數字治理跨界行動中的困境及優化策略
——基于G60九城“跨省通辦”的政務觀測

劉露露

(華東政法大學 政府管理學院,上海 201620)

一、研究的緣起與文獻回顧

(一)研究緣起

隨著智能化、信息化、數字化的推進,以人工智能、物聯網、云計算、大數據等為代表的新一代互聯網技術打破了時間與空間界限,社會治理領域涌現出越來越多跨地區、跨部門、跨領域的跨界公共事務,城市數字化和區域一體化間的耦合不斷加深并呈現逐漸融合的趨勢。在區域一體化發展戰略推動下,長三角地區之間聯系程度不斷加深,涌現出一系列小型城市圈帶動長三角全區域經濟發展。G60科創走廊(1)G60科創走廊是由上海松江發起,依托G60高速公路和滬蘇湖高鐵,延伸并輻射至浙江嘉興、杭州、金華、湖州,江蘇蘇州,安徽宣城、蕪湖、合肥等城市,旨在建成科技和制度創新雙輪驅動、產業和城市一體化發展的先行先試走廊,不僅被納入《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》,還被寫入“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要。作為長三角地區代表性創新科技圈,其發展定位為“科技和制度創新雙輪驅動、產業和城市一體化發展的先行先試走廊”,主要表現為九城市創新科技產業群的聚集,而市場主體準入的行政壁壘成為城市間產業要素流動的最大阻礙。于是,九城市間政務服務異地辦理需求激增。能否打破各種有形無形壁壘,讓科創要素自由流動、高效配置,獲得市場主體的認可,成為跨區域產業協同發展的第一要務。地方政府迫于資源約束,克服外部性帶來的影響以及擴大規模經濟等方面的考慮,需要與跨區域地方政府聯合行動,從而產生跨界合作的訴求,成為G60九城“跨省通辦”(2)G60九城“跨省通辦”是G60科創走廊九城市為滿足區域發展中日益增長的跨區域、跨部門政務需求而實施的一項協商性舉措,是一種“共同契約”,經九城市共同協商、認定、實施,同時也是全國“跨省通辦”政務服務協同發展的一項重要試驗。行動實踐的重要前提。與此同時,十八大以來國家層面的戰略部署逐步完善,2016年中共中央政治局第三十六次集體學習會議上,習近平總書記明確提出“三融五跨”的要求,即推進技術融合、 業務融合、數據融合,實現跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的協同管理和服務。[1]2018年國務院辦公廳頒發文件明確指出跨部門、跨層級甚至跨區域政務辦理將成為未來政府提供服務的基本方向。這無疑為G60九城“跨省通辦”具體實踐提供了合法性保障。

G60科創走廊九城市政務服務跨界行動能否成功發起,主要取決于地方政府對收益與成本的考量。從集體性收益角度,G60科創走廊九城市“跨省通辦”是地方政府基于利益共識下的行動選擇,作為行動主體的地方政府都能從中獲得收益,只是收益程度不同,合作主體越積極獲得的集體性收益越多。從選擇性收益角度,G60九城市地方政府官員作為主要決策者,依托政務合作獲得進入政務數據共享平臺的“入場券”,在政務服務跨界行動中可以依靠網絡關系獲得更多的收益,既滿足上級政府的制度要求,又積攢了充分的社會聲望收益,保障G60九城政務合作常態化。鑒于此,2018年G60科創走廊九城市達成合作共識,在已有合作網絡基礎上率先提出開通九城政務通辦,通過跨界政務合作提高服務效能,推動供給側結構性改革。可見,G60科創走廊九城市地方政府跨界政務合作并不是偶然事件,而是在治理需求以及成本收益權衡下基于共同目標的理性選擇,從而使得G60科創走廊九城市地方政府跨界政務合作的達成與長效運行成為了必然。

作為長三角地區重要的創新策源地,G60科創走廊在政務服務領域的探索實踐領先國家戰略行動2年,迄今為止,G60九城通辦工作已取得顯著成就,并作為首批試點區域給長三角地區乃至全國政務服務“跨省通辦”工作提供了實踐經驗,從一個地方政府改革創新探索實踐,上升至長三角一體化國家戰略發展的重要平臺,G60科創走廊,成功邁入高質量發展的新紀元。但隨著國家層面縱向權威的介入以及各地政府在踐行數字治理創新實踐方面自主性與競爭性增強,G60科創走廊九城市在政務合作領域的跨界行動遭遇了一系列困境,地方政府該如何找到橫向自主創新實踐目標與縱向國家戰略目標的平衡點,成為G60九城“跨省通辦”工作的一大痛點和難點。

