為更新而租地
——重新審視政府主導(dǎo)型租地更新模式

黃志基,戴曉冕

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 政府管理學(xué)院,北京 100081;北京大學(xué) 城市與環(huán)境學(xué)院,北京 100871)

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)背景下,我國(guó)在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展過(guò)程中以集體土地啟動(dòng)工業(yè)化進(jìn)程,降低了工業(yè)化的門(mén)檻;農(nóng)民通過(guò)土地入股的方式,分享了土地增值收益(1)蔣省三、劉守英:《讓農(nóng)民以土地權(quán)利參與工業(yè)化——解讀南海模式》,《政策》2003年第7期。,縮小了城鄉(xiāng)收入差距(2)鐘寧樺:《農(nóng)村工業(yè)化還能走多遠(yuǎn)?》,《經(jīng)濟(jì)研究》2011年第1期。,促進(jìn)了城鄉(xiāng)融合發(fā)展?？偨Y(jié)過(guò)去四十多年的實(shí)踐來(lái)看,土地作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“發(fā)動(dòng)機(jī)”主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是工業(yè)用地的低成本促進(jìn)了工業(yè)化快速推進(jìn)(3)杜雪君、黃忠華:《以地謀發(fā)展:土地出讓與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的實(shí)證研究》,《中國(guó)土地科學(xué)》2015年第7期。,例如,地方政府通過(guò)創(chuàng)辦工業(yè)園區(qū),避開(kāi)了土地稀缺性可能導(dǎo)致的土地高價(jià)和土地價(jià)格不斷上漲,推動(dòng)了工業(yè)化進(jìn)程。二是土地?cái)U(kuò)張和土地資本化推動(dòng)了城鎮(zhèn)化發(fā)展。地方政府通過(guò)土地財(cái)政、以地融資等方式,完善基礎(chǔ)設(shè)施,提升市政服務(wù),促成了城鎮(zhèn)化快速發(fā)展。但也存在一些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,由于產(chǎn)權(quán)缺失和管制缺乏,農(nóng)村工業(yè)化土地價(jià)值與單位土地工業(yè)增加值均顯著低于國(guó)有工業(yè)用地(4)Lennon H. T. Choy, Yani Lai, and Waiming Lok, “Economic performance of industrial development on collective land in the urbanization process in China: Empirical evidence from Shenzhen”, Habitat International,Vol.40,2013,pp.184-193.,并且土地形態(tài)出現(xiàn)零散化和低效化等問(wèn)題(5)田莉、羅長(zhǎng)海:《土地股份制與農(nóng)村工業(yè)化進(jìn)程中的土地利用——以順德為例的研究》,《城市規(guī)劃》2012年第4期。,已難以適應(yīng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)展需求。

現(xiàn)有關(guān)于農(nóng)村工業(yè)化的文獻(xiàn)主要聚焦于其生成機(jī)制(6)樊杰:《中國(guó)農(nóng)村工業(yè)化的經(jīng)濟(jì)分析及省際發(fā)展水平差異》,《地理學(xué)報(bào)》1996年第5期。、模式特征(7)費(fèi)孝通:《珠江模式的再認(rèn)識(shí)(上)》,《瞭望周刊》1992年第27期。(8)Lanchih Po, “Redefining Rural Collectives in China: Land Conversion and the Emergence of Rural Shareholding Co-operatives”, Urban Studies, Vol.45,No.8,2008,pp.1603-1623.、歷史作用(9)王小魯:《農(nóng)村工業(yè)化對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)》,《改革》1999年第5期。等。隨著城鎮(zhèn)化的深入,關(guān)于農(nóng)村工業(yè)化的文獻(xiàn)開(kāi)始聚焦其模式轉(zhuǎn)型(10)費(fèi)孝通:《我看到的中國(guó)農(nóng)村工業(yè)化和城市化道路》,《浙江社會(huì)科學(xué)》1998年第4期。。結(jié)合實(shí)踐,現(xiàn)有文獻(xiàn)總結(jié)出農(nóng)村工業(yè)化下舊廠房改造主要有政府主導(dǎo)征地型、村民主導(dǎo)自改型與政村合作型三種模式,但皆有掣肘。政府征地模式下,政府投入巨大,在集體產(chǎn)權(quán)意識(shí)強(qiáng)、地方財(cái)政壓力大的地區(qū)實(shí)施困難,且常常面臨利益補(bǔ)償不均、經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益低下等困境,存在較大風(fēng)險(xiǎn)。村民主導(dǎo)自改模式對(duì)于村集體自組織的能力要求極高,且村集體囿于開(kāi)發(fā)的巨額成本與風(fēng)險(xiǎn)可能選擇短期優(yōu)先戰(zhàn)略,造成集體土地再開(kāi)發(fā)陷入低端鎖定。政村合作模式可以從一定程度上調(diào)和上述模式的矛盾,但也存在利益難平衡、溝通成本高等問(wèn)題(11)楊廉、袁奇峰:《珠三角“三舊”改造中的土地整合模式——以佛山市南海區(qū)聯(lián)滘地區(qū)為例》,《城市規(guī)劃學(xué)刊》2010年第2期。。如何因地制宜選擇改造模式成為農(nóng)村工業(yè)化地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題。

