湖北省省級(jí)體育彩票公益金管理現(xiàn)狀、問題與對(duì)策

徐宛笑，李 杰，洪 雪

（華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074）

體育強(qiáng)則中國強(qiáng)，國運(yùn)興則體育興。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記在不同場合多次強(qiáng)調(diào)建設(shè)體育強(qiáng)國的重要性，“建設(shè)體育大國和體育強(qiáng)國，是中國人民實(shí)現(xiàn)兩個(gè)一百年奮斗目標(biāo)的重要組成部分。 ”體育彩票公益金是從體育彩票銷售額中按規(guī)定比例提取的用于發(fā)展體育事業(yè)的專項(xiàng)資金［1］，秉持著“取之于民、用之于民”的宗旨，不僅為我國舉辦大型體育賽事提供了主要的經(jīng)費(fèi)來源，也為我國群眾體育、競技體育、體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)。

2021 年6 月，財(cái)政部印發(fā)了修訂后的《彩票公益金管理辦法》，新《辦法》對(duì)彩票公益金管理、分配和使用等方面進(jìn)行了多處修訂。 在新《辦法》的指導(dǎo)下，湖北省體育局與財(cái)政廳于2022 年印發(fā)了 《湖北省省級(jí)體育彩票公益金使用管理辦法》，該辦法對(duì)省級(jí)體育彩票公益金的管理、 使用和監(jiān)督等環(huán)節(jié)做出了更加細(xì)致的規(guī)定，但在實(shí)踐中依然面臨著諸多問題，彩票管理體制稍顯落后于彩票事業(yè)發(fā)展的需要，時(shí)效性與前瞻性欠佳，如何進(jìn)一步地結(jié)合湖北省實(shí)際情況完善省級(jí)體育彩票公益金管理使用成為我們亟待思考的問題。

為了促進(jìn)湖北省省級(jí)體育彩票公益金更加平穩(wěn)、 有序地發(fā)展，通過深入了解湖北省省級(jí)體育彩票公益金的管理、使用現(xiàn)狀，在借鑒國內(nèi)外關(guān)于彩票公益金管理使用研究成果的基礎(chǔ)上，針對(duì)性地提出對(duì)策建議，為實(shí)現(xiàn)體育強(qiáng)國夢貢獻(xiàn)湖北力量。

1 湖北省省級(jí)體育彩票公益金管理現(xiàn)狀

1.1 湖北省體育彩票的發(fā)展情況

湖北省于1997 年正式發(fā)行銷售中國體育彩票。 湖北省體育彩票管理中心是湖北省體育局直屬事業(yè)單位，接受國家體育總局體育彩票管理中心業(yè)務(wù)指導(dǎo)和湖北省財(cái)政廳監(jiān)管，負(fù)責(zé)全省體育彩票的銷售管理工作。 自正式發(fā)行以來，湖北省體育彩票銷量整體呈現(xiàn)上升趨勢，截至2022 年，湖北省共銷售體育彩票1 067.04 億元，與此同時(shí)，市場份額也在逐年遞增［2］。湖北省2015—2022 年體育彩票銷售額及市場份額如圖1 所示。

圖1 湖北省體育彩票歷年銷量及市場份額圖

1.2 湖北省省級(jí)體育彩票公益金的籌集情況

《彩票管理?xiàng)l例》明確規(guī)定彩票資金包括彩票獎(jiǎng)金、公益金和發(fā)行費(fèi)，其中，彩票獎(jiǎng)金用于彩票中獎(jiǎng)支付；公益金用于體育事業(yè)、社會(huì)公益事業(yè)等發(fā)展；發(fā)行費(fèi)用用于支付彩票管理中心在發(fā)行、 銷售工作中的相關(guān)業(yè)務(wù)費(fèi)用支出以及彩票代銷者的銷售費(fèi)用［3］。湖北省按照規(guī)定從體育彩票發(fā)行收入中提取不低于20%的體彩公益金，近年來，湖北省體育彩票的銷售額整體呈現(xiàn)上升趨勢，體彩公益金的籌集額也在逐年上升，個(gè)別年份有小范圍的波動(dòng)，體彩公益金籌集額的上升也為湖北省體育事業(yè)的發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。 截至2022 年，湖北省體育彩票銷售額共計(jì)1 067.04 億元，按照比例，從中提取270.4億元的體育彩票公益金［4］。