(二)文獻回顧

各地在推進政務服務“跨省通辦”過程中涉及大量的地方政府跨界行動,主要以地方政府自主謀求合作形式呈現,即兩個或兩個以上的地方政府為了在一個更大的區域中提供公共服務而聯合發起的共同行動[2],用以解決單一行政管轄區無法解決的跨邊界問題[3]2。十八大以來,“跨省通辦”成為國家層面的一項重要戰略部署,先后在長三角、京津冀等地區設立“跨省通辦”試點方案,鼓勵有條件的地區率先實施“跨省通辦”,基于政務合作的地方政府跨界行動逐步走上正軌。探討地方政府在政務服務領域的地方政府跨界行動中合作創新問題具有重要意義:

一方面,“互聯網+政務服務”的提出既是傳統政務服務的升級版,也是政府治理模式的創新[4]。浙江省的“最多跑一次改革”、江蘇省“不見面不審批”、上海市“一網通辦”等為數字政府轉型升級,為解決跨層級、跨部門等問題提供了多元實踐模式,初步建立起我國政務跨區域治理體系,政務服務“跨省通辦”成為我國行政管理改革領域一個新的研究議題。另一方面,構建電子政府真正的挑戰不是技術能力,而在于克服政府內部根深蒂固的組織性分歧和政治性分歧[5]8。“跨省通辦”中涉及的地方政府跨界行動類型具有非毗鄰性,與地方政府依靠地理位置的優越性而形成的經濟發展與環境治理等領域的合作不同,“跨省通辦”涉及的地理范圍可近可遠,傳統政府自上而下的科層性質與屬地性質的辦事風格受到巨大挑戰。

當前有關地方政府的跨界合作行動邏輯的文獻大量涌現,較有代表性的解釋框架有以下幾類:

一是資源驅動邏輯,強調資源對于地方政府間合作開展的支撐作用。資源稟賦差異與互補是地方政府自愿合作的客觀基礎,地方政府合作的形成與維持得益于合作伙伴所擁有的資源儲備和管理能力[6],地理臨近性、經濟和政治地位、政治體制相似性以及跨省領導職位調動等因素對于合作均有影響[7]。不同地方政府對合作伙伴掌握資源的需求程度差異,也會改變合作雙方的權力均衡結構。

二是利益驅動邏輯,將地方政府合作定義為多個合作主體在合作機制構建的基礎上尋求利益的自覺行動[8],是“合作收益-成本權衡”下的理性選擇。該邏輯下的制度性集體行動理論成為解釋地方政府跨界合作行動邏輯的代表性框架,并將地方政府合作利益分為集體性收益與選擇性收益兩個部分。學者們從地方政府合作是否能夠給地方來帶政治、經濟收益出發,將合作分為“趨利型”和“避害型”兩種。[9]地方政府間橫向合作的達成主要著眼于集體性收益的增加及合作風險的降低。[10]

三是權威驅動邏輯,中央或上級政府為實現某一特定的政策目標,通過立法、行政等縱向干預,要求地方政府予以協作[11]。在中國治理情境中,權威性體制下的縱向干預是促進地方政府橫向互動機制深化發展的必要因素。[12]作為府際合作的“推動者”,上級政府基于正式權威的合法性壓力,能夠帶動下級政府建立一致性目標,同時能夠為地方政府提供溝通交流的平臺并制定利益交換規則,從而促成多方合作的達成。[13]

然而,已有關于地方政府跨界合作的文獻主要聚焦在區域經濟發展[14-15]、環境治理[16]、應急管理[17-18]等領域,鮮有研究系統探討政務服務方面跨區域地方政府間合作是如何形成與展開的。數字治理視域下地方政府政務服務跨界合作行動尚未得到學術界的重視,一些現實問題諸如跨界行動聯動性較差、整體治理效能不佳等逐漸凸顯,亟需從理論層面為地方政府在政務服務跨界行動中謀求合作共贏提供新思路。本文以G60九城“跨省通辦”政務實踐為研究案例,基于制度性集體行動理論,整合橫向自主協同與縱向權威介入的行動邏輯,透視地方政府跨界行動的微觀機理,深究G60九城政務跨界合作困境,并提出相應的對策建議,以期對推進地方政府跨界政務合作有所助益。