本文嘗試提出政村合作模式之下的一種新模式——政府主導(dǎo)型租地模式。這一模式下農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)并沒(méi)有通過(guò)征地發(fā)生轉(zhuǎn)變,而是地方政府采取租地的形式獲得一定年限的土地使用權(quán)。通過(guò)特定的產(chǎn)權(quán)安排,該模式平衡了相關(guān)利益主體的訴求,促進(jìn)了土地的流轉(zhuǎn),提高了產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)度。政府主導(dǎo)型租地模式可以看成是前述三種模式的延伸和補(bǔ)充,在一些地區(qū)已取得較好的改造績(jī)效。本文將主要探討這種模式的理論基礎(chǔ)、政策內(nèi)涵及可能的優(yōu)勢(shì)與不足,并運(yùn)用F市H科技城改造項(xiàng)目作為案例進(jìn)行實(shí)證研究,以期為我國(guó)其他地區(qū)提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

一、文獻(xiàn)綜述與分析框架

在現(xiàn)有實(shí)踐中,集體土地上舊廠房的改造形成了不同的模式,包括政府主導(dǎo)征地型、村集體自改型和政村合作型模式。在剖析現(xiàn)有改造模式的特征與不足的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步地,本文以產(chǎn)權(quán)互動(dòng)為核心構(gòu)建新的分析框架,提出了“政府租地更新模式”,突出了該模式的產(chǎn)權(quán)互動(dòng)過(guò)程。

(一)集體土地上舊廠房改造的模式

現(xiàn)有文獻(xiàn)中,政府主導(dǎo)型的土地征收模式已經(jīng)被大量探討,典型的做法是政府通過(guò)征地方式獲得土地,給予原產(chǎn)權(quán)人一定的補(bǔ)償,通過(guò)對(duì)土地再開(kāi)發(fā),實(shí)現(xiàn)城市更新。在這一模式下,政府可以獲得完整的土地產(chǎn)權(quán),從而在未來(lái)城市規(guī)劃中得以實(shí)現(xiàn)政府意圖,同時(shí)原產(chǎn)權(quán)人可獲得一筆可觀的補(bǔ)償收入。政府在園區(qū)規(guī)劃、開(kāi)發(fā)及運(yùn)營(yíng)管理等方面有優(yōu)勢(shì)(12)李曄、王舜:《臺(tái)灣新竹科學(xué)工業(yè)園區(qū)的發(fā)展模式及啟示》,《科學(xué)管理研究》2006年第3期。,且更容易帶動(dòng)產(chǎn)學(xué)研的融合(13)寧越敏:《世界著名高科技園區(qū)的營(yíng)運(yùn)和發(fā)展》,《世界地理研究》2002年第1期。。但是,在一些不具備土地征收條件的地區(qū),政府主導(dǎo)型的模式難以推進(jìn)。此外,地方政府短期利益驅(qū)使下的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、寬松企業(yè)準(zhǔn)入、監(jiān)管、監(jiān)督和最終驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)不完善都會(huì)影響改造實(shí)際績(jī)效(14)Mingmin Pan and Hongyang Song, “Transformation and upgrading of old industrial zones on collective land: Empirical study on revitalization in Nanshan”, Habitat International, Vol.65,2017,pp.1-12.。

村集體主導(dǎo)的自改模式則強(qiáng)調(diào)自下而上的主動(dòng)改造,村集體在改造中保有土地產(chǎn)權(quán),根據(jù)需求尋找市場(chǎng)力量協(xié)助改造與經(jīng)營(yíng),并以土地股份合作制分享土地級(jí)差收益。村集體自主改造的模式下,政府介入較少,原產(chǎn)權(quán)人可以在改造中保有土地產(chǎn)權(quán),根據(jù)需求尋找市場(chǎng)力量協(xié)助改造。但是,這一類(lèi)型改造模式要求村集體具備較強(qiáng)的改造意愿與改造能力,并可能造成集體土地再開(kāi)發(fā)陷入內(nèi)卷化(15)袁奇峰、錢(qián)天樂(lè)、楊廉:《“內(nèi)卷化”約束視角下的珠江三角洲地區(qū)舊村改造——以佛山市南海區(qū)XB村為例》,《現(xiàn)代城市研究》2016年第10期。和低端化的路徑鎖定(16)Li Tian and Jieming Zhu, “Clarification of Collective Land Rights and Its Impact on Non-agricultural Land Use in the Pearl River Delta of China: a Case of Shunde”, Cities, Vol.35,2013,pp.190-199.。集體能力的差異可能導(dǎo)致規(guī)模不經(jīng)濟(jì)與區(qū)域土地產(chǎn)權(quán)橫向不平等(17)Patricia M. Dechow and Richard G. Sloan, “Executive incentives and the horizon problem: An empirical investigation”, Journal of Accounting and Economics, Vol.14,No.1,1991,pp.51-89.,集體土地產(chǎn)權(quán)的不完整可能進(jìn)一步導(dǎo)致集體土地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)績(jī)效難以實(shí)現(xiàn)理想的狀態(tài)(18)Yani Lai and Xiaoling Zhang, “Redevelopment of industrial sites in the Chinese ‘villages in the city’: an empirical study of Shenzhen”, Journal of Cleaner Production, Vol.134,2016,pp.70-77.。

實(shí)踐中,不少地區(qū)探索出政府與村民合作改造模式。這一模式下,政府通過(guò)規(guī)劃調(diào)整農(nóng)村搬遷安置用地,并賦予農(nóng)民發(fā)展集體產(chǎn)業(yè)的空間,土地和剩余商品房銷(xiāo)售收入用于資金平衡(19)劉守英:《土地資本化與農(nóng)村城市化道路——北京三模式調(diào)查》,《開(kāi)放導(dǎo)報(bào)》2011年第2期。。這種模式雖然在實(shí)踐中也存在溝通成本高、利益難平衡等問(wèn)題,但是通過(guò)政府與村民的有效合作,可以在很大程度上實(shí)現(xiàn)政府和村民的各自利益訴求,體現(xiàn)可持續(xù)治理的特征,因此值得進(jìn)一步探討。

