“穿透式”規(guī)劃傳導(dǎo)下重慶市國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃編制路徑研究

周夢(mèng)麒，張程亮，余嘉珊

（1 重慶市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，重慶 401147；2 北京林業(yè)大學(xué) 園林學(xué)院，北京 100091）

0 引言

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》(下稱(chēng)“《意見(jiàn)》”)明確“詳細(xì)規(guī)劃是對(duì)具體地塊用途和開(kāi)發(fā)建設(shè)強(qiáng)度等作出的實(shí)施性安排，是開(kāi)展國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)活動(dòng)、實(shí)施國(guó)土空間用途管制、核發(fā)城鄉(xiāng)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可、進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)等的法定依據(jù)”[1]。

《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定“城鄉(xiāng)規(guī)劃，包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃。城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃分為總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃。詳細(xì)規(guī)劃分為控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃”。《意見(jiàn)》規(guī)定“國(guó)土空間規(guī)劃包括總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃”。因此，國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃詳細(xì)規(guī)劃在概念內(nèi)涵、規(guī)劃對(duì)象、技術(shù)邏輯等方面是有區(qū)別和聯(lián)系的。國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃作為國(guó)土空間規(guī)劃體系下的實(shí)施性規(guī)劃，更加強(qiáng)調(diào)從總體規(guī)劃到詳細(xì)規(guī)劃的規(guī)劃傳導(dǎo)。規(guī)劃編制中要順應(yīng)從城鄉(xiāng)規(guī)劃詳細(xì)規(guī)劃向國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃的轉(zhuǎn)型，解決現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃詳細(xì)規(guī)劃在編制管理中出現(xiàn)的相關(guān)問(wèn)題，構(gòu)建適應(yīng)新階段、新理念、新格局語(yǔ)境下的國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃體系下的“一張藍(lán)圖干到底”。

基于原城鄉(xiāng)規(guī)劃存在的“總規(guī)控規(guī)脫節(jié)”、控規(guī)規(guī)定剛性過(guò)強(qiáng)、對(duì)環(huán)境變化的適應(yīng)性不足和控規(guī)調(diào)整頻繁等問(wèn)題，國(guó)內(nèi)學(xué)者從傳導(dǎo)體系、傳導(dǎo)路徑、傳導(dǎo)機(jī)制、編制方法、管控規(guī)則等方面開(kāi)展了詳細(xì)規(guī)劃的創(chuàng)新研究。王海蒙等[2]認(rèn)為建立科學(xué)有效的傳導(dǎo)機(jī)制、實(shí)現(xiàn)總體規(guī)劃向詳細(xì)規(guī)劃的有效傳導(dǎo)，是保障規(guī)劃?rùn)?quán)威性、可實(shí)施性的重要手段。周敏等[3]從全鏈條治理邏輯的角度提出了的“三鏈協(xié)同”（規(guī)劃編制、實(shí)施管理、監(jiān)督反饋）傳導(dǎo)體系及傳導(dǎo)路徑，黃孚湘等[4]提出要建立“總詳聯(lián)動(dòng)”機(jī)制，重視鎮(zhèn)（街道）級(jí)規(guī)劃在傳導(dǎo)總規(guī)要求、指引詳細(xì)規(guī)劃編制上具有“承上啟下”的重要意義，胡思聰?shù)萚5]提出應(yīng)通過(guò)完善規(guī)劃傳導(dǎo)結(jié)構(gòu)、明確各層次規(guī)劃管控方式及建立規(guī)劃傳導(dǎo)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，形成對(duì)總體規(guī)劃有效的傳導(dǎo)和反饋路徑，胡海波等[6]提出詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)向分層體系化、分區(qū)差異化、分類(lèi)精細(xì)化方向改革。

本文從“穿透式”規(guī)劃的角度，從空間載體、內(nèi)容傳遞、管理事權(quán)等方面，總結(jié)了重慶市詳細(xì)規(guī)劃的編制創(chuàng)新路徑，以期為下一步國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃的編管工作提供相應(yīng)支撐。

1 “穿透式”規(guī)劃研究背景

1.1 傳統(tǒng)規(guī)劃的不足

從2002 年至今，重慶市中心城區(qū)在近二十年時(shí)間基本完成了城鎮(zhèn)建設(shè)空間的控制性詳細(xì)規(guī)劃全覆蓋，2018 年形成的中心城區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃整合“一張圖”是當(dāng)前詳細(xì)規(guī)劃工作和管理的底圖。這二十年是重慶直轄以來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)大發(fā)展的黃金二十年，控制性詳細(xì)規(guī)劃在保障規(guī)劃實(shí)施、促進(jìn)重慶城市建設(shè)發(fā)展上起到了重要的作用，形成了具有重慶特色的控制性詳細(xì)規(guī)劃編制體系。但是，由于在整體層面的規(guī)劃統(tǒng)籌不夠，控制性詳細(xì)規(guī)劃還有以下不足：