二、理論基礎與分析框架

制度性集體行動(ICA)理論最早由美國佛羅里達州立大學理查德·C.菲沃克(Richard C. Feiock)教授提出,該理論建立于奧爾森的集體行動理論[19]之上,聚焦于多地政府或政府的多部門機構因共同目標、利益而出現溝通、協作和訂立契約的動態過程[20]。國內學者自2015年開始引入ICA理論,并將之應用于跨界合作治理研究,尤其是環境治理領域。跨界行動是各地方政府作為特殊“個體”參與的集體行動,由于信息不對稱、權力不平等、缺少協調等容易陷入橫向、縱向或功能性的集體行動困境,其中交易成本和合作風險是影響地方政府跨界行動的關鍵因素。交易成本包括信息成本、協商成本、執行成本以及自主權喪失成本,合作風險則包括協調不力、分配不公和背棄合作三種狀態。當合作機制涉及的行動者越多、集體決策越多,跨界行動成本就越高。當相關行動者的利益矛盾難以調和時,往往需要上一級權威性權力強制介入來化解地方政府跨界行動的內部矛盾。該理論的提出為解決地方政府跨行政區合作中的集體行動困境提供了一個概念框架和分析工具。

在中國情境下,地方政府的跨界合作行動根植于“條塊結合”的央地關系,呈現出橫向與縱向政府交互形成的復雜形態。數字治理進程中“跨省通辦”所涉及的政務合作行動其本質是依靠互聯網等新興技術,以構建資源共享和一體化服務平臺為目的,地方政府自主開展的集體行動。但地區之間的制度、利益、技術等壁壘與政務數據共享互通存在難以調和的內在矛盾,使得跨界行動依舊面臨集體行動困境,制度性集體行動理論對于橫向地方政府政務跨界合作中的“集體行動困境”依然具有解釋力。現有學者基于制度性集體行動視角觀察跨部門政務數據共享困境[21]以及跨部門參與意愿[22]等現象研究,為本文“跨省通辦”政務服務跨界行動提供了一定的理論基礎。

此外,中國單一行政體制下中央或上級的縱向權威為數字治理過程中跨界行動提供了新的視角和創新的空間。“跨省通辦”作為國家戰略發展的重要內容,中央和上級權威的介入在地方政府跨界政務合作中承擔起“監督者”與“調和者”角色,縱向強制性權威介入干預能夠對地方政府橫向自組織行動產生補充性作用,促成跨界行動成功達成,但上層權威的介入同樣存在風險,縱向介入的限度也是重要議題。因此本文以G60科創走廊九城市政務合作為觀測對象,構建了一個關于跨界行動內在機制的分析框架(如圖1),一方面基于制度性集體行動理論,分析數字治理下地方政府跨界行動達成的內在動因與行動困境,另一方面,從府際關系視角切入,探討跨界政務合作過程中縱向權威在地方政府跨界公共事務治理中的權力邊界。

圖1 數字治理下地方政府跨界行動內在機制來源: 作者自繪。

具體而言,跨界行動的發起得益于多個地方政府在集體性收益和選擇性收益的驅動下達成的利益共識。地方政府間的橫向自主性協同與科層體制下的縱向強制介入,是地方政府跨界行動的兩條重要運作路徑。首先,基于制度性集體行動理論框架,地方政府橫向自組織跨界合作過程主要受信息成本、協商成本、執行成本等行動成本影響,同時也會面臨協調不力、背叛協作、分配不公平等合作風險,使得橫向地方政府陷入難以協同的困境,縱向干預成為解決橫向協同困境的重要手段。其次,縱向干預分為權威性、激勵型和信息型三種[23],權威性干預是指上級政府依靠立法或正式的制度文件等強制性手段使得多個行動者就某個事項達成行動共識并啟動協作[24];激勵型干預是指上級政府為推動多個行動者合作的達成,提供人事或財政等資源支持;信息型干預是指上級政府通過指導書、層級間的溝通以及提供信息、技術或專家支持等的方式介入地方政府橫向行動[25]。對于地方政府自主發起的跨界合作行動而言,縱向權威的介入需要地方行動者承受自主權喪失的成本,同時上級權威的干預程度存在介入過高或不足的風險,從而導致縱向協同困境。最后,跨界行動是個動態的過程,每一個行動者在執行過程中受“成本-風險”理性選擇的影響,都有可能產生機會主義,單一合作機制的有效性較低,因此,橫向行動者間自組織機制與縱向政府強制性機制間的動態調整與整合成為緩解政府間合作風險與維持跨界行動穩定性與持續性的重要內容。