(二)四大主體產(chǎn)權(quán)互動(dòng)的分析框架

在集體土地上舊廠房改造的困境中,土地產(chǎn)權(quán)的安排是關(guān)鍵。一是集體土地上舊廠房改造困境的本質(zhì)是土地產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)困境。快速的經(jīng)濟(jì)變化要求對(duì)土地要素的使用者、用途以及強(qiáng)度進(jìn)行調(diào)整,但現(xiàn)有法律關(guān)于土地產(chǎn)權(quán)的界定制約了土地要素的流轉(zhuǎn)。在珠三角等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),因?yàn)榻?jīng)濟(jì)快速發(fā)展要求加快資源轉(zhuǎn)讓,而現(xiàn)存的法律制度并沒(méi)有對(duì)轉(zhuǎn)讓權(quán)做出清楚的界定,便出現(xiàn)了法律調(diào)整之前的種種土地違法現(xiàn)象。二是土地的制度性安排是形成掣肘的關(guān)鍵,主要包括集體土地產(chǎn)權(quán)深層次的主體與權(quán)能缺位以及有關(guān)土地剩余控制權(quán)的爭(zhēng)奪。舊廠房改造是產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)換的載體,集體性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)用地改造勢(shì)必存在國(guó)家和集體有關(guān)土地發(fā)展權(quán)的討論(20)高艷梅、田光明、寧曉峰:《集體建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)中的土地產(chǎn)權(quán)政策建議——廣東省“三舊”改造的實(shí)踐及啟示》,《規(guī)劃師》2016年第5期。,但目前集體產(chǎn)權(quán)制度下集體建設(shè)用地還存在所有權(quán)主體代表的缺位、使用權(quán)主體模糊和發(fā)展權(quán)權(quán)能缺失的問(wèn)題(21)高艷梅、田光明、李景剛:《集體建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)中產(chǎn)權(quán)政策焦點(diǎn)、困境與對(duì)策》,《經(jīng)濟(jì)體制改革》2017年第1期。。以珠三角地區(qū)為例,有學(xué)者發(fā)現(xiàn)珠三角的舊村存在“內(nèi)卷化”約束,需要在改造過(guò)程中激勵(lì)內(nèi)部相關(guān)主體一致改造、降低內(nèi)部約束的成本,這使得地方政府的引導(dǎo)、管控角色至關(guān)重要(22)袁奇峰、錢(qián)天樂(lè)、楊廉:《“內(nèi)卷化”約束視角下的珠江三角洲地區(qū)舊村改造——以佛山市南海區(qū)XB村為例》,《現(xiàn)代城市研究》2016年第10期。。集體土地上舊廠房改造的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)合法、轉(zhuǎn)性質(zhì)、轉(zhuǎn)地類(lèi),在政策制定過(guò)程中,政府、開(kāi)發(fā)商和原產(chǎn)權(quán)人圍繞著土地增值收益展開(kāi)的一系列博弈實(shí)際上是剩余控制權(quán)之爭(zhēng)。三是土地再開(kāi)發(fā)中的制度創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)重構(gòu)是改變低效集體產(chǎn)業(yè)用地困境的突破口(23)劉貴文、劉剛寧、楊玥:《城市更新中的土地制度問(wèn)題》,《中國(guó)土地》2021年第4期。。集體用地存在土地產(chǎn)權(quán)復(fù)雜化、碎片化和非正規(guī)化的特點(diǎn),在土地再開(kāi)發(fā)過(guò)程中,可通過(guò)土地產(chǎn)權(quán)重構(gòu)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)顯性(24)田莉、姚之浩、郭旭、殷瑋:《基于產(chǎn)權(quán)重構(gòu)的土地再開(kāi)發(fā)——新型城鎮(zhèn)化背景下的地方實(shí)踐與啟示》,《城市規(guī)劃》2015年第1期。,專(zhuān)注具體權(quán)利的運(yùn)作機(jī)制及其可交易性與可抵押、可融資措施(25)陶然、王瑞民:《城中村改造與中國(guó)土地制度改革:珠三角的突破與局限》,《國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2014年第3期。。但是在土地權(quán)利正規(guī)化的過(guò)程中存在改制成本,且土地租金有可能導(dǎo)致尋租現(xiàn)象的出現(xiàn)(26)朱介鳴:《制度轉(zhuǎn)型中土地租金在建構(gòu)城市空間中的作用:對(duì)城市更新的影響》,《城市規(guī)劃學(xué)刊》2016年第2期。,減少這些成本需要土地產(chǎn)權(quán)的機(jī)制設(shè)計(jì)。土地產(chǎn)權(quán)的安排應(yīng)回應(yīng)各主體的核心訴求,構(gòu)建合理的利益分配格局,并給予各主體平等參與協(xié)商的途徑。基于以上分析,本文構(gòu)建以土地產(chǎn)權(quán)為中心展開(kāi)的分析框架。