1.3 湖北省省級(jí)體育彩票公益金的分配及使用情況

體育彩票公益金分為中央集中體育彩票公益金和地方留成體育彩票公益金，所籌集公益金廣泛用于全民健身、競技體育、補(bǔ)充社保基金、醫(yī)療衛(wèi)生、教育助學(xué)等社會(huì)公益事業(yè)。 現(xiàn)階段，根據(jù)國務(wù)院的政策，籌集的體彩公益金按照1:1 的比例在中央與地方之間進(jìn)行分配，地方留成的體彩公益金由省級(jí)財(cái)政部門與體育部門研究確定分配原則，湖北省體彩公益金按照57%、11%、32%的比例在省、市、縣三級(jí)進(jìn)行分配。其中，省本級(jí)體彩公益金主要用于資助群眾體育、競技體育、青少年后備人才培養(yǎng)和補(bǔ)助市縣體育支出方面。 根據(jù)《湖北省體育局2022 年度體育彩票公益金使用情況公告》，2022 年省本級(jí)共使用體彩公益金79 029.26 萬元，其中用于資助群眾體育11 398.53 萬元，用于競技體育53 789.73 萬元，用于補(bǔ)助市縣體育支出13 841 萬元。

1.4 湖北省省級(jí)體育彩票公益金的績效評(píng)價(jià)情況

體育彩票公益金績效評(píng)價(jià)在本文中指由上級(jí)主管的政府部門，就事先制定的目標(biāo)，采用恰當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)方法以及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)體彩公益金實(shí)際使用過程中的經(jīng)濟(jì)性、效率性以及效益性進(jìn)行評(píng)估，以提高公益金使用的合理性［5］。 湖北省目前采用省級(jí)財(cái)政廳對(duì)財(cái)政預(yù)算績效管理工作的流程方法對(duì)體育彩票公益金的績效進(jìn)行評(píng)價(jià)和管理，多采用自評(píng)的方式，根據(jù)評(píng)價(jià)的對(duì)象，分為項(xiàng)目自評(píng)和部門自評(píng)。 由于缺少配套的績效管理制度以及完善的績效評(píng)價(jià)體系指標(biāo)，現(xiàn)有的績效評(píng)價(jià)難以反映體彩公益金在實(shí)際應(yīng)用中的成效。

2 湖北省省級(jí)體育彩票公益金管理現(xiàn)存的問題

2.1 體育彩票公益金使用情況的信息透明度不高

《彩票公益金管理辦法》等制度規(guī)定有關(guān)部門及時(shí)向社會(huì)公示體育彩票公益金籌集、分配、使用等相關(guān)情況，但該規(guī)定較為籠統(tǒng)，并未詳細(xì)規(guī)定公示的事項(xiàng)。 通過查閱湖北省政府網(wǎng)站公布的體育彩票公益金使用情況公告，發(fā)現(xiàn)體彩公益金公示內(nèi)容較為粗略，僅列示支出環(huán)節(jié)、資助額等，缺乏具體的項(xiàng)目規(guī)模，如項(xiàng)目所包含的子項(xiàng)目、資助項(xiàng)目的進(jìn)度等。 相對(duì)較為空洞的數(shù)字，不利于公眾深入了解省級(jí)體育彩票公益金分配情況以及項(xiàng)目的社會(huì)公益效果［6］，在一定程度上違背了公示的初衷，削弱了體育彩票公益金公示的公信力。

2.2 體育彩票公益金的分配制度不完善

目前關(guān)于對(duì)市縣轉(zhuǎn)移支付預(yù)算實(shí)行項(xiàng)目法和因素法相結(jié)合，以項(xiàng)目法為主的資金分配方式。 在實(shí)踐中以項(xiàng)目法為主的資金分配方式存在著以下問題：其一，項(xiàng)目法分配的資金缺乏靈活性，省財(cái)政廳在下達(dá)這一部分預(yù)算的同時(shí)規(guī)定了資金的使用范圍、用途以及績效目標(biāo)，市縣財(cái)政部門需要嚴(yán)格按照目標(biāo)使用資金，嚴(yán)禁挪作他用，在一定程度上保證了資金的使用效果，但不利于調(diào)動(dòng)各市縣體育部門的積極性，而按照因素法分配的資金靈活性較強(qiáng)，省財(cái)政廳將預(yù)算下發(fā)至市縣財(cái)政部門，當(dāng)?shù)刎?cái)政部門根據(jù)需求通過項(xiàng)目庫等方式使用。 其二，對(duì)于按照因素法分配的資金，湖北省缺乏明確詳細(xì)的因素分配測算公式，僅以體彩銷量單一因素作為體彩公益金分配的依據(jù)，未全面考慮各市縣人口數(shù)、賽事活動(dòng)量、體育場地面積等因素。

