國道收費“回潮”？

陳惟杉

“國道也能收費？”這是不少人看到205國道宿淮段即將收費的消息后的第一反應。10月20日，江蘇省政府官網發布消息，同意205國道宿淮收費站建成并在符合通車條件后開征車輛通行費，按照政府還貸公路管理，由宿遷、淮安兩市進行聯合收費。

包括國道在內的普通公路收費通常不在人們的經驗范圍內，特別是在高速公路收費年限頻繁被關注的情況下，“國道收費”容易引發爭議。不過，非高速公路在收費的情況并不在少數。根據交通運輸部2022年年底發布的《2021年全國收費公路統計公報》，全國有1.76萬公里一級公路和0.75萬公里二級公路收費，占收費公路總里程的13.4%。

從現行《收費公路管理條例》來看，這次收費無可非議，但又顯得與已經持續十余年的削減收費公路的努力“格格不入”。哪些公路可以收費？

其實，宿淮收費站在2018年年底便已獲批。江蘇省發改委當時作出“關于205國道宿淮收費站工程可行性研究報告的批復”，同意建設205國道宿淮收費站工程，總投資估算6865萬元，全部由沭陽縣政府財政資金解決，建設工期為一年。

而205國道并非新近建成，其又被稱為山海關一深圳公路，即“山深線”。北起河北秦皇島市，南至廣東深圳市。全程2976.45千米，途經河北、天津、山東、江蘇、安徽、浙江、福建和廣東8個省份。宿淮收費站也并非205國道上唯一一座收費站，向北93公里便是位于江蘇徐州的205國道新沂收費站。

205國道新沂收費站前身是沭河大橋收費站，原本收費期限只到1998年，而在本應撤掉之時趕上新沂市完成對205國道新沂段的改建，新的205國道正好從沭河大橋經過。于是，沭河大橋收費站更名為新沂收費站，延長收費年限至2014年。此后，新沂收費站收費期限一直延長至今。

宿淮收費站是在這條早已建成的國道上又一座新設的收費站。對于為何新設收費站，江蘇省發改委2018年作出批復時表示，為提升國道服務水平、緩解政府還款壓力。江蘇省交通廳工作人員解釋稱，205國道宿遷至淮安段是政府還貸一級公路，按照規定是可以收費的。

從全國的情況來看，近年位于一級公路的收費站數量小幅增加。在高速公路以及一至四級公路的五個技術等級公路中，區分一級至四級公路的因素是“是否只供汽車行駛以及車道數量”等，如：一級公路為供汽車分方向、分車道行駛，全部控制出入的多車道公路；二級公路為供汽車行駛的雙車道公路。205國道宿淮段便屬一級公路。

交通運輸部發布的《2021年全國收費公路統計公報》（以下簡稱《公報》）提及，2021年年末，一級公路收費站由300個增加至308個，凈增加8個；二級公路收費站由122個減少至115個，凈減少7個；獨立橋梁及隧道收費站由59個增加至61個，凈增加2個。

如2022年一年，湖北省荊門市便增加了兩個一級公路收費站，使得收費公路通行費收入從上年的5866.84萬元增長至11093.36萬元。

也就是說，現實中收費站并非只位于高速公路，盡管其占比較小，但也存在于國道、省道等一、二級公路上。《公報》顯示，截至2021年年末，全國收費公路里程18.76萬公里，占公路總里程528.07萬公里的3.55%。其中，高速公路16.12萬公里，一級公路1.76萬公里，二級公路0.75萬公里，獨立橋梁及隧道1329公里。也就是說，除了高速公路，還有14.1%的一級公路、二級公路等會收取通行費，分別收取通行費101.1億元、26.8億元。

削減收費公路是大勢所趨

交通運輸部公路局相關工作人員表示，相關權力在地方政府，無須交通運輸部批準。一般流程是當地交通主管部門提出，上報當地政府，后者審批即可。按照現行條例，未規定一二級公路不能收費。

