現(xiàn)、經(jīng)告知發(fā)現(xiàn)有關(guān)機(jī)關(guān)制定的種業(yè)免罰清單合法性存疑時(shí)，應(yīng)當(dāng)予以審查，并作出維持、改變或者撤銷的決定，從而維護(hù)法制統(tǒng)一與權(quán)威。

2.細(xì)化實(shí)化免罰清單適用條件。 現(xiàn)存的涉及種業(yè)的免罰清單，關(guān)于“初次”“輕微”“及時(shí)改正”“主觀故意”的認(rèn)定過(guò)于籠統(tǒng)，不具有實(shí)際操作性。 有可能導(dǎo)致雖然有行政處罰法上的依據(jù)，有免罰清單的規(guī)定，但是因?yàn)閷?shí)際操作困難而成為“休眠清單”。所以執(zhí)法機(jī)關(guān)在制定免罰清單時(shí)應(yīng)從時(shí)間、 空間、執(zhí)法領(lǐng)域上對(duì)“初次”進(jìn)行界定；從次數(shù)、金額、持續(xù)時(shí)間、對(duì)個(gè)人和社會(huì)公共利益破壞等角度對(duì)“輕微”予以明確；從改正時(shí)間節(jié)點(diǎn)、改正后果上對(duì)“及時(shí)改正”予以考察；從當(dāng)事人提供的證據(jù)能否足以證明在違法中充分盡到注意義務(wù)、履行法律義務(wù)等角度進(jìn)行裁量。

3.設(shè)置排除適用情形。針對(duì)種業(yè)領(lǐng)域的特殊性，對(duì)于可能威脅種業(yè)安全的違法行為， 如生產(chǎn)假種子、劣種子、套牌侵權(quán)種子、侵犯種子植物新品種權(quán)等行為，主觀惡性大，對(duì)老百姓用種安全、種業(yè)創(chuàng)新威脅大的行為，應(yīng)當(dāng)排除在適用免予行政處罰制度之外。 其次，對(duì)于滿足免予行政處罰條件，但是同時(shí)具備其他從重情節(jié)的違法行為，也不得適用免予行政處罰制度。

4.加強(qiáng)清單動(dòng)態(tài)調(diào)整。 從目前制定的種業(yè)領(lǐng)域免罰清單現(xiàn)狀看，涉及違法行為較少。 所以應(yīng)當(dāng)建立免罰清單動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制， 根據(jù)免罰清單執(zhí)行情況、實(shí)際效果、工作需要以及相關(guān)法律法規(guī)立改廢等情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，以滿足實(shí)際執(zhí)法需要。

（二）完善執(zhí)法程序

1.簡(jiǎn)化案件辦理流程。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》的精神，對(duì)于證據(jù)確鑿，有法定依據(jù)，處罰較輕行為可以適用簡(jiǎn)易程序。 按照舉重以明輕的原則，對(duì)于案情簡(jiǎn)單，證據(jù)確鑿的免予行政處罰種業(yè)違法行為，可以適用簡(jiǎn)易程序。 這樣能夠簡(jiǎn)化免予行政處罰程序，有效降低行政成本，提高行政效率。

2.設(shè)置中轉(zhuǎn)程序。 當(dāng)違法行為人沒(méi)能及時(shí)改正違法行為，或者改正后的結(jié)果沒(méi)能達(dá)到有效阻止危害后果發(fā)生時(shí)，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)中止免予行政處罰程序，重新啟動(dòng)一般處罰程序。 這種免予行政處罰程序與一般行政處罰程序之間的銜接、 中轉(zhuǎn)，既有利于保障程序正義，也有利于保障實(shí)質(zhì)正義。

3.落實(shí)全過(guò)程記錄要求。 在免予行政處罰案件中必須嚴(yán)格落實(shí)全過(guò)程記錄要求，一方面記錄執(zhí)法機(jī)關(guān)告知當(dāng)事人陳述、申辯情況，保障當(dāng)事人權(quán)利，避免行政復(fù)議、行政訴訟風(fēng)險(xiǎn)。 另一方面，避免執(zhí)法機(jī)關(guān)濫用裁量權(quán)，辦關(guān)系案、人情案。 同時(shí)，還要加強(qiáng)事后監(jiān)管，對(duì)當(dāng)事人整改情況進(jìn)行記錄，作為免予行政處罰依據(jù)。

（三）完善配套機(jī)制

1.實(shí)行告知承諾制。 告知承諾制近年來(lái)廣泛應(yīng)用于行政審批領(lǐng)域， 用于加強(qiáng)對(duì)行政審批的監(jiān)管，是營(yíng)造誠(chéng)實(shí)守信社會(huì)氛圍的有益嘗試。 將告知承諾制引入行政處罰領(lǐng)域，應(yīng)用于免予行政處罰，讓違法人員簽訂告知承諾書。 將當(dāng)事人違法行為、法律依據(jù)以及承諾改正期限予以告知，并對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行教育，能夠讓當(dāng)事人了解種業(yè)從業(yè)法律知識(shí)及相關(guān)政策，既保障了當(dāng)事人的知情權(quán)，又給當(dāng)事人以充分的糾錯(cuò)空間。

2.健全完善執(zhí)法平臺(tái)。 從各地編制的免罰清單來(lái)看，都有關(guān)于“首違免罰”的規(guī)定，但是怎么證實(shí)當(dāng)事人是不是在某一周期、 同一地域內(nèi)的初次違法，還需要以智能化平臺(tái)為依托。 通過(guò)平臺(tái)建設(shè)，建立統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)庫(kù)，將行政處罰信息分門別類地分別列入，并對(duì)免予行政處罰行為特別標(biāo)注。 同時(shí)，打通各平臺(tái)之間的通道，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。 大數(shù)據(jù)平臺(tái)的應(yīng)用有利于統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)同案同罰，也有利于免予行政處罰制度的執(zhí)行。

3.建立不予適用說(shuō)明制度。 在具體行政處罰案件中，當(dāng)當(dāng)事人以沒(méi)有主觀故意、首次違法、輕微違法等理由提出陳述、申辯時(shí)，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)做好記錄并予以核查， 核查符合免予行政處罰條件的，予以免予處罰。 對(duì)于不符合免予行政處罰的情形，向當(dāng)事人出具《不予適用說(shuō)明書》，在說(shuō)明書上闡明當(dāng)事人陳述、申辯理由，執(zhí)法機(jī)關(guān)核查情況以及不予適用理由。 這樣有利于最大限度化解執(zhí)法中的矛盾，提高行政處罰執(zhí)行率。

4.設(shè)置增補(bǔ)性措施。 種業(yè)執(zhí)法領(lǐng)域可以仿照交通領(lǐng)域?qū)τ谳p微違法行為，要求當(dāng)事人以抄交通法規(guī)、站崗執(zhí)勤等方式及時(shí)改正，并設(shè)置增補(bǔ)性措施。如要求當(dāng)事人抄《中華人民共和國(guó)種子法》《植物新品種保護(hù)條例》等法律法規(guī)，增強(qiáng)當(dāng)事人對(duì)法律的理解和認(rèn)識(shí)；或者讓當(dāng)事人向其他種子企業(yè)、種子經(jīng)營(yíng)者、 用種者散發(fā)種子法普法教育宣傳單頁(yè)、講解辨識(shí)假劣種子知識(shí)等。 增補(bǔ)性措施的設(shè)置既能夠讓當(dāng)事人認(rèn)識(shí)到自己的錯(cuò)誤，也能良好的普及法律宣傳效果。