環(huán)境健康風險法律規(guī)制的限度及其調(diào)適

張忠民，袁 明

（1.中南財經(jīng)政法大學 法學院，湖北 武漢 430073；2.中南財經(jīng)政法大學 生態(tài)文明研究院，湖北 武漢 430073）

甘肅徽縣血鉛污染、湖南瀏陽鎘污染等特大重金屬污染的環(huán)境健康事件，使得環(huán)境健康風險真正進入公眾視野中。環(huán)境健康風險一般指環(huán)境侵害依照“污染行為→環(huán)境破壞→健康受損”的路徑累積[1]，侵害過程復雜且潛伏期長，后果嚴重且不可逆轉。如何有效規(guī)制環(huán)境健康風險，已然成為亟待解決的法治問題。學界對此問題的研究集中于法律體系因應環(huán)境健康風險規(guī)制的事實需求，立法的規(guī)范價值[2]、運行機制[3]及其制度結構[4]呈現(xiàn)為相應的變革趨向。然而環(huán)境健康風險法律規(guī)制的因應轉向意味著變動了當前的法律秩序，是否會存在一定的法律限度？該法律限度是否可以通過某種方式進行調(diào)適，以尋求法律體系中新的平衡？針對此類問題的專門分析尚不多見，急需在理論上予以綜合論證。

一、環(huán)境健康風險法律規(guī)制的形成透視

在發(fā)生學上，我國環(huán)境健康風險法律規(guī)制的樣態(tài)生成，來源于環(huán)境健康風險規(guī)制的價值關聯(lián)與制度結構對相應法律規(guī)則提出的內(nèi)在要求，基本呈現(xiàn)為環(huán)境聯(lián)系健康的立法觀與系統(tǒng)性的規(guī)制法制。

（一）環(huán)境聯(lián)系健康的立法觀

在認知上，分割性的環(huán)境健康觀引致了環(huán)境聯(lián)系健康立法觀的產(chǎn)生。人類中心主義使得人類在民主進程中出現(xiàn)道德責任信念的淡化與“共同體”紐帶的松弛[5]，非經(jīng)濟利益被迫按照“等價交換”的交易原則轉換為經(jīng)濟價值。在環(huán)境健康風險規(guī)制中，經(jīng)濟發(fā)展的集體行動邏輯致使環(huán)境健康的真正關系與價值所在無法在主流價值體系的前沿發(fā)聲，受本能意識與社會結構影響所塑造出的環(huán)境健康觀只能是一種淺顯失真、分別對待的經(jīng)濟后序理念。公眾受該理念限制而難以主動性、整體性地審視“環(huán)境即健康”的價值觀念與行為思考。延伸到法律系統(tǒng)中，分割性環(huán)境健康觀致使健康價值無法融入環(huán)境保護的制度建構中，立法僅從公共管理的角度推動環(huán)境保護與健康保護的雙軌治理，大多數(shù)環(huán)境法律未對政府防范環(huán)境健康風險的義務、作用機制作出具體規(guī)定，缺乏識別環(huán)境健康風險之后進行風險源實證調(diào)查機制的實施細則[6]，難以把公眾健康權益與環(huán)境權益進行整體性保護，客觀上導致環(huán)境健康風險法律規(guī)制在形成與落實上的雙重失靈。

因應于此，環(huán)境健康風險規(guī)制的立法構造開始遵循“生命共同體”的價值理念，容納人與生態(tài)的整體利益和連貫訴求[7]，保障生態(tài)治理與公眾健康的價值關聯(lián)在法律系統(tǒng)內(nèi)生根發(fā)芽。具體言之：一是立法目的開始重視生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部要素之間的聯(lián)系[8]，將“環(huán)境健康保護”作為環(huán)境保護的內(nèi)容范圍，克服了環(huán)境價值理解的片面化與公眾健康價值的邊緣化。2014 年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》（下文簡稱《環(huán)境保護法》）將“保護人體健康”修改為“保障公眾健康”，已然表明環(huán)境立法觀由個體健康權益保障逐步擴展到公共健康權益保障。2020年出臺的《中華人民共和國生物安全法》（下文簡稱《生物安全法》）的立法目的條款也體現(xiàn)出對環(huán)境保護和健康保護二元目的的重視。2018年發(fā)布的《國家環(huán)境保護環(huán)境與健康工作辦法（試行）》（下文簡稱《工作辦法》）更是在目標條款中直接明確“環(huán)境健康風險管理”。二是法律原則顯露出環(huán)境健康風險預防的傾向，《環(huán)境保護法》第五條“保護優(yōu)先、預防為主”的基本原則可理解為將生態(tài)系統(tǒng)的健康性置于首要地位，在防止對公眾健康產(chǎn)生負面影響的基礎上進行開發(fā)自然資源的活動[9]，即便科學上沒有確切證據(jù)可以直接證明環(huán)境利用行為會導致公眾健康危害發(fā)生，也應采取必要的預防措施[10]。三是制度建構則開始調(diào)整生態(tài)侵權的狹義范疇，即無須等到環(huán)境損害作用于公眾健康時才可提出請求權[11]，法律開始圍繞環(huán)境健康風險預防的權利義務，在環(huán)保規(guī)劃制度、環(huán)境影響評價制度、環(huán)境許可制度、環(huán)境污染限期治理制度等環(huán)境基本制度中逐步嵌入健康保障義務；并在窮盡既有法律制度仍有必要的情況下，構建新型環(huán)境健康風險規(guī)制價值宣示、事前預防、監(jiān)測評估與損害救濟等制度，譬如《環(huán)境保護法》第三十九條關于環(huán)境健康風險規(guī)制機制的原則性規(guī)定、《中華人民共和國土壤污染防治法》（下文簡稱《土壤污染防治法》）第二條與第四章的部分實施規(guī)定、《工作辦法》的專門規(guī)定都是對此的立法嘗試。四是實施機制則參照整體主義的非線性思維，在掌握時間、物理、化學、生物、致害機理等事實基礎上，由行政機關對化工技術型、生物技術型、能源技術型、醫(yī)藥技術型等環(huán)境健康風險進行類型化[12]，通過環(huán)境監(jiān)測報告、環(huán)境標準、健康風險評估之間的科學計量與實證分析，確定可接受風險與必須控制的風險，通過對成本收益與負效應權衡后選擇規(guī)制措施，切實保障公共性的環(huán)境健康權益。