所謂“現行條例”主要指2004年11月1日起施行的《收費公路管理條例》，其中第十條規定，“政府還貸公路”和“經營性公路”經依法批準后，可以收取車輛通行費。

政府還貸公路指縣級以上地方人民政府交通主管部門利用貸款或者向企業、個人有償集資建設的公路，這是地方政府以“還債”為由在公路設置收費站的依據。政府還貸公路由所在地省級政府交通管理部門實行統一管理、統一貸款，收費站的設置也由省級政府審查批準。

《收費公路管理條例》對于建設收費公路的技術等級和規模也有明確約定：一級公路連續里程50公里以上。技術等級為二級以下（含二級）的公路不得收費。但是，在國家確定的中西部省、自治區、直轄市建設的二級公路，其連續里程60公里以上的，經依法批準，可以收取車輛通行費。

但值得關注的是《收費公路管理條例》的修訂，曾在2013年、2015年、2018年三次公開征求社會意見。2018年12月，交通運輸部對外發布了《收費公路管理條例（修訂草案）》。

這份修訂草案中最重要的變化便是有關收費公路的條款，特別是提高收費公路設置門檻，規定新建的收費公路只能是高速公路，停止新建收費一、二級公路和獨立橋梁、隧道，嚴格控制收費公路規模。同時明確車輛通行費收入無法滿足債務利息和養護管理支出需求的省份不得新建收費公路，防止盲目投資建設。

但是《收費公路管理條例》的修訂尚無結論。2021年年初，交通運輸部辦公廳一度表示當年將統籌推進其列入國務院年度立法計劃，并推動盡快出臺。不過在2021年、2022年和2023年的國務院年度立法計劃中，始終未見《收費公路管理條例》的“身影”。這也是205國道宿淮段收費依然符合現行規定的原因。

除去《收費公路管理條例》的修訂，另一個重要的時間節點可以追溯至2009年2月，國務院辦公廳當時轉發了國家發改委、交通運輸部和財政部制定的《逐步有序取消政府還貸二級公路收費實施方案》（下稱《實施方案》），對于東、中、西部地區停止審批新的收費二級公路項目，以及取消已有政府還貸二級公路收費都給出明確時間表。

隨著《收費公路管理條例》于2004年施行，東部地區已于當年停止發展二級收費公路。《實施方案》要求，中部地區從2009年起，停止審批新的二級收費公路項目。西部地區的省份如決定取消政府還貸二級公路收費，從決定取消之日起，同步停止審批新的二級收費公路項目。此外，對于存量收費二級公路，從2009年起到2012年年底前，東、中部地區逐步取消政府還貸二級公路收費，使全國政府還貸二級收費公路里程和收費站點總量減少約60%。西部地區是否取消政府還貸二級公路收費，由省級政府自主決定。

就在2009年2月底與4月底兩個時間節點，先后有第一批5個省份與第二批7個省份，共計12個中東部省份停止政府還貸二級公路收費，占全國政府還貸二級公路收費站總量的65%。

2016年9月，國務院辦公廳印發了《關于轉發國家發展改革委物流業降本增效專項行動方案（2016—2018年）的通知》，要求交通運輸部、國家發展改革委、財政部按職責分工負責，持續推進“逐步有序取消政府還貸二級公路收費”。

一些西部省份取消收費二級公路則經歷了更為漫長的過程，如甘肅直到2017年年底前才一次性取消全省政府還貸二級公路收費。

在當時收費公路總里程中，收費二級公路里程和收費站均占收費公路總量的60%左右，但是隨著高速公路建設逐漸形成網絡，原有的二級公路的干線骨架作用功能逐漸削弱，加之二級公路收費站大多分布在城鄉居民頻繁使用的區域，因此收費二級公路成為第一批被取消的收費公路。