三、G60科創走廊九城政務合作的跨界行動具體實踐

(一)G60九城市“跨省通辦”政務合作運行機制

2018年G60九城市“跨省通辦”正式開通,九城市間的政務合作完全由地方政府自主發起。2019年G60科創走廊被納入長三角區域一體化發展規劃,同年12月以科技部為代表的中央部委,正式啟動G60科創走廊建設領導工作機制,確定將G60科創走廊作為政務一體化的重要試點區域。自此,G60九城市“跨省通辦”形成地方自主協同與高層權威強制介入的多層次跨界行動機制。

1.橫向自組織行動機制

G60九城市“跨省通辦”作為一項由地方自主發起的創新探索實踐,主要依靠橫向地方政府間自組織協同機制運行,行動主體由九城市地方政府自主產生,地區間的集體性事務合作內容主要通過“聯席會議-聯席會議辦公室-專項工作組”三級運作合作機制展開。

一是聯席會議,會議由自愿簽署合作協議的九城市政府主要領導人以及由科技部會同國家發改委、工信部、人民銀行、銀保監會、證監等六部委聯合成立G60科創走廊建設專責小組共同參與,通過聯席會議對重大戰略、重大安排、重點項目進行決策部署。國務院提出實施跨省協同政務服務及長三角區域通辦先試先行要求后,專責小組和九地相關領導人通過聯席會議機制,對長三角“一網通辦”試點方案進行細化完善,從而明確G60科創走廊的整體布局和工作框架。

二是聯席會議辦公室(簡稱“聯席辦”),辦公室成員的構成由九城市政府共同派遣組成,并授權給派駐成員代理事務的權力,以代理機制的形式,在地方政府創新合作過程中擔任權威角色,聯席辦成為代理機構負責有關規劃、政策、項目等決策的落實對接和業務聯絡,以及在地方合作出現糾紛問題時進行協調,為九城市集體合作事項進行牽頭、對接以及跟蹤。上級政府確定政務通辦試點方案后,由長三角G60科創走廊聯席會議辦公室負責牽頭九城市政務跨界合作的統籌推進,明確機構、人員和職責,建立分工合作、協同推進的工作機制。

三是專項工作小組,對應橫向自組織機制中的嵌入機制,小組成員間以共同任務為目標形成網絡關系,保障任務落實過程中的成員溝通和協調。聯席辦下設多個專項工作組,根據工作任務性質進行劃分,屬于任務導向的臨時性組織形式。G60科創走廊九城市在政務服務跨區域通辦方面設立專項工作組,明確分管領導和責任部門,協力推進長三角跨區域政務一體化工作,專項推進地方政府政務合作具體事項的落實。

2.縱向權威介入行動機制

國家高位推動是政務服務“跨省通辦”改革實施的根本保障。G60九城政務跨界合作運作過程中,中共中央政府的借助不同的縱向干預方式,將不同省級政府進行整合,依靠省級層面自上而下的權威優勢突破地方政府政務合作中的行政壁壘,從而提高地方政府合作的持續性。

一是信息干預。早在2016年,中央政治局第三十六次集體學習時習近平總書記便指出政務服務要實現“三融五跨”,2017年第二次集體學習是更是強調了建立數據共享大平臺的重要性。總書記的講話相當于一種信息型干預,暗含了“跨省通辦”在未來國家發展中的戰略意義,傳遞了比較明確的政策意圖。G60科創走廊作為長三角地區科技創新的先行地,接受了來自中央層面的信息傳遞,通過地方政府自組織合作實現跨區域政務服務通辦的創新探索。隨后,國家層面的政策意圖在省級政府得到回應,長三角三省一市積極推進跨區域政務服務工作并通過層級體制向下傳導,為之后確定長三角G60科創走廊為“跨省通辦”試點工作提供了合法性條件。

二是激勵型干預。長三角三省一市跨省域政務通辦工作選定G60科創走廊九城市為試點區域后,迫于各地政府的經濟水平、技術能力、組織結構等均存在差異,省域層面以激勵型干預的方式直接提供技術、設備、人才、資金等支持對接G60科創走廊發起地松江,再由松江推廣到其他8個城市,推動九城市合作關系的建立與維持,并確保了執行的可能。

三是權威型干預。G60科創走廊上升為國家戰略的一部分后,政府服務通辦工作需在國家與長三角規劃要求的框架內進行。國務院對于“跨省通辦”工作的指導意見、高層領導人的批示、長三角跨區域政務通辦試點方案等都屬于權威型干預。在G60科創走廊政務服務跨界合作缺乏完備制度的情況下,權威型干預對于橫向政府間合作的開啟起到了重要作用,通過高層權威落實到各地,成功打通了地方政府間在合作事項協調方面的壁壘,促進地方橫向合作的有效達成。