（二）系統(tǒng)性的風險規(guī)制法制

在機制上，環(huán)境健康風險在不同領域、不同階段存在發(fā)生可能與危害程度的雙重蓋然性，決定了規(guī)制不是單一的事實運算與裁量決斷，須整體化、專門化地進行環(huán)境行政部門的事權統(tǒng)籌與程序整合。傳統(tǒng)環(huán)境健康風險的內(nèi)部規(guī)制機制遵循環(huán)境污染防治單行法及相應環(huán)境標準所形成的分離規(guī)制模式，外部規(guī)制機制則是由衛(wèi)生健康部門和生態(tài)環(huán)境部門牽頭，發(fā)展改革、科技、財政等部門共同參與規(guī)制[13]，未真正形成環(huán)境與健康聯(lián)通式的行政體制[14]。但環(huán)境健康風險往往是在一定空間范圍內(nèi)諸多環(huán)境要素相互作用的結果，對其規(guī)制既不是對環(huán)境要素規(guī)制效果的簡單疊加，也不是衛(wèi)生健康部門與生態(tài)環(huán)境部門的分離治理。看似科學的分業(yè)規(guī)制機制無法與環(huán)境健康風險的整體性契合，環(huán)境與健康規(guī)制事權的割裂、行政規(guī)制鏈條的斷裂造成環(huán)境健康風險法律規(guī)制的結構性失衡與規(guī)制效能低迷。

因應于此，為避免管制碎片化所導致的規(guī)制真空與遺漏，管控體制開始從分離型規(guī)制向整合型規(guī)制轉變，加強行政機關之間事權的外部統(tǒng)籌與內(nèi)部整合。外部統(tǒng)籌在于為衛(wèi)生健康部門與生態(tài)環(huán)境部門的預防事權搭建呼應與協(xié)調(diào)機制，國家先后發(fā)布的《國家環(huán)境保護“十二五”環(huán)境與健康工作規(guī)劃》《國家環(huán)境保護“十三五”環(huán)境與健康工作規(guī)劃》《工作辦法》《健康中國行動（2019—2030 年）》《“十四五”環(huán)境健康工作規(guī)劃》等規(guī)范性文件對生態(tài)環(huán)境部門與衛(wèi)生健康部門的協(xié)作都進行了機制提倡。其中，《工作辦法》《“十四五”環(huán)境健康工作規(guī)劃》等規(guī)范性文件明確了對設區(qū)的市級以上地方生態(tài)環(huán)境部門與衛(wèi)生健康部門工作聯(lián)動的倡導。在邏輯上，該聯(lián)動機制可以由衛(wèi)生健康部門負責環(huán)境因素影響健康的調(diào)查與評估，生態(tài)環(huán)境部門根據(jù)衛(wèi)生健康部門的評估結果，建立以保障公眾健康為重心的環(huán)境標準制度，進行環(huán)境健康風險的監(jiān)測與管控[15]，避免出現(xiàn)規(guī)制效應的錯亂。內(nèi)部整合則在于統(tǒng)籌環(huán)境健康風險規(guī)制事權，“大部制”改革使得生態(tài)環(huán)境部門統(tǒng)籌了大部分重要的環(huán)境健康風險規(guī)制事權，環(huán)境健康風險法律規(guī)制碎片化的問題得到了很大緩解。在此基礎上，通過聯(lián)席會議制度、環(huán)保內(nèi)部約談制度等共聯(lián)機制，環(huán)境健康風險的規(guī)制事權得到進一步功能整合，規(guī)制手段由散點化的板塊規(guī)制向統(tǒng)籌協(xié)同規(guī)制升級，提升了規(guī)制效能。

二、環(huán)境健康風險法律規(guī)制的內(nèi)在限度

環(huán)境健康風險法律規(guī)制的形成是一種結果性思維的立法論思考，給生態(tài)環(huán)境法律體系帶來了新的變量。該變量如果缺乏在結構維度上對法律規(guī)制范圍與法律體系平衡進行過程性思維的反思，在落實過程中可能產(chǎn)生風險，紊亂法律規(guī)制的自身機能。