1）在總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃之間缺乏分區(qū)規(guī)劃的有效傳導(dǎo)。本應(yīng)作為傳導(dǎo)手段的分區(qū)規(guī)劃未進(jìn)一步對(duì)總體規(guī)劃的目標(biāo)任務(wù)進(jìn)行分解，且未法定化，導(dǎo)致控制性詳細(xì)規(guī)劃編制中對(duì)總體規(guī)劃的戰(zhàn)略目標(biāo)把握不夠清晰；

2）地塊層面的規(guī)劃管控過(guò)于剛性，規(guī)劃的統(tǒng)籌性不夠。在“多中心組團(tuán)式”城市空間結(jié)構(gòu)引導(dǎo)下，中心城區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃雖然形成了“組團(tuán)-標(biāo)準(zhǔn)分區(qū)-具體地塊”的地塊編碼體系，但并未形成與編碼體系相對(duì)應(yīng)的分層規(guī)劃編制內(nèi)容，故中心城區(qū)的控制性詳細(xì)規(guī)劃一直以來(lái)都是直接編制到具體地塊，控制性詳細(xì)規(guī)劃一經(jīng)市政府批復(fù)，規(guī)劃管理過(guò)程中就變得剛性，導(dǎo)致控制性詳細(xì)規(guī)劃在實(shí)施過(guò)程中調(diào)整頻繁；

3）擅長(zhǎng)單一的技術(shù)指標(biāo)管控，缺乏對(duì)多元城市場(chǎng)景的適應(yīng)。城市總體規(guī)劃的戰(zhàn)略目標(biāo)是抽象的，詳細(xì)規(guī)劃管控的用地性質(zhì)、容積率、建筑限高等經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)是具象的，如何通過(guò)具象的各項(xiàng)指標(biāo)引導(dǎo)抽象的各類(lèi)城市場(chǎng)景的實(shí)現(xiàn)，體現(xiàn)控制性詳細(xì)規(guī)劃的包容性適應(yīng)性，是當(dāng)前控制性詳細(xì)規(guī)劃編制方法所缺乏的。

1.2 重慶開(kāi)展“穿透式”規(guī)劃研究的背景

當(dāng)前，國(guó)內(nèi)多個(gè)城市也在開(kāi)展規(guī)劃傳導(dǎo)下的詳細(xì)規(guī)劃實(shí)踐研究。北京注重“強(qiáng)傳導(dǎo)”，構(gòu)建“街區(qū)控規(guī)-規(guī)劃綜合實(shí)施方案”傳導(dǎo)體系，廣州進(jìn)一步完善了“市級(jí)總規(guī)-區(qū)級(jí)總規(guī)-單元詳規(guī)-地塊詳規(guī)”的縱向傳導(dǎo)路徑，深化了傳導(dǎo)機(jī)制設(shè)置[7]，深圳在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)劃定了貫穿各級(jí)各類(lèi)國(guó)土空間規(guī)劃以及銜接社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理的國(guó)土空間規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)單元，初步構(gòu)建了以標(biāo)準(zhǔn)單元為空間載體的規(guī)劃編制、傳導(dǎo)管控等制度體系[8]，廈門(mén)市提出了“總體規(guī)劃-分區(qū)規(guī)劃-單元控規(guī)”的空間單元傳導(dǎo)機(jī)制[9]。重慶也在積極探索國(guó)土空間規(guī)劃體系下的詳細(xì)規(guī)劃編制管理新路徑。重慶的控制性詳細(xì)規(guī)劃是基于地塊層面的法定規(guī)劃，從2016 年開(kāi)始，重慶開(kāi)展了控制性詳細(xì)規(guī)劃改革研究，提出了探索街區(qū)控規(guī)等思路，之后順應(yīng)國(guó)土空間規(guī)劃改革趨勢(shì)，從整體上構(gòu)建了“穿透式”國(guó)土空間規(guī)劃傳導(dǎo)機(jī)制和“三級(jí)三類(lèi)”國(guó)土空間規(guī)劃總體框架（圖1），旨在從根本上解決各類(lèi)規(guī)劃的“合一”和“傳導(dǎo)”問(wèn)題。