(二)G60九城市“跨省通辦”政務合作的行動成效

G60科創走廊九城市政務服務跨界合作發展至今已有5年,從地方自組織探索實踐逐步上升為國家戰略再到縱向國家指引與橫向自組織探索相結合,G60九城市“跨省通辦”已取得顯著成效,具體來看主要表現為模式創新、制度創新以及合作創新三方面內容。

首先,模式創新。最初,九城市政務辦理主要依靠線下專窗服務模式完成異地代收代辦,誕生了全國首批12張異地辦理的證照。為提高線下辦事的效率,隨后又探索起線下自助服務模式,通過線下一體化自助服務終端高效提供自助辦理服務,全國首張營業執照跨省自助打印便是在松江和合肥產生。2021年G60九城市基于長三角政務服務一體化平臺設立G60科創走廊線上專區專欄,開發了“全程網辦”模式,為企業和個人提供更加高效便捷的服務模式。然而,“全程網辦”模式下跨區域政務服務依舊存在地域限制、標準不一、數據不通、平臺支撐不夠等堵點難點。為進一步打通壁壘,G60九城市在服務模式上持續創新,2023年6月6日在第五屆長三角一體化發展高層論壇會上正式上線發布“遠程虛擬窗口”新模式。會后,G60九城市第一時間開通“遠程虛擬窗口”賬號并完成聯調聯試,實現了遠程虛擬窗口在G60科創走廊九城市全面覆蓋。五年時間,G60九城市跨區域通辦模式不斷革新,并且將持續探索新模式提供優質服務。

其次,制度創新。由于G60科創走廊政務服務“一網通辦”工作的先行示范效應,2019年3月G60科創走廊九城市被國務院辦公廳確定為長三角地區政務服務“一網通辦”試點區域,從區域性自主探索上升為國家戰略的一部分,“跨省通辦”相關工作的制度規范也在逐步完善。為確保線下專窗服務高效優質且依法合規,G60聯席辦制定了《長三角G60科創走廊“一網通辦”專窗管理規范》,先后在九城市以地方標準形式完成發布,同時配套制定了一系列配套規范與制度,對跨區域協同辦事流程進行重構優化。此外,九城市政務跨界行動機制也進行了創新。2023年3月9日長三角G60科創走廊“一網通辦”工作研討會在松江召開,為更新完善G60九城市政務合作運行機制,九城市地方政府共同研究制定了《長三角G60科創走廊“一網通辦”工作聯系會商機制的工作方案》,鞏固了G60科創走廊已有成果,建立了長效常態合作機制。

最后,合作創新。G60科創走廊九城市政務合作創新主要表現為G60九城市地方政府主體間合作內容的創新以及合作對象的創新。一方面,隨著技術的發展以及社會與市場兩大主體對于跨界政務需求的變化,G60九城市“跨省通辦”事項清單也在不斷擴大更新。九城通辦正式啟動之初,目標群體定位于市場主體,于是開通了30個涉企事項。隨著平臺與制度體系的成熟,各地政府基于社會與市場的現實需要將目標群體擴大到個人,同時通辦事項類型也逐步擴大至稅務、醫療、教育、住房等諸多方面。另一方面,國家層面的全國性“跨省通辦”平臺的建立以及相關政策逐步完善,全國范圍內跨區域通辦成為未來政務服務的重點方向。對于G60科創走廊九城市各地方政府而言,“朋友圈”不再局限于G60九城市,全國范圍內有需求、有意愿、有能力的區域雙方均可建立合作關系。以松江為例,除九城市外,還與青島、西藏、云南等地區達成合作,九城市各主體合作網絡愈發復雜。

四、G60九城市“跨省通辦”政務合作行動困境

對于G60科創走廊九城市政務跨界合作而言,現有行動機制促進了九城市政務合作的達成,推動了跨區域政務辦理的實現與推廣。然而,隨著G60九城市地方政府在政務合作方面的推進,其跨界行動迎來了新的“瓶頸期”。基于制度性集體行動理論,G60九城市各地方政府間的種種矛盾以及上級權威的高層壓制讓政務跨界合作面臨較高水平的合作風險與交易成本,從而導致G60九城市政務跨界行動陷入制度性集體行動困境,主要表現為:橫向自組織行動困境與縱向權威介入行動困境。