（一）環(huán)境聯(lián)系健康的立法觀與過度干預權利的風險

環(huán)境聯(lián)系健康的立法觀再造了預防積極化的環(huán)境法律認知模式，然而，預防積極化的策略慣性會縱容行政機關的事實規(guī)制范圍在潛移默化中擴張，最終可能因過度干預而誤傷權利。如前所述，環(huán)境聯(lián)系健康的立法觀存在環(huán)境聯(lián)系健康的事實維度與當下聯(lián)系未來的時間維度，這意味著環(huán)境健康風險法律規(guī)制具有“提前”的積極化傾向[16]；而系統(tǒng)性風險規(guī)制的法制建構則代表著環(huán)境健康風險法律預防積極化的能力型塑，意味著在法律降低了對具體法益侵害結果認定要求的前提下，通過提供一系列規(guī)制措施以降低環(huán)境風險轉化為健康實害的可能性。盡管預防積極化的立法傾向與相應的預防能力符合環(huán)境健康風險規(guī)制的客觀需要，但不能忽視伴隨其而來的過度干預權利的風險。

首先，預防積極化蘊含著公共價值范圍擴張的趨向，法律規(guī)制可能會過分重視環(huán)境健康的公共利益而忽視基本權利保障，導致其他保護手段的生存空間被擠壓與保護效果弱化。社會公眾對環(huán)境健康保障的訴求越高致使立法對環(huán)境健康風險規(guī)制的制度回應越充分，公民的自由空間就被壓縮得越嚴重[17]。基于環(huán)境健康立法觀的著重強調(diào)，立法實踐容易機械化地理解環(huán)境健康風險規(guī)制“提前”的要求，這也符合大多數(shù)人關于“健康是自由發(fā)展的先決條件”的日常經(jīng)驗與風險分配的經(jīng)驗法則。因此，立法視角容易集中于穩(wěn)定環(huán)境健康秩序而使得法律生成朝規(guī)制的早期介入與積極化方向傾斜性配置，忽視了與環(huán)境健康秩序密不可分的自由品質(zhì)，私主體的自由空間正變得日益逼仄，不免會產(chǎn)生過度限制自由與權利的情形。其次，預防積極化使得執(zhí)法實踐可能對“預防”過度回應。基于預防積極化的立法傾向，環(huán)境健康風險法律規(guī)制在執(zhí)法邏輯上具有“提前”的速決化傾向，導致國家公權力在主觀與客觀上的雙向擴張。由于環(huán)境健康風險評估與管控無法避免的不確定性，公權力機關在進行風險規(guī)制決策時無法保證確定的裁量基準，規(guī)制措施的選擇與行政責任的歸責需要行政機關結合執(zhí)法場景與具體情節(jié)作出決斷。這既催生了監(jiān)測、追蹤、信息收集等傳統(tǒng)不受司法控制的“事前”行政行為的出現(xiàn)，又使得行政處罰等強制性手段的實施可能過于前置，增加了公民因正常經(jīng)濟發(fā)展自由而被歸責的“寒蟬效應”。如何在預防積極化中實現(xiàn)環(huán)境健康公益保護和權利保障的有機統(tǒng)一，成為立法者面臨的難題。

（二）“立法觀＋系統(tǒng)規(guī)制”與法律控制乏力的風險

環(huán)境聯(lián)系健康立法觀的貫徹以及系統(tǒng)性風險規(guī)制法制的落實，給當前生態(tài)環(huán)境法律體系帶來了新的變量，法律控制乏力的風險也隨之加大。系統(tǒng)性風險規(guī)制法制為環(huán)境聯(lián)系健康的立法觀提供了秩序支持，公權力主體在法制框架內(nèi)以規(guī)范主體有權作為或者不作為之方式作出有針對性的制度安排。然而，環(huán)境健康風險法律規(guī)制涉及秩序行政、給付行政和規(guī)劃行政等多元行政形態(tài)與跨部門的規(guī)制措施[18]，是一個高度復雜的行政過程。因無法完全實現(xiàn)環(huán)境健康風險規(guī)制妥當?shù)睦鏅嗪馀c風險分配，法律控制只能是框架性的，包括行政活動遵循的法律原則、法律授權的行政活動以及授予行政機關更多權限的兜底性規(guī)定，這導致可能會存在工具主義效率邏輯下的結構性偏離。

首先，既有環(huán)境健康風險直接規(guī)制的法律措施有限，基于效率思維與規(guī)制的實際需要，立法者習慣于埋頭探討環(huán)境健康風險規(guī)制制度的改造與再造，迅速擴張新型制度條款，忽視了既有風險規(guī)制工具與新型風險規(guī)制工具的相互關聯(lián)或補充。同時基于制度生成的“自生自發(fā)”[19]，在行政處罰等高權制裁行為之外，某些方便快捷但缺乏啟動條件、適用邊界和時限要求等固定內(nèi)容的制度舉措被允許出現(xiàn)，可能會構成對行政權力設定規(guī)則的某種規(guī)避。此舉可能導致環(huán)境健康風險規(guī)制措施呈現(xiàn)出張弛無度的局面，部分程度上侵蝕了規(guī)制的基礎機制與實施機制，產(chǎn)生浪費立法資源與法律低效實施的風險[20]。