盡管《實施方案》僅涉及二級公路，但是一些省份會將收費的一級公路同步取消。如2017年4月，寧夏比原計劃提前半年多撤銷全區25個政府還貸普通公路收費站，涉及一級公路、二級公路、獨立的大型橋梁和隧道。

在《實施方案》推出后，時任交通運輸部新聞發言人何建中特別強調，將加強一級收費公路管理，特別是嚴格控制和規范將取消收費后的政府還貸二級公路改建升級為一級公路繼續收費，從而建立以高速公路為主體的、低收費、高效率的收費公路網絡和以普通公路為主體的非收費公路網絡。

這也是人們習慣將高速公路與收費公路相對應，國道、省道等普通公路與非收費公路概念對應的由來，這也確實是2009年以來的趨勢。

C取消收費后，新建公路如何籌資？

“貸款修路、收費還貸”政策最早是因政府財政資金不足而興起，在取消收費公路時也勢必面臨兩個問題，存量收費公路如何還貸？后續新建公路如何籌資？

“貸款修路、收費還貸”模式曾對中國公路網的快速發展起到過積極作用。截至2009年年中，在國內公路網絡中，95%的高速公路，61%的一級公路，42%的二級公路依靠收費公路政策建設。據何建中介紹，如果沒有收費公路政策，我國二級以上高等級公路將比現在減少三分之二以上規模。

當時之所以沒有對西部地區取消政府還貸二級公路定下收費時間表，主要是由于區位、財力等原因，西部地區當時還難以進行大規模的高速公路建設，二級公路仍是區域干線公路建設發展的主要重點。如果取消收費二級公路，干線公路建設的籌資將會遇到很多困難，這也是當年實施方案提出“逐步有序取消”的原因。

其實，2009年《實施方案》發布的一個重要契機便是2008年年底，國務院印發了《關于實施成品油價格和稅費改革的通知》，逐步有序取消政府還貸二級公路收費是其中的重要組成部分。

當時確定中央每年從成品油消費稅中安排260億元專項資金，補助各地取消政府還貸二級公路收費，用途包括債務償還、人員安置、養護管理和公路建設等。普通公路投資的體制逐步被理順。

何建中在2009年曾表示，在今后一段時期內，收費公路政策仍將是我國籌集公路基礎設施建設資金不可或缺的政策渠道。但是，隨著國家財力的不斷增強和公路網絡的逐步完善，各級地方政府要不斷加大財政資金的投入力度，逐步提高政府預算內資金在公路建設和養護費用中的比重，發揮政府在公路建設和發展中的主導作用，承擔政府應有的公共財政義務。

換言之，以2008年成品油價格和消費稅改革為契機，相對于高速公路，普通公路的公益性逐步強化。不過，現行政策依然為以“貸款修路、收費還貸”的方式建設一級公路，乃至為西部省份的二級公路收費留下“口子”。

“普通公路并未被嚴格定義為一種政府提供的公共產品，因此資金來源仍然多元，是否收費也取決于此，如果資金來源于公共預算收入，自然不會收費，但如果來自銀行貸款，或是通過PPP模式（公共私營合作制）引入社會資本，則需要收費還債。不過從過往PPP入庫項目來看，更多是高速公路項目，鮮有普通公路項目。”中央財經大學教授溫來成表示，一方面是由于普通公路網絡已經日益完善，另一方面則由于高速公路能獲得穩定收益。

在政策留有空間的情況下，地方財力成為決定修路資金來源的關鍵。2012年4月發布的《江蘇交通“十二五”發展規劃綱要》曾提出，對部分政府財力不足的蘇北地區適當發展一級收費公路項目，加緊普通公路調整布局，指導普通收費公路持續健康發展。此次引發關注的宿淮收費站正位于蘇北。

是否繼續收費，往往也影響到當地的營商環境，不少司機和當地市民也普遍呼吁盡早取消普通公路收費。

摘編自微信公眾號“中國新聞周刊”