(一)橫向自組織行動困境

G60九城市地方政府作為政務服務跨界行動的主要行動者,內部發展水平以及成員偏好等都存在差異,每一項合作內容都需要各個行動者基于理性選擇做出決定。因此,九城市橫向自組織跨界行動機制運行過程中,其交易成本是隨著行動者的理性選擇而不斷變化的,使得地方政府基于政務合作的集體行動面臨背叛、協調、分配等風險,極易陷入橫向自組織行動困境,具體而言主要包含以下幾點:

其一,背叛風險:缺乏“協議”的一致性。G60科創走廊九城市政務服務合作發展至今,主要基于以“行政協議”為紐帶的聯席會議,合作項目的開展依賴于九城市內部主體間的互相信任基礎上的非正式口頭協商與承諾,缺少正式的具有法律效應的文本性協議。以G60科創走廊的策源地松江為例,“跨省通辦”主要工作負責人C談及政務合作正式協議表示:“目前和我們簽署正式合作協議的地區有江蘇省南通市海門區、浙江省麗水、蘇州市相城區……,大多數都不屬于G60科創走廊九城市范圍,我們(指G60九城市)開展合作項目很多都是領導人口頭上的協商就達成了。”聯席會議為地方政府官員提供了重要的溝通交流平臺,但是該行政協議并不具有強制性,對于違約責任、監督以及糾紛等缺乏有效的約束力,解決這類復雜類型的合作難題時,地方政府需要承擔較高的執行成本。同時合作協議的達成有賴于合作主體間信息的共享,在信息不完全和有限理性約束下,信息隱瞞成為地方政府自我保護的主要選擇,無疑增加了合作過程中的信息成本。此外,現行適用于“跨省通辦”的全國性和地方性法律、法規等還處于不斷完善階段。G60九城市“跨省通辦”政務合作具體規范主要參考國家層面以及各省市層面出臺的相關條例,就部分事項的統一管理規定的出臺的規范性文件已經到期,且部分條款可操作性不強、規定模糊,導致對九城市跨區域政務通辦難以系統管理和全面規范,主體間尚未形成具有實質性約束力的區域性規則,存在較大的“背叛風險”,地方政府隨時可以“脫身”尋求更有力于自身發展的合作對象。

其二,協調風險:目標偏好的差異性。地區發展定位的不同導致政務服務側重點不同,對于跨區域政務服務事項的合作意向存在偏好差異。成立之初,G60科創走廊旨在打造科技創新策源地、世界級產業聚集群,因而九城跨區域政務通辦面向群體是九城市區域內的企業,對于企業政務服務事項的選定,九城市較易達成一致,相對應的協商成本較低。伴隨著人員的流動,跨區域政務服務中個人事項逐漸成為九城通辦事項拓展的首要需求,在個人政務服務事項上九城市以達成共識的高頻事項為主,執行成本也較低。然而,國家層面“跨省通辦”出臺了相應的政策要求,依靠自上而下的政治力量推動的跨區域政務通辦事項全面且成效顯著,使得九城市對于政務服務跨界探索的目標定位陷入了“躺平”于國家號召要求還是繼續“內卷”于地方創新性突破的兩難境地。地方政府在上級規定范圍外的創新項目實踐更加注重本地政務的現實需要與特色,存在強弱有別的事項需求,造成行動積極性上的差異。以G60九城市中蕪湖為例,其地方政務服務以航運為特色,相較于G60其他八個城市,蕪湖在政務服務方面的合作優先考慮有航運需求的地區,這樣由地方需求差異造成合作主體積極性差異的現象投射到其他地區同樣成立。國家層面的平臺系統打通也讓地方政府擁有了更多的合作對象選擇,G60聯席辦負責“跨省通辦”工作的成員H在受訪時談及各地區合作對象說:“3月份的九城市‘一網通辦’聯席會議上,(九城市)領導人匯報工作時提供的案例大部分城市密切合作對象都不在九城市范圍內。”國家對于“跨省通辦”工作的推進,擴大了地方政府合作對象的可選擇范圍,各地方政府可在全國范圍內選擇具有目標偏好一致的合作對象,G60九城市這種“小范圍”主體間的橫向協同越來越難以達成一致性,協商成本越來越高。可見,合作主體在合作過程中協調不力的風險越來越高。