其次，在法律視域中確保事權協(xié)同的實質(zhì)正當性顯然是個問題。“大部制”改革使得生態(tài)環(huán)境部門統(tǒng)籌了大部分重要的環(huán)境風險規(guī)制事權，但仍有許多規(guī)制事權由其他行政機構專項負責，進一步的“職能銜接”相較于“職能分工”更加困難[21]。盡管法律規(guī)定了衛(wèi)生健康部門與生態(tài)環(huán)境部門之間的事權銜接機制以及生態(tài)環(huán)境部門與其他部門之間的協(xié)同機制，但此種機制尚處于議事協(xié)調(diào)制度、部門聯(lián)席會議、牽頭協(xié)同會議等交互性較低的協(xié)商模式階段，因缺乏強制性法律規(guī)定而約束力不強。這導致要么事權協(xié)同立法的積極性不高，在不觸動根本性法制的前提下依靠地方政策改革，會產(chǎn)生“疊加謬誤”的風險[22]；要么依靠法律對職權銜接方式、機構銜接保障等問題進行回應，但因部門利益考量與立法經(jīng)驗的缺乏，會存在缺乏特色、缺乏可操作性、超越立法權限、違反立法程序等問題[23]，導致法制不統(tǒng)一、立法不科學的風險。同時，無論是衛(wèi)生健康部門與生態(tài)環(huán)境部門的規(guī)制協(xié)作，還是生態(tài)環(huán)境部門與其他部門的事權銜接，行為協(xié)作模式、協(xié)同決策程序以及協(xié)同財政支出等都會超過單一部門的能力范圍。而“大部制”改革下生態(tài)環(huán)境部門必然要承擔環(huán)境健康風險規(guī)制中更多的主導性工作，無形中增加了制度運行成本和法律控制成本，執(zhí)法壓力驟增及財政應對法律運行的負擔與隱性的制度負擔，都可能導致生態(tài)環(huán)境部門在協(xié)作規(guī)制中選擇性失語的現(xiàn)象。

（三）“立法觀＋系統(tǒng)規(guī)制”與解釋空間過大的風險

法律明確性原則是法律安定性原則之本質(zhì)要求[24]，而環(huán)境聯(lián)系健康的立法觀與系統(tǒng)性的風險規(guī)制法制不可避免地導致立法規(guī)則呈現(xiàn)出超過一般法律規(guī)則的模糊性，引發(fā)法律解釋空間過大的風險。法律規(guī)則的模糊性一般表現(xiàn)為立法者基于信息表達受限的“技術性模糊”與基于利益考量而有意識的“策略性模糊”[25]。由于立法技術對環(huán)境健康機理的范疇提煉與概念表達受限，立法者對環(huán)境健康風險規(guī)制又存在一定的利益考量，法律表達的策略性模糊與技術性模糊往往交織在一起（具體見表1）。在行為法上，無論是《環(huán)境保護法》“無原則有制度”，還是《生物安全法》《土壤污染防治法》等單行法的“有原則有制度”，都是著墨簡潔而缺乏行政實施與歸責的規(guī)則細化；在救濟法上，最高人民法院發(fā)布的《關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第一條將具有風險的違法行為認定為環(huán)境民事公益訴訟的可訴行為，以較模糊的“重大”作為構成要件，其內(nèi)涵顯然需要司法機關根據(jù)案件情形進行具體解釋。總體而言，“立法觀＋系統(tǒng)規(guī)制”所導致的規(guī)則模糊性具體體現(xiàn)在行為類型、歸責要件和救濟程序中。

表1 環(huán)境健康風險法律規(guī)則模糊化

考慮到環(huán)境健康風險的復雜性，法律規(guī)制經(jīng)常需要將視線從立法過程轉移到法律實施過程，來應對不確定的風險分配與利益沖突[26]。然而，規(guī)則模糊性意味著法律規(guī)則的多種解釋都具有一定的形式合理性，導致的直接后果是法律解釋空間與涵攝范圍的擴大。當不易確定法律規(guī)范在規(guī)制環(huán)境健康風險中法律概念的內(nèi)涵時，行政機關與司法機關往往只能將立法目的的價值傾向作為解釋的實質(zhì)合理性來進行理解與適用。但是，環(huán)境聯(lián)系健康立法觀的預防積極性傾向代表著單向度、追求效率的解釋方向，顯然無法合理起到法律規(guī)范解釋性方案的限縮性作用[27]，反而便于法律實施過程中簡化歸責要件與便宜行政行為實施、擴張行政行為與規(guī)范義務的效力范圍，呈現(xiàn)出“以理找法”與“結果主義”的烙印，進而導致法律歸責肆意與法益保護不周延的風險，甚至會出現(xiàn)同一情境中因法律解釋存在矛盾以致法律無法適用的情況。因此，確立一個更加科學合理的解釋標準，顯然是塑造環(huán)境健康風險法律規(guī)制的重要任務。