具體來(lái)看,產(chǎn)權(quán)的顯化分為產(chǎn)權(quán)的名義顯化和實(shí)際顯化,名義顯化是產(chǎn)權(quán)安排的顯化,實(shí)際顯化是產(chǎn)權(quán)從安排到生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的實(shí)現(xiàn),直接體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)效益上。從預(yù)期上看,土地產(chǎn)權(quán)越正規(guī),土地產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)度越高,各個(gè)行動(dòng)者在土地開(kāi)發(fā)過(guò)程中越能實(shí)現(xiàn)更好的分工。其中,土地產(chǎn)權(quán)正規(guī)化的作用對(duì)象包括土地所有權(quán)、土地使用權(quán)、土地開(kāi)發(fā)權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。在這個(gè)過(guò)程中,園區(qū)企業(yè)、開(kāi)發(fā)公司和集體經(jīng)濟(jì)公司是擁有各類(lèi)具體產(chǎn)權(quán)的“運(yùn)動(dòng)員”,而地方政府則扮演產(chǎn)權(quán)顯化過(guò)程中的“裁判員”。本文的案例F市H科技城改造項(xiàng)目通過(guò)“租地模式”實(shí)現(xiàn)了一種關(guān)于土地產(chǎn)權(quán)的優(yōu)化安排(如圖1所示)。集體經(jīng)濟(jì)公司擁有土地所有權(quán),土地所有權(quán)是其最主要的土地收益來(lái)源;開(kāi)發(fā)公司擁有土地發(fā)展權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán),其開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)的效率間接影響土地收益的大小;園區(qū)企業(yè)擁有土地使用權(quán),其生產(chǎn)效率直接影響土地收益;而地方政府擁有土地規(guī)劃?rùn)?quán)與財(cái)政資源,對(duì)于土地的開(kāi)發(fā)起到引導(dǎo)、約束和監(jiān)管的作用。在互動(dòng)過(guò)程中,各主體基于其擁有的土地權(quán)利獲得土地收益,一般而言,集體經(jīng)濟(jì)公司基于其擁有的土地所有權(quán)和部分土地開(kāi)發(fā)權(quán)獲得土地租金收入;開(kāi)發(fā)公司基于其擁有的土地發(fā)展權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)獲得土地物業(yè)收入;園區(qū)企業(yè)通過(guò)其擁有的土地使用權(quán)獲得土地要素間接收入。這一模式更多是在現(xiàn)有的制度框架下協(xié)調(diào)各方利益訴求,進(jìn)行產(chǎn)權(quán)安排,未來(lái)還需要在流轉(zhuǎn)和抵押環(huán)節(jié)貫徹“同地同權(quán)”的政策,改變集體土地的產(chǎn)權(quán)缺失。

圖1 政府租地模式下四大主體的產(chǎn)權(quán)互動(dòng)

二、政府租地更新模式:F市科技城改造歷程

本文通過(guò)分析來(lái)自政府部門(mén)、開(kāi)發(fā)公司、入駐企業(yè)和村民的調(diào)研一手資料,以F市H科技城改造為案例,結(jié)合上述分析框架,實(shí)證分析“政府租地更新模式”的實(shí)施過(guò)程與改造成效。通過(guò)分析不同階段的土地產(chǎn)權(quán)安排與各主體互動(dòng)模式,揭示該園區(qū)如何從低效工業(yè)園區(qū)逐步升級(jí)為以生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)為主、以都市型工業(yè)為輔的城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺(tái)。

(一)第一階段:村集體土地股份合作制下的自主開(kāi)發(fā)

改革開(kāi)放后,F市“三來(lái)一補(bǔ)”企業(yè)發(fā)展迅速,村辦小企業(yè)十分發(fā)達(dá),村級(jí)工業(yè)園遍布全市。為了解決村級(jí)工業(yè)園存在的社會(huì)問(wèn)題,F市N區(qū)從1992年開(kāi)始,利用大量本地和外地資金在當(dāng)?shù)赝顿Y設(shè)廠的機(jī)遇,認(rèn)可集體經(jīng)濟(jì)組織在不改變土地所有權(quán)性質(zhì)的前提下,將集體土地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃,以土地或廠房出租給企業(yè)使用,打破了國(guó)家統(tǒng)一征地壟斷農(nóng)地非農(nóng)化的格局(27)蔣省三、劉守英:《土地資本化與農(nóng)村工業(yè)化——廣東省佛山市南海經(jīng)濟(jì)發(fā)展調(diào)查》,《管理世界》2003年第11期。。從此之后,農(nóng)村的集體建設(shè)用地大量實(shí)現(xiàn)資本化,形成以經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社(以下簡(jiǎn)稱“經(jīng)聯(lián)社”)為供給主體的集體建設(shè)用地市場(chǎng)(28)魏立華、孟謙、鄧海萍:《基于農(nóng)村土地股份合作制的半城鎮(zhèn)化地區(qū)城市更新模式研究——以佛山市南海區(qū)瀚天科技城為例》,《規(guī)劃師》2017年第4期。。 2003年F市B村利用其村屬土地,置換獲得現(xiàn)科技城的土地所有權(quán),并在經(jīng)聯(lián)社的主導(dǎo)下,編制“電子城”規(guī)劃,預(yù)期構(gòu)建“工業(yè)—物流—寫(xiě)字樓”的三期開(kāi)發(fā)模式。同年,B村經(jīng)聯(lián)社經(jīng)股東代表大會(huì)同意,向銀行貸款建設(shè)了四層廠房并向企業(yè)出租。但在初次開(kāi)發(fā)階段,股東代表大會(huì)囿于貸款開(kāi)發(fā)所需承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任,不同意繼續(xù)以貸款、借款方式來(lái)融資開(kāi)發(fā),后續(xù)土地的物業(yè)投資被迫暫停。從改造成效看,本輪改造實(shí)際進(jìn)駐多為低附加值的勞動(dòng)密集型企業(yè)。