圖1 重慶市國(guó)土空間規(guī)劃總體框架（作者自繪）

為解決地塊層面控制性詳細(xì)規(guī)劃剛性太剛、彈性不夠、規(guī)劃上下傳導(dǎo)較弱、規(guī)劃管理單元與行政管理單元脫節(jié)等問(wèn)題，重慶在2016 年開(kāi)始進(jìn)行控制性詳細(xì)規(guī)劃改革的相關(guān)研究工作，形成了“三實(shí)現(xiàn)、四結(jié)合”（即實(shí)現(xiàn)控規(guī)由兩規(guī)合一到多規(guī)合一、實(shí)現(xiàn)技術(shù)性文本向綱領(lǐng)性文件轉(zhuǎn)變、實(shí)現(xiàn)城市設(shè)計(jì)貫穿控規(guī)全過(guò)程；定性與定量相結(jié)合、剛性與彈性相結(jié)合、技術(shù)與管理相結(jié)合、規(guī)劃與實(shí)施相結(jié)合）的研究成果。

2018 年《重慶市城市提升行動(dòng)計(jì)劃》要求“實(shí)現(xiàn)‘穿透式’規(guī)劃”“形成從‘遠(yuǎn)景目標(biāo)、發(fā)展戰(zhàn)略、空間布局、指標(biāo)體系、行動(dòng)計(jì)劃、項(xiàng)目生成’層層深化落實(shí)的規(guī)劃工作機(jī)制”，同時(shí)在規(guī)劃編制中也開(kāi)始了一系列的規(guī)劃創(chuàng)新探索，如廣陽(yáng)島片區(qū)規(guī)劃探索了街區(qū)控規(guī)編制方法。基于上述政策要求和規(guī)劃實(shí)踐，按照新的國(guó)土空間規(guī)劃體系要求，以“增強(qiáng)規(guī)劃的前瞻性、嚴(yán)肅性和連續(xù)性，實(shí)現(xiàn)一張藍(lán)圖干到底”“健全規(guī)劃實(shí)施傳導(dǎo)機(jī)制，確保規(guī)劃能用、管用、好用”為總綱，重慶開(kāi)展了“穿透式”國(guó)土空間規(guī)劃的專(zhuān)項(xiàng)研究，并在該研究體系下相繼開(kāi)展了總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃等規(guī)劃編制方法的探索和實(shí)踐。

2 “穿透式”傳導(dǎo)下的國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃編制路徑研究

2.1 “穿透式”的實(shí)踐基礎(chǔ)：編管融合

“穿透式”注重規(guī)劃從編制到實(shí)施的全流程管理，詳細(xì)規(guī)劃也強(qiáng)調(diào)編制要為規(guī)劃實(shí)施管理服務(wù)。從社會(huì)治理角度出發(fā)，按市區(qū)兩級(jí)事權(quán)，分層編制、分級(jí)管理詳細(xì)規(guī)劃能夠?qū)崿F(xiàn)編管融合。這要求進(jìn)一步明確市區(qū)兩級(jí)政府在規(guī)劃實(shí)施上的事權(quán)劃分，每一層級(jí)的空間，要和需求主體、治理主體掛鉤[10]。對(duì)于總體發(fā)展規(guī)模、城市重要功能的落實(shí)和區(qū)域重大設(shè)施的規(guī)劃時(shí)序安排等市級(jí)政府總體把握的內(nèi)容，應(yīng)在規(guī)劃編制中充分落實(shí)細(xì)化，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的剛性管控。對(duì)于具體實(shí)施操作等涉及區(qū)政府事權(quán)的內(nèi)容，規(guī)劃編制中應(yīng)留有彈性，具有實(shí)施操作性。

2.1.1 詳細(xì)規(guī)劃的兩個(gè)編制層面

一是街區(qū)層面：落實(shí)和細(xì)化各區(qū)分區(qū)規(guī)劃明確的規(guī)劃單元強(qiáng)制性?xún)?nèi)容，明確街區(qū)層面強(qiáng)制性?xún)?nèi)容，主要包括：街區(qū)功能及定位，城鎮(zhèn)建設(shè)用地總面積，鄉(xiāng)村建設(shè)用地總面積，最大居住建筑總規(guī)模，最小商業(yè)服務(wù)業(yè)建筑總規(guī)模，最小工業(yè)用地總面積，最小公園綠地總面積，強(qiáng)度高度密度分區(qū)管控要求，街區(qū)層面需管控的公共服務(wù)設(shè)施、道路與交通設(shè)施、公用設(shè)施、公共安全設(shè)施的數(shù)量、規(guī)模及部分設(shè)施的位置，歷史文化保護(hù)線(xiàn)、藍(lán)線(xiàn)等，詳細(xì)城市設(shè)計(jì)、地下空間重點(diǎn)地區(qū)、城市更新范圍，生態(tài)建設(shè)與綠色發(fā)展相關(guān)要求等。二是地塊層面：按照“自上而下”傳導(dǎo)的思路，落實(shí)街區(qū)強(qiáng)制性?xún)?nèi)容以及地塊其他規(guī)劃管控內(nèi)容。