三、環(huán)境健康風險法律規(guī)制限度的憲法調(diào)適

環(huán)境健康風險法律規(guī)制的內(nèi)在限度，表明環(huán)境健康風險法律規(guī)制的事實因應理路并不自足，還應當考慮如何在秩序層面科學配置權利義務、最大程度上對規(guī)制自身進行內(nèi)生性法律風險的全景式控制。該問題無法在部門法教義學中獲得解決路徑，只能訴諸保障法律正當性的更高位階的憲法來防止可能出現(xiàn)的法律風險。憲法控制的外部視角與價值秩序的內(nèi)部貫徹不僅關乎環(huán)境聯(lián)系健康的立法觀與系統(tǒng)性風險規(guī)制法制的正當性調(diào)適，還能通過影響法律實施裁量邏輯和結論的科學性，限縮法律解釋空間過大的風險。

（一）立法選擇：憲法對法律規(guī)制限度的合理限縮

作為根本法的憲法可以通過對法律的規(guī)則控制和價值指引形成統(tǒng)一的法律秩序，這意味著，憲法自身既定的預防義務與基本權利可以重新對環(huán)境聯(lián)系健康立法觀進行合理理解，并對規(guī)制措施的選擇進行比例思考，而憲法原則與憲法解釋又可以對規(guī)制事權的協(xié)同進行合憲性探索，此舉具有必要性和推進空間。

1.環(huán)境健康立法觀預防義務與基本權利的并重導向

環(huán)境健康風險法律規(guī)制因其預防積極化的制度傾向與規(guī)則模糊化的客觀限制，存在過度限制私主體行動自由的風險。在遵循既有法律規(guī)制邏輯的基礎上，透過憲法進行穿透式調(diào)整尤為必要。一方面，憲法能夠將秩序價值下的國家環(huán)境保護義務之內(nèi)涵進一步拓展到環(huán)境健康風險的預防義務，使得秩序價值由個體環(huán)境權益擴展到公共健康權益保障。國家環(huán)境保護義務具有規(guī)范環(huán)境立法方向與治理結構的原則性地位，是環(huán)境法律形成的根本依據(jù)。《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）序言第7自然段確立了生態(tài)文明與美麗中國建設的國家目標，賦予了國家環(huán)境保護義務更為豐富的內(nèi)涵[28]，國家環(huán)境保護義務需要置于環(huán)境憲法結構與生態(tài)文明的思想語境中具體考察，從生命共同體的視角去重視生態(tài)良好與公眾健康之間的辯證統(tǒng)一關系，克服環(huán)境價值理解的片面化與公眾健康價值的邊緣化傾向，重視國家環(huán)境健康風險預防義務的積極作用。另一方面，憲法明確對自由價值下的基本權利進行保護。國家環(huán)境健康風險預防義務的本質(zhì)在于保障個人的健康與自由，而“國家尊重和保障人權”的憲法條款代表著基本權利的保護要超越單一權利的狹隘視角，因此，環(huán)境健康風險規(guī)制的利益范圍絕不能局限于公眾的環(huán)境利益與健康利益，涉及其他的基本權利與公共利益都是需要考慮的重點。一旦立法者過于注重環(huán)境健康風險規(guī)制的獨立性而犧牲個人的自由價值，國家環(huán)境健康風險的預防義務就會發(fā)生異化。因此，預防義務與基本權利的雙重兼顧才應是環(huán)境聯(lián)系健康的立法觀的應有立場，立法需要確保在實現(xiàn)國家環(huán)境健康風險預防義務時不能肆意侵害個人的自由和權利。

憲法并非讓環(huán)境健康風險法律規(guī)制不能對基本權利進行限制，但對基本權利限制取決于立法者對基本權利和公共利益的權衡，一般要受到法律保留原則[29]、本質(zhì)內(nèi)容不受限制與比例原則[30]三方面的限制：形式上，環(huán)境健康風險規(guī)制對基本權利進行限制一般只能以法律的形式作出規(guī)定，除非在法律明確授權下行政機關才有權對其作出規(guī)定；實質(zhì)上，立法需要在保障基本權利本質(zhì)內(nèi)容不受限制的基礎上進行適當性、必要性、均衡性原則的立法制度選擇[31]。適當性原則的觀察范疇是基于“環(huán)境健康風險預防的正當目的”與“法律規(guī)制措施”之間的高度關聯(lián)性①，判斷環(huán)境保護國家義務延伸出來的“預防手段”是否有助于“環(huán)境健康目的”的實現(xiàn)，解決的是“規(guī)制措施有多少”的問題；必要性原則處理的是根據(jù)對基本權利損害最小的標準對“規(guī)制措施”比對選擇，解決的是“規(guī)制措施怎么選”的問題；均衡性原則處理的是“規(guī)制措施給公民權利造成的損害”與“環(huán)境健康目的”之間符合合理比例的關系，此種合理比例關系的判定一般以憲法價值秩序為主、以經(jīng)驗常識與常人情感為輔，解決的是“規(guī)制措施是否選”的問題[32]。