其三,分配風險:地方政府的逐利傾向。關于G60九城市通辦,負責人Y表示:“不通是常態,通是例外。合作能不能成大家都有各自的顧慮在。”一方面,表面上看來對每一個潛在合作者都有益的集體行動,皆有可能由于人們懷有不付出成本就想獲得收益的企圖而流于失敗。[19]41在G60九城政務合作過程中,行動主體參與合作的積極性必然存在參差,對于某個政務事項的拓展,往往是從積極性較高的兩地進行“點對點”試行,當其他主體看到這個“點”帶來的收益后,才會在已有的技術設備開發完善的基礎上主動去對接協調,從而擴散到“面”,前期沒有付出試運行的成本卻直接享受到相應的合作利益,這種“搭便車”的行為存在加大了合作中分配不公的風險。另一方面,行政區劃的剛性約束也決定了地方政府選擇性利益取向。對于符合整體利益且與各地政府利益趨向一致的合作事項,協商成本較低,合作的共識就容易達成,然而利益偏好不一致的合作事項在協調過程中容易發生合作議程及資源動員的分歧,導致合作談判陷入僵局最終被擱淺。以G60九城市中松江、蘇州、杭州三地為例,在行政區劃上分屬滬、蘇、浙三大經濟優越地區,既是合作關系也是競爭關系,對比G60科創走廊政務合作所需成本與所得利益,三地政府更傾向于基于國家層面的配合性合作,而九城市范圍內的自組織合作往往難以達成可觀的利益甚至帶來一些負擔。這種由行政區劃的剛性約束導致地方政府逐利性趨向的問題難以徹底根除,最終造成政務服務協同發展和協調機制不能有效地發揮。

(二)縱向權威介入行動困境

當橫向政府之間自發的相互協調和互動可能帶來較高的交易成本而無法有效實現合作與整合的時候,自上而下的科層制權威具有一定的優勢[26]。雖說G60九城市“跨省通辦”地方自主性合作越來越密切,但是完全突破區域劃分的行政壁壘顯然是不切實際的,縱向權威的介入是解決九城橫向跨界行動中背叛、協調不利、分配不公等風險的重要手段。然而上級權威的介入必然帶來橫向主體自主權的喪失,同時國家意志與地方目標的沖突也會帶來縱向集體行動困境,主要表現為兩方面:

其一,介入不足:上級政府注意力資源的弱分配。G60九城地方政府政務跨界合作探索領先國家戰略近2年的時間,成功吸引了中央與上級政府注意力,成為長三角以及全國“跨省通辦”重要的奠基石,并躋身于長三角政務服務一體化重要試點。但隨著全國各地政府紛紛展開政務通辦事項的探索實踐,上級的注意力分配逐漸發生偏轉。擁有全國資源稟賦的長三角地區,地方性“跨省通辦”自主探索迎來了高潮,新增不少“試驗田”與“先行區”。以長三角生態綠色一體化發展示范區為例,一經成立就被列為跨區域政務服務改革的重要試點區域,匯集了全國數字化程度最高區域,近三年長三角范圍內跨區域政務服務新事項、新模式優先在示范區內先行先試。可見,上級政府在跨區域政務服務領域的注意力資源更為傾向示范區,G60科創走廊九城市政務跨界行動在上級注意力資源的分配額度占比逐漸減少。此外,上級政府在“跨省通辦”中標準性與統一性問題、行政壁壘難跨越等問題上的權威介入仍是不足,距離“三融五跨”的目標還是很遠。基于G60科創走廊九城市政務合作實踐出發,九城市領導談及各地政務通辦面臨的困境時,在“業務標準難以統一”這一難點上達成一致,蘇州市主要負責人L表示:“這不僅是九城通辦需掃除的阻礙,更是國家層面‘跨省通辦’需要考慮的重要議題。”上級政府對于注意力資源弱分配雖然給予了地方政府自主發展的空間,但當地方政府面臨難以解決的統一性與標準性問題時,上級權威的弱干預會導致地方政府在跨界行動中執行成本的增加。久而久之,在跨區域政務服務推進過程中,G60九城市地方政府的行動積極性將愈發難以調動。

其二,介入過度:國家意志對地方自主性的強壓制。地方政府自組織發起的合作需要具備一定的自主性與創新性,科層體制使得地方政府迫于層級的壓力不得不向上妥協,造成地方自主權的喪失。G60科創走廊策源地松江負責人Y表示:“G60科創走廊九城通辦提出前兩年,我們相當于一張白紙,隨便我們做些什么都是創新,國家參與進來后我們能做的就很少了……很多時候我們‘塊’的方面跟‘條’上是有矛盾的,所以漸漸的大家就想‘躺平’了。”(負責人Y)自G60科創走廊上升為國家戰略后,九城市“跨省通辦”便失去了一定的自主性,尤其省級層面統一的政務平臺和大數據中心上線后,由九城自組織開發的政務平臺因無法享受長三角平臺在部門聯通與信息共享等方面的資源優勢而逐漸淪落為“樣品”。同時,國家對于“跨省通辦”事項提出了一系列的要求,拓展了一系列場景與事項,2020年國家層面出臺相關文件,提出140項政務服務“跨省通辦”清單,2022年國家再次出臺文件,新增了22項“跨省通辦”清單,G60九城市的通辦事項逐漸向國家政策要求靠攏。G60科創走廊作為科技創新的策源地必須走出制度框架束縛,發揮地方自主性探索出更具創新性、前沿性的特色品牌。然而,縱向權威的強壓制導致九城市地方政府官員更傾向于“躺平”式順從縱向強制性行動機制,橫向自組織協同機制在縱向權威干預下逐漸喪失了活力。