2.1.2 詳細(xì)規(guī)劃的兩個(gè)管理層級(jí)

基于分層編制內(nèi)容，建立詳細(xì)規(guī)劃分級(jí)管理制度，形成“規(guī)劃單元-街區(qū)-地塊”詳細(xì)規(guī)劃修改分級(jí)管理機(jī)制。進(jìn)一步細(xì)分市局和區(qū)局的分工，市局主導(dǎo)統(tǒng)籌規(guī)劃單元和街區(qū)層面的工作，區(qū)局主要負(fù)責(zé)地塊層面不突破街區(qū)強(qiáng)制性?xún)?nèi)容的工作。

2.2 “穿透式”的空間載體：編制單元

為實(shí)現(xiàn)從“總體規(guī)劃-分區(qū)規(guī)劃-詳細(xì)規(guī)劃”相互銜接、全域全要素全覆蓋的編制目的，構(gòu)建層層遞進(jìn)的網(wǎng)格化傳導(dǎo)單元作為“穿透式”的空間載體，通過(guò)在一定空間范圍內(nèi)的治理規(guī)模再造配置各類(lèi)資源[11]，實(shí)現(xiàn)縱向穿透。

2.2.1 全域劃分規(guī)劃單元，推動(dòng)詳細(xì)規(guī)劃的網(wǎng)格化傳導(dǎo)和全覆蓋編制

在分區(qū)規(guī)劃編制中，對(duì)各行政區(qū)全域劃分規(guī)劃單元，將規(guī)劃單元作為承接總體規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)分解的基本單位。規(guī)劃單元一般結(jié)合街道、鎮(zhèn)行政邊界和主導(dǎo)功能劃定（圖2）。按照主導(dǎo)功能的不同，將規(guī)劃單元分為城市單元和郊野單元兩種類(lèi)型，郊野單元又分為城鄉(xiāng)融合、鎮(zhèn)和生態(tài)三種類(lèi)型，介于城市集中建設(shè)區(qū)和鄉(xiāng)村之間的城鄉(xiāng)融合區(qū)域?yàn)槌青l(xiāng)融合單元，城市集中建設(shè)區(qū)外圍的小城鎮(zhèn)為鎮(zhèn)單元，“四山”提升區(qū)、城中山體、生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)區(qū)等生態(tài)管控地區(qū)為生態(tài)單元。

圖2 重慶中心城區(qū)某行政區(qū)規(guī)劃單元?jiǎng)澐质疽猓ㄗ髡咦岳L）

城市單元在分區(qū)規(guī)劃指導(dǎo)下，直接編制詳細(xì)規(guī)劃；城鄉(xiāng)融合單元在分區(qū)規(guī)劃指導(dǎo)下，其城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)的詳細(xì)規(guī)劃和城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外村莊規(guī)劃統(tǒng)籌城鄉(xiāng)同步融合編制，讓城市的公共服務(wù)設(shè)施、市政交通基礎(chǔ)設(shè)施能夠便捷地服務(wù)于鄉(xiāng)村，在鄉(xiāng)村優(yōu)美的環(huán)境中也可布局一些城市功能，讓人們回歸自然，體驗(yàn)鄉(xiāng)愁，真正做到城鄉(xiāng)融合，形成“一張總圖”；鎮(zhèn)單元在分區(qū)規(guī)劃指導(dǎo)下，編制鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃，統(tǒng)籌鎮(zhèn)域功能、交通、公服配套、基礎(chǔ)設(shè)施等內(nèi)容，進(jìn)而編制鎮(zhèn)區(qū)詳細(xì)規(guī)劃，以及按需以一個(gè)村或多個(gè)村編制村莊規(guī)劃；生態(tài)單元在分區(qū)規(guī)劃指導(dǎo)下，編制“四山”提升規(guī)劃，統(tǒng)籌“四山”地區(qū)功能、交通、公服配套、基礎(chǔ)設(shè)施等內(nèi)容，按需以一個(gè)村或多個(gè)村編制村莊規(guī)劃。

2.2.2 城鎮(zhèn)空間內(nèi)劃分街區(qū)，強(qiáng)化規(guī)劃精細(xì)化傳導(dǎo)