2.環(huán)境健康風險系統(tǒng)規(guī)制中事權協(xié)同的合憲性標準

環(huán)境健康風險系統(tǒng)性規(guī)制中的事權協(xié)同并無直接的憲法依據(jù)，但可以從《憲法》序言、總綱和國家機構中關于憲法原則、憲法精神等憲法文本解釋中找到其合憲性標準[33]。在《憲法》序言中，從第7自然段的科學發(fā)展觀、新發(fā)展理念、生態(tài)文明以及美麗中國等可以系統(tǒng)闡釋出環(huán)境健康風險法律規(guī)制需要踐行協(xié)調(diào)的發(fā)展理念；第13自然段第2句話則表明所有組織和個人都必須以憲法為根本的活動準則，意味著環(huán)境健康風險系統(tǒng)性規(guī)制中的事權協(xié)同不得對市場經(jīng)濟、人民主權、尊重和保障人權、民主集中制等憲法基本原則產(chǎn)生負面影響。在《憲法》總綱中，根據(jù)第五條規(guī)定，環(huán)境健康風險系統(tǒng)性規(guī)制的法制必須符合法治要求，這代表著職能部門的事權銜接應當具有民主審議、信息公開的成文規(guī)則。在《憲法》國家機構的規(guī)定中，第八十九條第（六）項是兼具授權性和義務性的環(huán)境憲法條款，強調(diào)國務院有義務積極管理生態(tài)文明建設，同時明確生態(tài)環(huán)境保護并非嚴格的法律保留事項，國務院可針對生態(tài)文明建設中迫切需要解決的問題“先行先試”地制定行政法規(guī)，各部委可制定相應的部門規(guī)章[34]。而環(huán)境健康風險規(guī)制中的事權協(xié)同屬于當前生態(tài)文明建設中迫切需要解決的問題，這意味著，憲法并不反對環(huán)境健康風險規(guī)制中的行政事權銜接與協(xié)同，但是，必須在符合憲法確立的法律形式和實質(zhì)要求的基礎上才能展開。《中華人民共和國立法法》第九十二條進一步規(guī)定國務院行政部門的事權銜接應當提請國務院制定行政法規(guī)或者由國務院有關部門聯(lián)合制定規(guī)章來調(diào)整，第八十條與第八十一條則明確了地方性法規(guī)的地方立法權，第九十三條明確了地方政府規(guī)章的地方立法權。這表明，為更加有效地實現(xiàn)生態(tài)文明建設并針對具有協(xié)作必要的事項，只要不同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸，國務院可牽頭相關行政部門出臺事權協(xié)作的行政規(guī)章，地方也可因地制宜形成環(huán)境健康風險規(guī)制事權協(xié)同的制度規(guī)定，但不能存在阻礙法制統(tǒng)一、經(jīng)濟發(fā)展、權利平等的制度壁壘。

3.環(huán)境健康風險規(guī)制立法中制度規(guī)范的內(nèi)容選擇

如前所述，憲法的價值引導與規(guī)范控制決定了環(huán)境健康風險規(guī)制立法的體系形態(tài)：在制度建構中，內(nèi)容形成聚焦于以法律規(guī)則為中心的形式合法性建構以及以預防義務與基本權利并重為指引的實體制度建構；在體制形成上，內(nèi)容聚焦于以法律體系為中心的形式合法性建構以及以事權協(xié)同實際需要為重心的程序過程建構。

在制度構造上，立法需要貫徹預防義務與基本權利并重的憲法決定、以價值權衡的視角反思風險規(guī)制措施、以公民的人權觀與尊嚴價值為倫理標準、以基本權利的比例限制為規(guī)范建構的基本界限，避免預防積極化對基本權利過度干預的風險。換言之，盡管無法直接評估與判斷各類環(huán)境健康風險的嚴重性及其可能性與規(guī)制措施的關系，但應當加重立法者規(guī)范選擇的論證負擔，避免以概括性的環(huán)境健康風險規(guī)制作為構造前提，而應根據(jù)自由與秩序的權重均衡來調(diào)整預防措施。立法一般包含“將環(huán)境健康觀明確為公民日常行為的價值認可、明確環(huán)境健康風險預防的法律內(nèi)容范圍、將環(huán)境健康風險規(guī)制體現(xiàn)在具體領域與法律關系中、對環(huán)境健康風險規(guī)制構建專門的程序機制”四類內(nèi)容。四類內(nèi)容的規(guī)范設計應當以比例原則為分析主線，根據(jù)規(guī)制法益、規(guī)制內(nèi)容、規(guī)制策略為類型化路徑進行“方式契合性”的制度安排。首先，環(huán)境健康風險的規(guī)制范圍需要明確預防范圍和重要程度。立法應當避免僅通過描述核心特征的方式將禁止行為歸入環(huán)境健康風險的規(guī)制類型中，而應當根據(jù)基本權利取向的目的論限縮法律適用范圍，明確健康標準下環(huán)境的合理利用限度，只有對公眾健康達到一定程度的現(xiàn)實威脅才可納入法律視野進行預防性規(guī)制。其次，環(huán)境健康法益的保護與規(guī)制行為存在可證實或可重復的關聯(lián)性。盡管預防的規(guī)制行為既可以對傳統(tǒng)行政法中的行政行為與規(guī)制手段進行優(yōu)化改造，也可根據(jù)風險特征和因果關系型塑新的規(guī)制手段，但底線是對生態(tài)環(huán)境破壞行為與公眾健康威脅的因果關系進一步限定，可以根據(jù)預防行為推導出環(huán)境健康法益處于被威脅狀態(tài)。再次，環(huán)境健康風險的規(guī)制措施應當防止過度干預基本權利。當無法對環(huán)境健康風險規(guī)制中的抽象法益作具體對比時，應突出對環(huán)境健康法益的優(yōu)先保護，但也要根據(jù)比例原則考慮對個人自由的限制、對經(jīng)營自由的限制、制度成本的增加等因素，以便對公民其他權益作盡可能輕微的限制[35]，某些邊緣行為或低效行為的預防范圍與啟動要件應當被法律限制在必要限度內(nèi)。三方面的限縮性立法方向立足于平衡預防義務與基本權利，基本權利的價值取向限縮了立法過度干預權利的風險，規(guī)制措施的比例論證強化了制度規(guī)范選擇的科學性，弱化了法律控制乏力的風險。