五、G60科創走廊九城政務跨界行動優化策略

(一)加強契約約束效力:硬約束與軟約束的相嵌互補

當前G60科創走廊合作的實現與持續主要依靠的是主體間的自覺、信任等非正式“軟約束”,因缺乏穩定性,致使橫向合作主體間協同機制被架空,合作目標無法真正落地。長三角G60科創走廊九城市政務服務“跨省通辦”是長三角一體化戰略下的一個創新性實踐,要想以九城通辦的“點”帶動長三角乃至全國范圍政務通辦的“面”,必須依靠正式制度來推動。一方面,鼓勵地方政府在信任、承諾的非正式契約基礎上簽署正式的合作協議,通過正式、規范文本等硬約束,激勵各方行動,降低合作主體間“背叛”的可能性。另一方面,完善相應的監督處罰措施,授予G60聯席辦或工作組一定的監督管理權,對協議的實施過程進行監督、督促,設立相應的考核指標,對合作主體定期考核,對于未達到標準的政府追究其責任給予一定的懲罰,進一步提高G60九城政務跨界行動的合作水平。

(二)平衡主體利益沖突:“選擇性”與“集體性”的博弈妥協

跨區域地方政府創新合作過程中,只有充分尊重各主體“選擇性”的利益與訴求,才能確保合作機制的有效運行、合作主體才能有源源不斷的動力,推動跨界行動向更高層次發展。因此G60九城政務跨界行動需要充分關注每個行動主體的差異化偏好及特質,針對偏好的特質選擇恰當的合作機制,促進個體“選擇性”訴求的實現。G60九城范圍內目標偏好一致的小范圍個體間也可選擇“點對點”先行先試,之后再逐步擴散到九城形成“集體性”行動。此外,九城市“集體性利益”和地方個體“選擇性利益”間的博弈,需要部分個體由地方“選擇性”利益向區域“集體性”利益妥協,聯席辦作為協調代理機構可以適度引導合作主體適當的權力讓渡、利益妥協,建立“集體性”目標體系。九城市政務通辦合作過程中,地方目標事項與集體性公共事項出現不一致現象時,可利用補償機制對選擇妥協的一方進行補償,給予相應的技術、設備等資源保障,彌補其在合作事項選擇上的因利益妥協造成的額外成本,在實現跨區域政務合作網絡利益平衡的同時也提高地方政府參與跨界行動的積極性。

(三)明晰權威介入限度:國家意志與地方目標的良性互動

在政務服務“跨省通辦”實踐過程中,國家意志與地方目標的差異性讓地方政府既要直面來自縱向中央到地方的行政壓力,又要面臨橫向自組織行動的創新壓力。如果上級注意力資源分配不足,則有可能導致行政壁壘的障礙難以有效去除,但如果縱向權威介入過度則會致使地方政府喪失自主權以及橫向自組織機制失靈。因此,G60科創走廊九城“跨省通辦”推進過程中必須找到縱向權威強制力與橫向地方自主權之間的有效平衡點,實現國家意志與地方目標的良性互動。其一,結合地方政府具體實踐,針對地方政府難以協同的跨界地帶提供所需的制度資源,設置更加綜合、具體的政策目標。例如:建立統一的業務標準與規范,通過自上而下的權威強制力減少地方政府在標準統一上的協調成本;其二,給予地方政府適當的自主性空間,激發地方政府自主創新意識和能力。只要地方政府橫向自組織機制可以解決合作中的風險,就不需要縱向干預,只有當橫向政府間面臨高風險進而導致合作機制無法有效運行時,才需要縱向權威干預作為補充[27]。因此,國家層面對于跨省通辦應積極鼓勵地方政府的自主創新探索,積極開拓特色事項而非局限于高頻事項,建立更符合區域內實際需求的政務通辦體系。