分區(qū)規(guī)劃中對(duì)城鎮(zhèn)空間劃分街區(qū)方案，街區(qū)是詳細(xì)規(guī)劃編制的基本單元，一般結(jié)合社區(qū)行政邊界、自然山水、城市道路以及主導(dǎo)功能劃定，約3～5 km2，原則上不超過(guò)10 km2（圖3）。街區(qū)范圍可在詳細(xì)規(guī)劃編制階段結(jié)合實(shí)際做適當(dāng)微調(diào)，但應(yīng)做好與相鄰街區(qū)邊界協(xié)同。根據(jù)街區(qū)所處的不同功能分區(qū)，按照不同功能板塊提出差異化的街區(qū)管控要求。

圖3 某在編詳細(xì)規(guī)劃規(guī)劃單元、街區(qū)劃分示意（作者自繪）

實(shí)行全覆蓋、網(wǎng)格化單元化管理，是推動(dòng)規(guī)劃實(shí)施的有力方法。未來(lái)，將探索街區(qū)在規(guī)劃管理方面更廣泛的作用，比如將街區(qū)與社區(qū)生活圈、公服配套與城市更新單元、規(guī)劃實(shí)施方案、部門(mén)協(xié)同等結(jié)合起來(lái)，進(jìn)一步發(fā)揮街區(qū)作為規(guī)劃基礎(chǔ)單元的作用。

2.2.3 探索編碼體系數(shù)字化，便于各層級(jí)規(guī)劃的信息化管理

按照“行政區(qū)-規(guī)劃單元-街區(qū)-地塊”的順序，行政區(qū)編碼用相關(guān)代碼表示，規(guī)劃單元和街區(qū)編碼用兩位數(shù)的阿拉伯?dāng)?shù)字表示，地塊編碼則用三位數(shù)的阿拉伯?dāng)?shù)字表示，一個(gè)地塊編碼的完整表達(dá)示意為“B 01 02 034”。

地塊性質(zhì)則按照《自然資源部國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類(lèi)指南（試行）》要求，使用二級(jí)類(lèi)和三級(jí)類(lèi)。探索三級(jí)地類(lèi)細(xì)分方案，研究將現(xiàn)有規(guī)劃地類(lèi)轉(zhuǎn)換為新的用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)的方法，研究原控制性詳細(xì)規(guī)劃的非建設(shè)用地的地類(lèi)細(xì)分轉(zhuǎn)換規(guī)則，實(shí)現(xiàn)全覆蓋全要素信息化管理。

2.3 “穿透式”的技術(shù)支撐：專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃

專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)“橫向穿透”的重要技術(shù)支撐。建立以“定規(guī)則”為導(dǎo)向的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃編制管理機(jī)制[12]，將專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃作為指導(dǎo)特定領(lǐng)域發(fā)展、布局重大工程項(xiàng)目、合理配置公共資源的重要依據(jù)。充分認(rèn)識(shí)到詳細(xì)規(guī)劃是一種協(xié)調(diào)手段，是一個(gè)平臺(tái)型規(guī)劃而非技術(shù)型規(guī)劃，由詳細(xì)規(guī)劃“定藍(lán)圖”，從而統(tǒng)籌各專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的空間布局，形成在某個(gè)時(shí)期內(nèi)各方利益相對(duì)均衡的一張藍(lán)圖。近兩年重慶市中心城區(qū)開(kāi)展了很多專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，為詳細(xì)規(guī)劃編制提供了支撐。本研究從技術(shù)指標(biāo)、TOD 綜合開(kāi)發(fā)、城市更新、新型產(chǎn)業(yè)用地等近期熱點(diǎn)選取具有代表性的相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行闡述。

2.3.1 開(kāi)展《重慶市中心城區(qū)強(qiáng)度高度密度專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃》，為詳細(xì)規(guī)劃編制中的強(qiáng)度高度密度指標(biāo)制定提供依據(jù)

開(kāi)展《重慶市中心城區(qū)強(qiáng)度高度密度專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃》，出臺(tái)《重慶市中心城區(qū)強(qiáng)度高度密度管理辦法》，按照“總體規(guī)劃-分區(qū)規(guī)劃-詳細(xì)規(guī)劃”三個(gè)層級(jí)對(duì)中心城區(qū)人口規(guī)模、建設(shè)用地規(guī)模和建筑規(guī)模進(jìn)行分級(jí)管控。市總體規(guī)劃層級(jí)，明確中心城區(qū)人口規(guī)模和建設(shè)用地規(guī)模，以及城市風(fēng)貌和強(qiáng)度高度密度控制的總體原則；分區(qū)規(guī)劃層級(jí)，劃分規(guī)劃單元和街區(qū)，明確規(guī)劃單元和街區(qū)的人口規(guī)模和建筑規(guī)模；詳細(xì)規(guī)劃層級(jí)，街區(qū)層面管控強(qiáng)度高度密度分區(qū)，地塊層面明確各個(gè)地塊的容積率、建筑限高、建筑密度指標(biāo)，在項(xiàng)目落地時(shí)可以按照市區(qū)兩級(jí)分級(jí)管理的要求對(duì)相關(guān)指標(biāo)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。詳細(xì)規(guī)劃編制和管理中要按照該辦法相關(guān)要求，合理確定地塊的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、建筑高度、建筑密度。