在體制形成上，并非所有行政機關的事權銜接都有必要進行程序立法[36]，環(huán)境健康風險規(guī)制的事權協(xié)同需要根據(jù)實際情況進行具體規(guī)定。在生態(tài)環(huán)境部門與衛(wèi)生健康部門的事權聯(lián)動上，考慮到生態(tài)環(huán)境部門與衛(wèi)生健康部門在工作模式、決策依據(jù)、行動邏輯等方面的互補地位與常態(tài)化訴求，需要提供規(guī)范性的法律概念、精細化的執(zhí)法尺度、嚴謹性的裁量基準、非強制性的行政手段與過程性的程序銜接。在符合憲法、法律與行政法規(guī)的要求下，國務院應當牽頭制定專門的行政規(guī)章，明確生態(tài)環(huán)境部門與衛(wèi)生健康部門強交互性的協(xié)同規(guī)制法律定位，在尊重兩部門權力范圍與權力運用方式差異化的前提下，明確生態(tài)環(huán)境部門與衛(wèi)生健康部門在環(huán)境健康風險監(jiān)測、調(diào)查、識別、定級、管控中各自負責的職權內(nèi)容，建構啟動情景、啟動主體、拒絕協(xié)同請求、協(xié)同費用負擔等程序性要件。在生態(tài)環(huán)境部門與其他部門的環(huán)境事權銜接上，鑒于“大部制”改革使得生態(tài)環(huán)境部門統(tǒng)籌了大部分重要的環(huán)境健康風險規(guī)制事權，盡管其他行政部門可以在特定環(huán)境健康風險規(guī)制中發(fā)揮主體作用，但必須堅持生態(tài)環(huán)境部門的相對主導地位。這就需要生態(tài)環(huán)境部門主動在環(huán)境健康風險認定預警、信息報告移送、執(zhí)法流程銜接、規(guī)制影響管控等方面加強與其他部門的銜接配合，為其他部門的后續(xù)工作提供充足的制度供給。其他部門在作出規(guī)制決定前也應當征求生態(tài)環(huán)境部門的意見，并及時將環(huán)境健康風險規(guī)制環(huán)節(jié)的實施情況及時通報給生態(tài)環(huán)境部門。此種機制的運行邏輯決定了通過法律形成環(huán)境健康風險協(xié)同規(guī)制工作委員會機制較為適宜。結合生態(tài)環(huán)境部門與其他部門的職能定位以及資源配置情況，立法可以根據(jù)地方的實際情況，從委員會性質(zhì)與目標、工作機制設置與權限、生態(tài)環(huán)境部門主導地位、部門之間事權銜接的程序要件與會議頻率等視角構建法律規(guī)范。

（二）法律實施：解釋對法律規(guī)制限度的調(diào)適補強

盡管可以依據(jù)憲法對環(huán)境健康風險法律規(guī)制的限度進行合理限縮，但規(guī)則模糊化導致的法律解釋空間過大仍不可避免，還需憲法充當解釋準則和動力，在“憲法→法律規(guī)范的解釋→法律規(guī)范的適用→裁量結論”的邏輯上，將行政實施與司法實施對憲法決定的顧及轉化為一種基本權利的解釋標準與相對合理的預防態(tài)度，進一步解決環(huán)境健康風險法律規(guī)制中規(guī)則模糊化與預防過于積極的問題。