這一階段的改造基本由村經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)進(jìn)行,地方政府幾乎未實(shí)際參與任何環(huán)節(jié)。村經(jīng)濟(jì)組織完成了規(guī)劃、建設(shè)、招商和運(yùn)營(yíng)等絕大部分的改造工作,在保有土地所有權(quán)歸屬集體的前提下一定程度上提高了產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)度。但是受限于村集體融資能力以及招商能力,改造后土地增值收益不明顯。

(二)第二階段:政府介入城市發(fā)展平臺(tái)的建設(shè)

2006年,F市“一環(huán)”通車(chē),B村交通條件便利,面臨轉(zhuǎn)型升級(jí)的機(jī)會(huì)窗口,但由于資金短缺難以推進(jìn)。同年4月,借“三舊”改造和省節(jié)約集約用地試點(diǎn)示范建設(shè)政策的契機(jī),街道辦與B村經(jīng)聯(lián)社商談該工業(yè)園轉(zhuǎn)型升級(jí)的問(wèn)題,針對(duì)其中涉及的集體建設(shè)土地使用權(quán)出租(流轉(zhuǎn))達(dá)成協(xié)議,B村經(jīng)聯(lián)社藉由科技城“三舊”改造項(xiàng)目將其集體土地30年(部分是25年)的使用權(quán)與開(kāi)發(fā)權(quán)整體出租給街道,不再參與投資開(kāi)發(fā)與具體管理。街道黨委成立投資發(fā)展有限公司作為整個(gè)園區(qū)的招商運(yùn)營(yíng)公司。

在這一協(xié)商合作過(guò)程中,通過(guò)“政府租地”和平臺(tái)公司運(yùn)營(yíng)兩大制度設(shè)計(jì),案例園區(qū)實(shí)現(xiàn)了各個(gè)主體的權(quán)責(zé)分配,極大提高了土地產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)度。一是租地的模式不改變土地所有權(quán)性質(zhì),土地所有權(quán)保持集體屬性。二是政府擁有開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的話語(yǔ)權(quán),開(kāi)發(fā)強(qiáng)度影響租約結(jié)束后的物業(yè)價(jià)值,也影響租約中的租金收益,成為談判過(guò)程中影響租約時(shí)限和村集體租金金額的重要變量。開(kāi)發(fā)強(qiáng)度也是政府與村集體之間調(diào)節(jié)土地增值收益分配的重要變量。三是平臺(tái)公司的出現(xiàn)實(shí)現(xiàn)了土地收益權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的剝離,有效提高了招商引資和運(yùn)營(yíng)管理的能效。

具體而言,從政府的視角看,政府不期望在30年通過(guò)租金收回開(kāi)發(fā)成本,更重視科技城所能帶來(lái)的綜合社會(huì)效益。實(shí)施“三舊”改造建設(shè)以來(lái),該項(xiàng)目以載體形態(tài)改變?yōu)榘l(fā)端,不僅提高了整個(gè)園區(qū)的產(chǎn)值和業(yè)態(tài),而且促進(jìn)了周邊的環(huán)境配套。投資發(fā)展有限公司作為政府針對(duì)“三舊”改造而設(shè)立的項(xiàng)目型公司,開(kāi)發(fā)資金主要來(lái)自政府財(cái)政資金及國(guó)有土地儲(chǔ)備用地的抵押貸款,可有效落實(shí)政府的空間管控政策,靈活而有效率地處置城鄉(xiāng)之間有關(guān)土地開(kāi)發(fā)權(quán)的爭(zhēng)議與矛盾;此外,“公司制”可規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn),并以“項(xiàng)目制”的方式完成政府的公司化行為。從B村經(jīng)聯(lián)社的視角看,依托舊有單純的集體土地出租模式,僅能享受較為低廉的土地出租的收益分紅,未能參與到土地開(kāi)發(fā)權(quán)的物業(yè)出租分紅之中,但保證了土地收益的安全性和穩(wěn)定性。從入駐企業(yè)視角看,園區(qū)的環(huán)境不斷改善,且形成了一定的規(guī)模經(jīng)濟(jì),入駐企業(yè)不再是從事低端生產(chǎn)的企業(yè),多為較高端的科技型企業(yè),主要以研發(fā)辦公為主,園區(qū)更加現(xiàn)代化且充滿活力。

(三)第三階段:以產(chǎn)城融合帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展

科技城在實(shí)踐中從單純的產(chǎn)業(yè)園區(qū)走向都市型產(chǎn)業(yè)示范區(qū)。2005年街道辦基于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要,提出要發(fā)展都市型產(chǎn)業(yè)。2009年,發(fā)展都市型產(chǎn)業(yè)正式進(jìn)入該市當(dāng)年的政府工作報(bào)告,科技城改造進(jìn)入戰(zhàn)略推進(jìn)階段。科技城的建設(shè)也從A區(qū)第二期建設(shè)開(kāi)始發(fā)生方向性的轉(zhuǎn)變。二期建設(shè)的樓宇不再是綜合廠房而是兩棟高級(jí)寫(xiě)字樓,主要業(yè)態(tài)轉(zhuǎn)為電子技術(shù)和大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè),成為都市型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)形態(tài)。產(chǎn)業(yè)的不斷優(yōu)化和提升不僅帶來(lái)租金、產(chǎn)值和稅收的大幅增加,還吸納了大量中高端人才,帶動(dòng)了當(dāng)?shù)爻鞘谢l(fā)展,地塊內(nèi)各類(lèi)設(shè)施日漸豐富,不再局限于辦公與制造業(yè)企業(yè),地區(qū)活力大幅提升。由于周邊環(huán)境的改善以及產(chǎn)業(yè)的提升,園區(qū)附近的生活配套設(shè)施供不應(yīng)求,也大大增加了附近村民的收入。