2.3.2 開(kāi)展關(guān)于城市軌道TOD 綜合開(kāi)發(fā)區(qū)、城市更新、新型產(chǎn)業(yè)用地等專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃和專(zhuān)項(xiàng)研究，為特定區(qū)域的詳細(xì)規(guī)劃編制提供依據(jù)

開(kāi)展《主城都市區(qū)城市軌道交通TOD 綜合開(kāi)發(fā)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃》，出臺(tái)《主城都市區(qū)城市軌道交通TOD 綜合開(kāi)發(fā)規(guī)劃設(shè)計(jì)導(dǎo)則》，指導(dǎo)TOD 綜合開(kāi)發(fā)區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃編制。開(kāi)展城市更新專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，明確已經(jīng)審定的城市更新片區(qū)策劃方案與項(xiàng)目實(shí)施方案的相關(guān)規(guī)劃設(shè)計(jì)內(nèi)容直接納入詳細(xì)規(guī)劃，作為規(guī)劃管理依據(jù)。研究出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)中心城區(qū)新型產(chǎn)業(yè)用地（M0）管理的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)空間和居住空間布局。

2.4 “穿透式”的可持續(xù)性：場(chǎng)景營(yíng)城

以“穿透式”規(guī)劃編制傳導(dǎo)體系為總綱，按照“謀劃找定位，策劃定功能，規(guī)劃落空間，計(jì)劃促實(shí)施”的“四化”大規(guī)劃理念，把“場(chǎng)景營(yíng)城”作為推進(jìn)國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃的新理念，輔以土地功能混合使用、規(guī)劃留白等多種編制手法，多維度思考規(guī)劃的場(chǎng)景化表達(dá)，以實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的可持續(xù)性。

2.4.1 “四化”大規(guī)劃理念

1）通過(guò)謀劃和策劃明確詳細(xì)規(guī)劃編制目標(biāo)

在重慶市國(guó)土空間總體規(guī)劃的指導(dǎo)下，詳細(xì)規(guī)劃中落實(shí)中心城區(qū)建設(shè)中部片區(qū)（是重慶的歷史母城）、東部片區(qū)（突出生態(tài)主題）、西部片區(qū)（突出科學(xué)主題）、南部片區(qū)（突出人文主題）、北部片區(qū)（突出智慧主題）的要求，強(qiáng)化“兩江四岸”主軸功能，按照打造城市重點(diǎn)功能片區(qū)的要求，對(duì)規(guī)劃范圍先開(kāi)展整體謀劃和策劃工作，明確詳細(xì)規(guī)劃編制的核心目標(biāo)，保障上位功能的傳導(dǎo)。

2）在詳細(xì)規(guī)劃編制中運(yùn)用城市設(shè)計(jì)方法實(shí)現(xiàn)各類(lèi)城市場(chǎng)景

將城市設(shè)計(jì)貫穿于詳細(xì)規(guī)劃編制全過(guò)程。城市設(shè)計(jì)也是場(chǎng)景營(yíng)城的方法之一，運(yùn)用城市設(shè)計(jì)，鑄魂賦能、塑形添彩，鍛造、營(yíng)造、創(chuàng)造豐富多彩的城市場(chǎng)景。結(jié)合重要地區(qū)城市設(shè)計(jì)制定規(guī)劃設(shè)計(jì)導(dǎo)則，量化、深化和細(xì)化管控指標(biāo)和規(guī)則，指導(dǎo)詳細(xì)規(guī)劃和建筑設(shè)計(jì)，使國(guó)土空間規(guī)劃建設(shè)管理更精細(xì)化。在城市設(shè)計(jì)重點(diǎn)地區(qū)編制詳細(xì)規(guī)劃時(shí)，要同步編制片區(qū)詳細(xì)城市設(shè)計(jì)，將詳細(xì)城市設(shè)計(jì)成果主要內(nèi)容和管控要求作為獨(dú)立專(zhuān)篇納入詳細(xì)規(guī)劃，保障城市空間形態(tài)的規(guī)劃傳導(dǎo)。