1.基本權利作為解釋標準的運用

如前所述，基于環(huán)境聯(lián)系健康的立法觀與系統(tǒng)性的規(guī)制法制，立法不得不通過行為規(guī)則、歸責要件和救濟程序的適度模糊來擴大解釋空間予以應對。但解釋空間過大在預防積極性的立法傾向下，會導致法律實施中存在裁量空間過大與風險歸責肆意的隱患，需要一種相對明確且科學的解釋標準來制約執(zhí)法機關與司法機關的法律解釋行為。這種解釋標準無法從部門法體系內(nèi)部獲取，而需要重新確立一種可以幫助執(zhí)法機關與司法機關對法律規(guī)范中“重大風險”“公眾健康風險或者生態(tài)風險”“公共利益”“管控效果”“修復效果”“情節(jié)嚴重”等不確定法律概念進行解釋的外部解釋標準。由于個案的法律解釋是在法律規(guī)范與法律事實之間進行價值抉擇的過程，外部解釋標準可以幫助執(zhí)法機關與司法機關對涵攝于法律規(guī)范中的案件事實進行描述、裁剪，因此，該解釋標準應當是法律系統(tǒng)中一個相對客觀合理的標準，而不能來源于倫理系統(tǒng)與社會系統(tǒng)中相對主觀的意識形態(tài)，無疑應當以憲法價值秩序作為環(huán)境健康風險法律規(guī)制中不確定法律概念解釋的實質(zhì)標準[37]，規(guī)制主體的法律解釋方案至少需要合乎基本權利的保護要求。規(guī)制主體在進行環(huán)境健康風險規(guī)制中，不能以預防義務為主線單向度地實施法律，而應當堅持將保護公民基本權利的價值取向作為解釋標準，在個案中將所涉基本權利作為認知原則與意義成分來補充不確定性法律概念的內(nèi)核，突破預測性、風險性、技術性的不確定性法律概念所帶來的限制，克服環(huán)境健康風險法律規(guī)制中規(guī)則模糊化的限度與預防過于提前的實施傾向。

2.法律事實變化解釋機制的因應

將基本權利作為解釋標準應當是突破法律規(guī)則模糊化的出口，然而，環(huán)境健康風險規(guī)制的復雜性使得法律實施無法單純依靠基本權利作為解釋標準予以實現(xiàn)。法律合憲性解釋一般分為“憲法規(guī)范內(nèi)涵和價值直接注入、直接影響法律規(guī)范的內(nèi)涵和效力的直接控制”與“憲法規(guī)范內(nèi)涵和價值經(jīng)過權衡和篩選的中間過程才得以注入法律的間接控制”兩種方式。前者以憲法價值秩序具化法律原則與不確定性法律概念；后者以憲法為選擇標準，以價值權衡與比例分析為路徑，在多種具化法律的解釋方案中進行選擇[38]。這兩種解釋方式都需要目光在“憲法規(guī)范—法律規(guī)范—法律事實”之間來回穿梭，實現(xiàn)規(guī)范性與實效性的視域重疊。而環(huán)境健康風險法律規(guī)制的復雜性對兩種合憲性解釋方式提出了更高的要求：在小前提上，環(huán)境健康風險法律規(guī)制的具體情景復雜多樣，且具有極大的可變性，這對于法律事實的基礎事實、行為事實、歸屬論證、要件序位等認定提出了較大的挑戰(zhàn)；在大前提上，基本權利的價值導向并非精確化的客觀標準，而是一種在“歷史—事實—規(guī)范”中不斷重塑的意義程式，基本權利的解釋標準應當結合具體客觀情勢加以客觀化[39]，法律事實一旦變化就會造成合憲性解釋再次進入循環(huán)中。因此，環(huán)境健康風險法律規(guī)制應當是一種程式化的動態(tài)觀察，需要優(yōu)化具有實踐維度的法律事實變化解釋機制，執(zhí)法機關與司法機關需要根據(jù)法律事實的變化對法律的解釋方案作出調(diào)整。在尊重基本權利內(nèi)涵在法律事實變化下需要調(diào)整的前提下，法律實施主體通過經(jīng)驗性分析對法律事實變化進行論證，演繹推理法律事實變化下法律決斷與基本權利之關系，透過事實與規(guī)范之間的意義脈絡選定恰當?shù)膶嵤┓桨福⒏鶕?jù)“目的必要性”與“方式必要性”優(yōu)化環(huán)境健康風險預防工具的選擇，形成科學的分類分級規(guī)制次序。例如，當某類環(huán)境健康風險已經(jīng)存在較大的可控性或預防性時，盡管法律對該環(huán)境健康風險設置了一定的行為禁令，但在法律實施中應當通過比例原則對行政主體提出自由保護的最低要求，不能將合理利用環(huán)境的行為認定為法律禁止行為。

四、結語

環(huán)境健康風險法律規(guī)制需要容許預防積極化的立法傾向、概括化的法律表達以及系統(tǒng)性的風險規(guī)制，意味著存在一定的法治風險，需要從根源上找到憲法對此調(diào)適的經(jīng)驗及其規(guī)律作為補強路徑。該路徑既專注于憲法控制法律規(guī)范的外部視角，又關切價值秩序對法律實施裁量邏輯的內(nèi)部貫徹，無疑具有巨大的學術生命力。本文以期拋磚引玉，提出一種研究思路和分析框架，完整論證憲法對環(huán)境健康風險法律規(guī)制調(diào)適的教義學工作，還需要憲法與環(huán)境法學者的共同努力。

注釋：

①基于環(huán)境健康風險規(guī)制本身的復雜性，法律規(guī)制措施與所要達到的環(huán)境健康風險預防目的之間應當具有高度關聯(lián)而非絕對的因果聯(lián)系，該措施只要能夠合理地促進環(huán)境健康風險預防目的就符合適當性原則。