三、有效的產(chǎn)權(quán)安排是“政府租地更新模式”成功運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵

有效的產(chǎn)權(quán)安排是經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期增長(zhǎng)的關(guān)鍵(29)Oliver E. Williamson, “Transaction-Cost Economics: The Governance of Contractual Relations”, The Journal of Law and Economics, Vol.22,No.2,1979,pp.233-243.,也是“政府租地更新模式”成功運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵因素。產(chǎn)權(quán)界定是政府重要的職能,但政府如何參與產(chǎn)權(quán)界定過(guò)程存在兩難困境:產(chǎn)權(quán)難以脫離政府而得到有效執(zhí)行;政府的介入又易造成產(chǎn)權(quán)的殘缺和扭曲。進(jìn)一步,從經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的視角看,產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)過(guò)程也是功能更新過(guò)程。隨著工業(yè)化與城市化的進(jìn)行,工業(yè)區(qū)會(huì)向著高級(jí)化、服務(wù)化的方向發(fā)展,土地產(chǎn)權(quán)配置若跟不上發(fā)展步伐,將造成工業(yè)建筑空置或未充分利用,引起租值消散。因此,政府參與產(chǎn)業(yè)更新中的產(chǎn)權(quán)安排是必要的。更關(guān)鍵的問(wèn)題是如何根據(jù)不同類(lèi)型的交易特性匹配合適的組織制度,實(shí)現(xiàn)最低的治理成本。根據(jù)諾斯提出的分析框架,只有權(quán)力租金最大化目標(biāo)與有效節(jié)約交易費(fèi)用直接達(dá)成一致,才能實(shí)現(xiàn)有效的產(chǎn)權(quán)安排(30)Albert Chan, Esther Cheung, and Irene Wong, “Revitalizing industrial buildings in Hong Kong—A case review”, Sustainable Cities and Society, Vol.15,2015,pp.57-63.。周其仁進(jìn)一步指出,這種產(chǎn)權(quán)安排的達(dá)成需要社會(huì)與政府在對(duì)話、協(xié)商和交易中形成一種均勢(shì)(31)周其仁:《體制成本與中國(guó)經(jīng)濟(jì)》,《經(jīng)濟(jì)學(xué)(季刊)》2017年第3期。。在科技城的案例中,政府與村集體之間便通過(guò)多樣化的參與途徑,以良好的產(chǎn)權(quán)安排實(shí)現(xiàn)了一定的經(jīng)濟(jì)績(jī)效。

(一)產(chǎn)權(quán)安排與產(chǎn)權(quán)顯化

科技城通過(guò)產(chǎn)權(quán)安排的機(jī)制設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)了兩階段產(chǎn)權(quán)顯化(如表1所示):N區(qū)街道創(chuàng)新土地產(chǎn)權(quán)安排,以政府租地的方式避免了征地模式下高昂的交易成本,以政府背書(shū)的形式承認(rèn)了村集體對(duì)土地的合法收益權(quán),最低成本實(shí)現(xiàn)了土地產(chǎn)權(quán)正規(guī)化(名義顯化)。N區(qū)街道又通過(guò)政府主導(dǎo)的整體改造實(shí)現(xiàn)了園區(qū)產(chǎn)業(yè)升級(jí),高效地提高了土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)度(實(shí)際顯化)。

在產(chǎn)權(quán)名義顯化過(guò)程中,“政府租地更新模式”首先以政府背書(shū)形式明確了各個(gè)主體的土地產(chǎn)權(quán)類(lèi)型。具體來(lái)看,土地所有權(quán)帶來(lái)的收益權(quán)是法律賦予的,但在實(shí)踐中存在參與主體的認(rèn)知產(chǎn)權(quán)與法定產(chǎn)權(quán)的沖突,“政府租地更新模式”以合同形式明確了村集體的所有權(quán),并賦予村集體在項(xiàng)目期內(nèi)隨時(shí)回購(gòu)的權(quán)利,分離了土地租金收益和物業(yè)租金收益,公有性質(zhì)的H科技開(kāi)發(fā)有限公司的介入實(shí)現(xiàn)了集體土地的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離。土地使用權(quán)帶來(lái)的收益則是通過(guò)將土地要素納入生產(chǎn)過(guò)程實(shí)現(xiàn)的。H科技城通過(guò)分割銷(xiāo)售實(shí)現(xiàn)廠房租金收益的可分性,更加適配當(dāng)前創(chuàng)新企業(yè)的空間需求,減少招商引資中的資產(chǎn)專(zhuān)用性,提高了改造中的綜合廠房收益。土地開(kāi)發(fā)權(quán)帶來(lái)的收益源于對(duì)土地的要素投入,土地在這一過(guò)程中實(shí)現(xiàn)單位面積的資本價(jià)值的增長(zhǎng),這一過(guò)程往往需要投入巨大的成本,收益回收周期長(zhǎng)且受到用途規(guī)劃的管制。H科技城項(xiàng)目將集體土地“準(zhǔn)國(guó)有化”,重構(gòu)了土地股份合作制,規(guī)避了既往村級(jí)開(kāi)發(fā)主體的短期主義行為,也實(shí)現(xiàn)了村級(jí)開(kāi)發(fā)主體無(wú)法實(shí)現(xiàn)的物業(yè)定期升級(jí)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)帶來(lái)的收益源于對(duì)土地資源的有效管理。