2.3 體育彩票公益金的績效評(píng)價(jià)機(jī)制不完善

2021 年財(cái)政部新修訂的 《彩票公益金管理辦法》 中提及“要加強(qiáng)彩票公益金全過程績效管理，建立彩票公益金績效評(píng)價(jià)常態(tài)化機(jī)制，省級(jí)以上財(cái)政部門以及民政、體育行政等彩票公益金使用部門、單位應(yīng)建立和完善彩票公益金支出績效自評(píng)及評(píng)價(jià)制度，提高彩票公益金資源配置效率和使用效益。 ”首先，通過查閱資料及訪談發(fā)現(xiàn)，湖北省采用省級(jí)財(cái)政廳對(duì)于財(cái)政預(yù)算績效管理工作的流程方法對(duì)體彩公益金的績效進(jìn)行評(píng)價(jià)和管理，未建立完善的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，缺乏標(biāo)準(zhǔn)的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)，致使無法真實(shí)反映體彩公益金的使用效益。其次，現(xiàn)行管理辦法以目標(biāo)為導(dǎo)向進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，以預(yù)算目標(biāo)達(dá)成為績效衡量標(biāo)準(zhǔn)，體育部門等行政主管部門著重強(qiáng)調(diào)公益金使用率、投入產(chǎn)出比等方面，對(duì)于項(xiàng)目投入使用后的評(píng)價(jià)關(guān)注較少，評(píng)價(jià)體系缺少系統(tǒng)性，例如，使用體彩公益金購置的全民健身設(shè)施器材，在安裝驗(yàn)收后，缺少后期持續(xù)性的跟蹤評(píng)估，無法及時(shí)對(duì)投入使用后的新問題進(jìn)行維護(hù)，影響其后續(xù)使用。

2.4 體育彩票公益金“公益性”宣傳不足

國家體育總局《體育彩票公益金資助項(xiàng)目宣傳管理辦法》規(guī)定，體育彩票公益金資助項(xiàng)目實(shí)施單位應(yīng)使用規(guī)范的標(biāo)志、文字、標(biāo)牌對(duì)體育彩票公益金進(jìn)行宣傳，地方各級(jí)體育主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的資助項(xiàng)目宣傳管理工作，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的資助項(xiàng)目宣傳工作進(jìn)行監(jiān)督檢查。 公益性是體育彩票最根本的屬性［7］，這一屬性可以極大地促進(jìn)公眾對(duì)體育彩票的正確認(rèn)識(shí)，但實(shí)踐中存在著體彩公益金公益性宣傳力度不足、宣傳渠道單一等問題，在湖北省的部分體育公園除了可以看到“中國體育彩票”捐贈(zèng)的標(biāo)牌外，并沒有明顯的體彩公益金的宣傳。 此外，關(guān)于公共體育場地建設(shè)和維護(hù)資金來源，通過訪談?wù){(diào)研，大多數(shù)受訪者表示由政府撥款資助建設(shè)，但不清楚具體由何種款項(xiàng)資助，也不清楚體育彩票公益金這一概念。

3 湖北省省級(jí)體育彩票公益金管理的對(duì)策建議

3.1 提高體育彩票公益金信息透明度，突出公平性

湖北省應(yīng)在現(xiàn)有體彩公益金信息公開的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步健全信息公開制度，公開公益金使用分配比例、項(xiàng)目取得的成績、 項(xiàng)目包含子項(xiàng)目的類別等信息，提高公益金的社會(huì)透明度，此外，現(xiàn)有辦法并未要求省級(jí)以下相關(guān)管理部門公示公益金使用情況，導(dǎo)致公眾對(duì)該信息了解較少，因此，可在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上進(jìn)一步擴(kuò)大體彩公益金公布范圍，對(duì)市級(jí)、各區(qū)縣的相關(guān)信息進(jìn)行公示，保障社會(huì)公眾的知情權(quán)。

3.2 完善體育彩票公益金分配制度，突出重點(diǎn)