3）通過(guò)計(jì)劃促進(jìn)各類(lèi)城市場(chǎng)景的實(shí)施

從宏觀(guān)到微觀(guān)，從“謀劃場(chǎng)景戰(zhàn)略思維、策劃場(chǎng)景品牌體系、規(guī)劃場(chǎng)景營(yíng)造方法、計(jì)劃場(chǎng)景實(shí)施機(jī)制”的場(chǎng)景營(yíng)造，創(chuàng)造重慶獨(dú)特的城市文化和創(chuàng)意環(huán)境，創(chuàng)造與人民美好生活需求精準(zhǔn)匹配的空間供給，實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)空間規(guī)劃到場(chǎng)景規(guī)劃的轉(zhuǎn)變[13]。

2.4.2 鼓勵(lì)土地功能混合使用

為更從容應(yīng)對(duì)城市發(fā)展的不確定性，加強(qiáng)規(guī)劃的適應(yīng)性，以及引導(dǎo)土地集約節(jié)約利用，服務(wù)新經(jīng)濟(jì)、新業(yè)態(tài)與新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，在詳細(xì)規(guī)劃編制中鼓勵(lì)合理的土地功能混合使用，盡可能多地覆蓋土地混合利用的不同情景，增加功能彈性[14]。鼓勵(lì)城市更新區(qū)、城市中心及副中心、TOD 綜合開(kāi)發(fā)區(qū)、歷史風(fēng)貌地區(qū)、客運(yùn)交通樞紐地區(qū)、“兩江四岸”重要節(jié)點(diǎn)地區(qū)內(nèi)的用地混合，尤其是存量地區(qū)，充分尊重市場(chǎng)規(guī)律，復(fù)合高效利用土地[15]。

涉及到土地功能混合使用的，在街區(qū)層面提出相關(guān)規(guī)劃管控要求，在具體落地時(shí)根據(jù)當(dāng)前城市發(fā)展的需要專(zhuān)項(xiàng)研究確定不同類(lèi)型用地項(xiàng)目可以配套開(kāi)發(fā)的兼容設(shè)施類(lèi)型，以及可以混合開(kāi)發(fā)的比例上限等內(nèi)容。

2.4.3 鼓勵(lì)留白

對(duì)需進(jìn)一步研究其功能定位和開(kāi)發(fā)控制要求的用地，鼓勵(lì)進(jìn)行留白控制，待區(qū)域功能研究清晰之后再進(jìn)行具體的功能布局。但是要統(tǒng)籌考慮交通、市政布局，預(yù)留公共服務(wù)設(shè)施，還要結(jié)合區(qū)域整體功能制定留白用地正負(fù)面清單。在長(zhǎng)江文化藝術(shù)灣區(qū)詳細(xì)規(guī)劃編制中，探索了留白用地的使用方法，為項(xiàng)目落地提供了兼具彈性和引導(dǎo)性的規(guī)劃方案。

3 “穿透式”傳導(dǎo)下的國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃實(shí)施保障

3.1 完善技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)文件

制定出臺(tái)一系列規(guī)章文件，保障詳細(xì)規(guī)劃的科學(xué)編制和順利實(shí)施。制定《重慶市詳細(xì)規(guī)劃編制審批管理辦法》，規(guī)范詳細(xì)規(guī)劃編制和審批工作制定；制定出臺(tái)《重慶市詳細(xì)規(guī)劃編制指南》，指導(dǎo)和規(guī)范詳細(xì)規(guī)劃編制工作，完善“穿透式”國(guó)土空間規(guī)劃體系，提高詳細(xì)規(guī)劃編制的系統(tǒng)性、科學(xué)性和可操作性；制定出臺(tái)《關(guān)于深化中心城區(qū)詳細(xì)規(guī)劃修改分級(jí)管理工作的通知》，深化詳細(xì)規(guī)劃修改分級(jí)管理工作；以及修訂相關(guān)編制組織規(guī)程、詳細(xì)規(guī)劃修改工作規(guī)程、相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等，將規(guī)劃編制技術(shù)方法、工作組織流程、規(guī)劃實(shí)施管理的全過(guò)程進(jìn)行規(guī)范統(tǒng)一，確保有據(jù)可循。

3.2 完善“規(guī)劃一張圖”信息平臺(tái)