在產(chǎn)權(quán)實(shí)際顯化過(guò)程中,“政府租地更新模式”通過(guò)土地流轉(zhuǎn)優(yōu)化土地資源配置,提高土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)度。土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)包括貨幣化的直接土地收益和流入生產(chǎn)環(huán)節(jié)的間接土地收益。貨幣化的直接土地收益包括土地租金收益以及地上物業(yè)帶來(lái)的收益,流入生產(chǎn)環(huán)節(jié)的間接土地收益則是土地作為生產(chǎn)要素投入使用的結(jié)果,其收益大小與土地利用效率緊密相關(guān)。由于資金回收慢、運(yùn)營(yíng)管理難度大等原因,企業(yè)很少進(jìn)入工改工的項(xiàng)目,而H科技城的自改歷史也表明,集體經(jīng)濟(jì)組織難以支撐起整個(gè)工改項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)全過(guò)程。但是由于政府沒(méi)有精力和財(cái)力全部承擔(dān),使得傳統(tǒng)的國(guó)有化征地模式難以推進(jìn),這時(shí),公有性質(zhì)的H科技開(kāi)發(fā)有限公司的成立實(shí)現(xiàn)了土地的“準(zhǔn)國(guó)有化”和土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移。公共資本的參與增強(qiáng)了投資者和孵化企業(yè)的信心,提高了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。此外,公司化運(yùn)營(yíng)模式保證了管理的獨(dú)立性,降低了投資風(fēng)險(xiǎn),提高了孵化效率和土地經(jīng)營(yíng)效率。

表1 各主體產(chǎn)權(quán)安排與參與途徑

資料來(lái)源:作者根據(jù)調(diào)研資料整理。

(二)產(chǎn)權(quán)安排與收益—風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)

在“政府租地更新模式”下,通過(guò)土地產(chǎn)權(quán)的創(chuàng)新安排,既實(shí)現(xiàn)了土地增值收益的合理分配,又實(shí)現(xiàn)了各個(gè)主體之間的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān),平衡了各方的利益訴求,有效降低了改造的交易成本,提高土地產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)度。

政府通過(guò)租用土地實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)和使用權(quán)的暫時(shí)分離。在租期內(nèi),政府是土地的主要收益獲取方,而在租期之后,土地的主要獲益人回歸村集體。這種制度安排使得政府在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型期成為地塊的實(shí)際負(fù)責(zé)方,有助于提高園區(qū)內(nèi)規(guī)劃完成度和區(qū)域產(chǎn)業(yè)規(guī)劃協(xié)調(diào)性,而村集體預(yù)期獲得長(zhǎng)期的土地產(chǎn)權(quán),也可以減少前期談判的協(xié)商成本。政府通過(guò)合約限定了土地收益權(quán)的具體形式。村集體的土地租金收入在合同內(nèi)限定,而地方政府實(shí)際享有合同外的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和規(guī)劃配套等解釋權(quán),使得地方政府存在項(xiàng)目獲利空間。

政府通過(guò)成立項(xiàng)目式的公司分?jǐn)偭俗陨沓袚?dān)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任,項(xiàng)目公司通過(guò)市場(chǎng)化的招投標(biāo)將項(xiàng)目建設(shè)、管理過(guò)程中一些工程外包,自身更多承擔(dān)平臺(tái)管理、信息統(tǒng)籌的角色,成功實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目的高效運(yùn)轉(zhuǎn),也分散了項(xiàng)目各階段的風(fēng)險(xiǎn)。村集體方面則在最初的合同中保障了逐年遞增的土地租金收益,極大減少了改造和運(yùn)營(yíng)中的不確定性風(fēng)險(xiǎn)。

在這一過(guò)程中,開(kāi)發(fā)強(qiáng)度是重要的影響變量。開(kāi)發(fā)強(qiáng)度決定了項(xiàng)目前期的投資強(qiáng)度,也影響了建成后的承載量、廠房租金以及土地租金金額。在過(guò)往村集體主導(dǎo)的自改模式中,受限于自身資金和資源的有限,集體建設(shè)用地的投資強(qiáng)度往往不充分,使得項(xiàng)目改造后無(wú)法達(dá)到預(yù)期。而在政府主導(dǎo)的租地模式中,地方政府可以根據(jù)地方財(cái)力增加投資強(qiáng)度,這既可以提高建成后的園區(qū)軟硬件條件,吸引優(yōu)質(zhì)企業(yè)和人才入駐,也提高了租期結(jié)束后園區(qū)物業(yè)總價(jià)值,實(shí)現(xiàn)了政府和村集體的激勵(lì)相容。

(三)租地模式的適用性與不足

“政府租地模式”拓展了政村合作型模式,為集體產(chǎn)業(yè)用地改造提供了新的政村合作樣例。這一模式適用于集體產(chǎn)權(quán)意愿較強(qiáng),產(chǎn)業(yè)具有一定基礎(chǔ),但是面臨產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型困境的地區(qū),也適用于地方政府具有一定財(cái)力和引資能力的地區(qū),有助于減輕地方政府一次性征地的財(cái)政壓力。但是,租地模式始終是在政府主導(dǎo)的框架下進(jìn)行,地方政府需要在早期進(jìn)行大規(guī)模投資,且資金回收周期較長(zhǎng)。項(xiàng)目的投入和收益更多考慮到歷年的投資與企業(yè)稅收,需要地方政府有足夠的財(cái)政資源與治理能力。未來(lái),租讓并舉的方式可以增加存量用地開(kāi)發(fā)中的地方選擇,地方政府可以根據(jù)地方市場(chǎng)力量、地方財(cái)力約束與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的預(yù)期,因地制宜選擇改造模式。