目前，湖北省省級(jí)體育彩票公益金在省級(jí)資金分配的實(shí)踐中，仍以項(xiàng)目法為主，因素法占比較小。 為了充分體現(xiàn)體育彩票公益金的公益屬性，突出支持重點(diǎn)，并向欠發(fā)達(dá)地區(qū)和社會(huì)弱勢群體等適當(dāng)傾斜［8］，通過借鑒其他省份經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合湖北省的實(shí)際情況，湖北省體彩公益金分配可適當(dāng)擴(kuò)大因素法分配資金的比例，完善項(xiàng)目制中的因素法部分，充分考慮人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、已有體育設(shè)施完善程度等要素。 對(duì)市縣分成資金預(yù)算實(shí)行因素法分配，由省體育局同省財(cái)政廳確定分配因素及權(quán)重。 分配因素包括基本類因素、業(yè)務(wù)類因素和管理類因素，因素權(quán)重比例由省體育局同省財(cái)政廳根據(jù)下一年度工作安排和國家政策確定。 基本類因素由省體育局同省財(cái)政廳根據(jù)國家公布的行政區(qū)劃人口數(shù)量及結(jié)構(gòu)、面積、彩票銷售額等基本情況確定； 業(yè)務(wù)類因素由省體育局根據(jù)國家和省有關(guān)政策及全省體育工作重點(diǎn)確定并提供數(shù)據(jù)； 綜合類因素由省體育局根據(jù)本年度市縣體育事業(yè)發(fā)展、 上年度績效評(píng)價(jià)情況等確定，并按百分制測算分值。

3.3 增強(qiáng)體育彩票公益金使用績效管理，突出合理性

湖北省應(yīng)在借鑒其他財(cái)政資金和公共服務(wù)項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)構(gòu)建經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，按照《彩票公益金管理辦法》的相關(guān)要求，建立健全體育彩票公益金績效管理辦法，建立配套的績效評(píng)價(jià)體系。 體育彩票公益金績效評(píng)價(jià)指標(biāo)構(gòu)建應(yīng)當(dāng)遵循科學(xué)性、系統(tǒng)導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向、可行性原則，對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象進(jìn)行全面分析，確保最終評(píng)價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確性和可靠性，定性與定量相結(jié)合。 在體彩公益金績效評(píng)價(jià)體系構(gòu)建的過程中，可參考程序邏輯模式，程序邏輯模式注重活動(dòng)和活動(dòng)成效之間的邏輯關(guān)系，在反思目標(biāo)導(dǎo)向與系統(tǒng)導(dǎo)向評(píng)價(jià)模式的基礎(chǔ)上，將混合主義評(píng)估范式作為方法論的支撐，既兼顧了資源投入、實(shí)踐過程，也聚焦于產(chǎn)出和影響［9］，與體彩公益金指標(biāo)體系構(gòu)建高度契合。

具體而言，根據(jù)程序邏輯模式，同時(shí)兼顧體彩公益金公益屬性，設(shè)置投入指標(biāo)、過程指標(biāo)、產(chǎn)出指標(biāo)、影響指標(biāo)四個(gè)一級(jí)指標(biāo)，考慮到體彩公益金在使用方面的特殊性，過程、產(chǎn)出、影響環(huán)節(jié)的指標(biāo)，將其劃分為群眾體育和競技體育。

3.4 加強(qiáng)體育彩票公益金宣傳力度，突出公益性

針對(duì)體彩公益金宣傳效果不佳的問題，首先突出強(qiáng)調(diào)體彩公益金的本質(zhì)屬性公益性，體彩公益金秉持著“取之于民，用之于民”的宗旨，被廣泛用于社會(huì)公益事業(yè)，應(yīng)引導(dǎo)公民提高對(duì)體彩公益金的認(rèn)識(shí)，同時(shí)要注意提醒公民理性消費(fèi)，以促進(jìn)體育彩票事業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展；其次拓展宣傳渠道，加強(qiáng)與媒體合作，優(yōu)化微信公眾號(hào)、抖音等宣傳載體的內(nèi)容，擴(kuò)大其影響力，對(duì)于體彩公益金資助建設(shè)的健身步道，應(yīng)在步道路徑易于被公眾注意的位置處，設(shè)置步道地圖并標(biāo)明體彩公益金資助，對(duì)于體彩公益金資助舉辦的賽事活動(dòng)，應(yīng)在顯著位置著重宣傳體彩公益金，加強(qiáng)宣傳力度。