利用信息技術(shù)尤其是大數(shù)據(jù)手段建立國(guó)土空間規(guī)劃信息化平臺(tái)、構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”等，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)城市的精細(xì)化、實(shí)時(shí)性管理[16]。動(dòng)態(tài)完善全市“國(guó)土空間規(guī)劃”一張藍(lán)圖，不斷提升一張藍(lán)圖的科學(xué)合理性，夯實(shí)工作基礎(chǔ)；建立規(guī)劃實(shí)施項(xiàng)目庫(kù)，將“一張藍(lán)圖”變?yōu)橐?guī)劃實(shí)施項(xiàng)目，為制定建設(shè)計(jì)劃提供項(xiàng)目?jī)?chǔ)備；動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)估規(guī)劃實(shí)施和城市運(yùn)行，對(duì)城市規(guī)劃實(shí)施進(jìn)行動(dòng)態(tài)評(píng)估和監(jiān)測(cè)，提供科學(xué)決策依據(jù)；完善詳細(xì)規(guī)劃管理監(jiān)督機(jī)制，在信息平臺(tái)開(kāi)展詳細(xì)規(guī)劃修改全流程、鏈條式、閉環(huán)化、信息化跟蹤和監(jiān)督。

4 結(jié)語(yǔ)

“穿透式”規(guī)劃，是一種規(guī)劃體系，一種規(guī)劃?rùn)C(jī)制，也是一種規(guī)劃方法，目的是以規(guī)劃引領(lǐng)城鄉(xiāng)空間發(fā)展，形成規(guī)劃、建設(shè)、管理相互銜接、層層相扣的傳導(dǎo)系統(tǒng)，本文重點(diǎn)從規(guī)劃編制方法的角度進(jìn)行了闡述。主要體現(xiàn)在以下三方面內(nèi)容：

1）提出了通過(guò)構(gòu)建層層遞進(jìn)的規(guī)劃傳導(dǎo)單元，對(duì)應(yīng)“總體規(guī)劃-分區(qū)規(guī)劃-詳細(xì)規(guī)劃”規(guī)劃體系，構(gòu)建“市域（對(duì)應(yīng)總體規(guī)劃）-分區(qū)（對(duì)應(yīng)總體規(guī)劃）-規(guī)劃單元（對(duì)應(yīng)分區(qū)規(guī)劃）-街區(qū)（對(duì)應(yīng)分區(qū)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃）-地塊（對(duì)應(yīng)詳細(xì)規(guī)劃）”層層遞進(jìn)的網(wǎng)格化傳導(dǎo)單元，形成相互銜接、層層傳導(dǎo)的“穿透式”規(guī)劃編制傳導(dǎo)體系，形成不同層級(jí)的規(guī)劃管理單元（圖4、圖5）。

圖4 規(guī)劃傳導(dǎo)體系（作者自繪）

圖5 “穿透式”規(guī)劃編制體系（作者自繪）

2）明確了從總體規(guī)劃到詳細(xì)規(guī)劃的傳導(dǎo)內(nèi)容。在市國(guó)土空間總體規(guī)劃中提出分區(qū)管控要求，即各區(qū)的發(fā)展目標(biāo)、總規(guī)模等，指導(dǎo)各區(qū)分區(qū)規(guī)劃或總體規(guī)劃編制；在分區(qū)規(guī)劃或總體規(guī)劃中劃分規(guī)劃單元，明確規(guī)劃單元規(guī)劃管控要求，提出街區(qū)劃分方案和街區(qū)約定指標(biāo)，指導(dǎo)詳細(xì)規(guī)劃編制；在詳細(xì)規(guī)劃中明確街區(qū)管控要求，指導(dǎo)地塊實(shí)施。

3）要求進(jìn)一步加強(qiáng)詳細(xì)規(guī)劃編制與管理的融合，按照“放管服”等相關(guān)工作要求，將一部分詳細(xì)規(guī)劃管理工作下放至區(qū)級(jí)政府，探索與市區(qū)兩級(jí)政府事權(quán)對(duì)應(yīng)的“規(guī)劃單元-街區(qū)-地塊”詳細(xì)規(guī)劃分級(jí)管理機(jī)制。

近幾年通過(guò)在國(guó)土空間規(guī)劃中的實(shí)踐探索，已初步搭建了基于“穿透式”規(guī)劃傳導(dǎo)機(jī)制下的國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃編制框架，但是在不同地段規(guī)劃管控的差異化、明確規(guī)劃傳導(dǎo)的側(cè)重點(diǎn)、與規(guī)劃管理的融合以及規(guī)劃實(shí)施保障等方面還需要進(jìn)一步加強(qiáng)，還需要不斷將規(guī)劃編制技術(shù)方法、工作組織流程、規(guī)劃實(shí)施管理的全過(guò)程進(jìn)行規(guī)范統(tǒng)一，從而不斷提升“一張藍(lán)圖”的科學(xué)合理性，保障規(guī)劃藍(lán)圖的落地實(shí)施。