“政府租地更新模式”仍存在一些不足和風(fēng)險(xiǎn)。一是集體產(chǎn)權(quán)性質(zhì)引發(fā)的投資消散。政府主導(dǎo)的租地模式雖然創(chuàng)新了產(chǎn)權(quán)安排,并在一定程度上實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)的正規(guī)化,但是沒(méi)有從根本上改變集體土地在實(shí)際流轉(zhuǎn)和抵押過(guò)程中的產(chǎn)權(quán)缺失問(wèn)題。大企業(yè)由于潛在的政策風(fēng)險(xiǎn)和現(xiàn)有政策的制約可能不愿進(jìn)入,這是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)對(duì)集體土地權(quán)益的制度性阻礙,將導(dǎo)致集體土地的流轉(zhuǎn)形成不完全合約,將導(dǎo)致土地投資過(guò)程中的租值消散,引發(fā)效率損失。二是缺乏上位制度約束,租地模式延續(xù)性存在風(fēng)險(xiǎn)。租地更新模式給予了村集體和股東代表大會(huì)自由選擇的權(quán)利,村集體和股東代表大會(huì)可以在租期結(jié)束后收回土地不再出租。而這種未來(lái)決策的不確定性加上村集體可能的短期傾向都將造成模式延續(xù)性的潛在風(fēng)險(xiǎn)。學(xué)者提倡基于村集體建設(shè)用地發(fā)展權(quán)(32)高艷梅、田光明、李景剛:《集體建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)中產(chǎn)權(quán)政策焦點(diǎn)、困境與對(duì)策》,《經(jīng)濟(jì)體制改革》2017年第1期。,但是集體行動(dòng)邊界也需要上位法制約。三是政府收益微利導(dǎo)致項(xiàng)目存在財(cái)務(wù)可持續(xù)性風(fēng)險(xiǎn)。地方政府需要數(shù)十年收回前期投入成本,甚至在租期內(nèi)無(wú)法收回成本,需要地方政府有足夠的財(cái)政資源與治理能力。

四、結(jié)論與討論

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)背景下,我國(guó)在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展過(guò)程中形成了城市工業(yè)化之外的農(nóng)村工業(yè)化,二者都面臨高質(zhì)量轉(zhuǎn)型。集體土地上的舊廠房改造有政府主導(dǎo)征地、村民主導(dǎo)自改與政村合作三種模式,但皆有掣肘。本研究結(jié)合實(shí)踐提出“政府租地更新模式”,在現(xiàn)有理論的基礎(chǔ)上,以土地產(chǎn)權(quán)為核心,構(gòu)建了一個(gè)包括地方政府、項(xiàng)目開(kāi)發(fā)商、農(nóng)村經(jīng)聯(lián)社和入駐企業(yè)在內(nèi)的框架,刻畫(huà)了舊廠房改造項(xiàng)目過(guò)程中的內(nèi)在關(guān)系,以F市科技城為案例進(jìn)行詳細(xì)的實(shí)地調(diào)研和實(shí)證分析。該科技城以市場(chǎng)為導(dǎo)向,由公共資產(chǎn)、集體經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資金共同開(kāi)發(fā),村集體通過(guò)租賃土地的方式將原有的舊工業(yè)區(qū)改造為都市型產(chǎn)業(yè)園。政府和社會(huì)資本以租金紅利的形式對(duì)村集體和村民進(jìn)行補(bǔ)償。租賃期滿后,土地上的所有財(cái)產(chǎn)將全部返還給村民,實(shí)現(xiàn)政府、投資者和村民的三贏。

“政府租地模式”發(fā)揮各個(gè)主體的優(yōu)勢(shì),克服了顯化土地開(kāi)發(fā)權(quán)的成本,促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)顯化,劃定了土地所有權(quán)、土地開(kāi)發(fā)權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)較為清晰的邊界。對(duì)于集體產(chǎn)權(quán)意愿較強(qiáng)、地方政府財(cái)力不足的地方,“政府租地模式”是可供選擇的方案。進(jìn)一步的,租讓并舉的方式可以增加存量用地開(kāi)發(fā)中的地方選擇,地方可以根據(jù)地方市場(chǎng)力量、地方財(cái)力約束與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的預(yù)期,因地制宜選擇改造模式。

但是,該模式仍面臨土地性質(zhì)帶來(lái)的投資制約,模式延續(xù)性的潛在風(fēng)險(xiǎn),這一模式也沒(méi)有完全解決政府收益與項(xiàng)目可持續(xù)性難題。未來(lái)應(yīng)進(jìn)一步完善收益分配的規(guī)則,在當(dāng)前的租地模式下,有關(guān)土地價(jià)值增長(zhǎng)的租金遞增規(guī)則是討論的核心,以廠房租金為錨的浮動(dòng)收益分成勢(shì)必成為村民的訴求,且將對(duì)于模式推廣具有示范作用。同時(shí),土地性質(zhì)帶來(lái)的投資制約在實(shí)踐中仍廣泛存在,并成為利益關(guān)切。未來(lái)亟需進(jìn)一步落實(shí)集體建設(shè)用地和國(guó)有建設(shè)用地同地同權(quán),尤其是集體土地產(chǎn)權(quán)的再融資領(lǐng)域需出臺(tái)更加明確的指導(dǎo)意見(jiàn)。