機(jī)關(guān)事業(yè)單位編外人員治理的時(shí)空政治邏輯轉(zhuǎn)換

徐剛，吳幽

機(jī)關(guān)事業(yè)單位編外人員治理的時(shí)空政治邏輯轉(zhuǎn)換

徐剛1, 2，吳幽2

(1.華南師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，廣東廣州，510631；2.廣州新華學(xué)院公共治理學(xué)院，廣東廣州，510520)

機(jī)關(guān)事業(yè)單位編外人員治理的“老人老辦法、新人新規(guī)定”做法其實(shí)蘊(yùn)含著時(shí)間政治邏輯，并存在著明顯的效率價(jià)值偏向。在“職位中心主義”的應(yīng)然趨勢下，應(yīng)推進(jìn)編外人員治理的時(shí)空政治邏輯轉(zhuǎn)向，外在表征上由人員資歷轉(zhuǎn)向工作職序，內(nèi)在要義上由身份符號轉(zhuǎn)向職位稟性，進(jìn)而在強(qiáng)調(diào)空間政治邏輯中形成編外人員治理的組織空間和區(qū)劃空間進(jìn)路策略。時(shí)空統(tǒng)一的政治邏輯轉(zhuǎn)向，預(yù)示著可通過突破身份疏離突顯權(quán)能分工，在克服體制內(nèi)外身份有別的過程中提升編外人員治理水平，從而為促進(jìn)中國式現(xiàn)代化提供高質(zhì)量的組織支撐。

編外人員治理；時(shí)空政治邏輯；身份符號；職位稟性

一、問題的提出與研究思路

(一) 問題的提出

在黨和國家的機(jī)構(gòu)改革進(jìn)程中，隨著公共事務(wù)的“只增不減”和人員編制的“只減不增”而出現(xiàn)各種“缺編”“挪編”或“空編”問題，以合同制形式雇傭編制外人員已成為必然選擇。中國特色編制改革中所衍生出的編外人員，一直被視為體制內(nèi)的臨時(shí)工、合同工，具有科層制和契約制的雙重特征，并因其區(qū)別于編制內(nèi)人員的特性又被稱為“局內(nèi)的局外人”[1?2]。由此，因單軌制的剛性特征使組織難以自我矯正，必須依靠外部力量將市場化人力資源管理模式引入政府編制管理之中[3]，形成了“計(jì)劃軌”編內(nèi)用人和“市場軌”編外用人的雙軌用工現(xiàn)象[4]。并且，編制改革實(shí)踐中普遍存在的編外人員，因工作權(quán)責(zé)加重而崗位種類增多、人員數(shù)量增長，日漸呈現(xiàn)出迅猛的擴(kuò)張態(tài)勢。

為此，中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第三次全體會議提出，要“嚴(yán)格控制編外聘用人員，從嚴(yán)規(guī)范適用崗位、職責(zé)權(quán)限和各項(xiàng)管理制度”。這是官方文件對編外人員存在事實(shí)的承認(rèn)，同時(shí)也表明了對編外人員擴(kuò)張形勢的憂慮。盡管編外人員的出現(xiàn)是為了克服一直以來的“人少事多”弊端，但其并未真正發(fā)揮應(yīng)有的功用，甚至導(dǎo)致?lián)p害黨和政府威信的事件頻繁發(fā)生。本來編外體制的引入只是形成了編內(nèi)和編外人員的分類管理，但在實(shí)踐過程中卻不斷強(qiáng)化著編內(nèi)編外人員的行政身份、執(zhí)法權(quán)限、工資收入、補(bǔ)貼津貼、福利保險(xiǎn)乃至社會地位的差異化。由此，由職位、編制不同的組織分類狀態(tài)演化為權(quán)力資格、資源利用、利益?zhèn)鬏敗⒋硗ǖ郎仙矸萦袆e的體制分層現(xiàn)象。因而，在雙軌制用工尚未最終并軌的形勢下，編外人員的大規(guī)模擴(kuò)張已導(dǎo)致了編外人員與編內(nèi)人員之間愈發(fā)嚴(yán)峻的非對稱困局。如何加強(qiáng)編外擴(kuò)張的治理，已成為當(dāng)今的棘手問題。

(二) 研究思路

編制體制作為具有中國特色的行政管理方式，其依據(jù)工作的替代性、輔助性而確定編制的臨時(shí)性、區(qū)別性的基本原則淵源于設(shè)定不同職位時(shí)依習(xí)慣而設(shè)定的歷史“慣例”[5]。歷史上的“官吏分途”制度安排以及與之相伴的胥吏組織行為已為中國官僚制打上了特有的烙印[6?8]，而在新中國成立后的干部體制中，干部和職工、正式工和臨時(shí)工的區(qū)分則為編外人員用工差異化直接提供了現(xiàn)實(shí)依據(jù)[9]。并且，在計(jì)劃時(shí)代中同樣具有中國特色的單位制和干部制所形成的“職務(wù)終身”氛圍，編制管理的“老人老辦法、新人新辦法”“能出不能進(jìn)、能上不能下”體制機(jī)制羈絆[10]，在實(shí)際的制度踐行中直接導(dǎo)致了編外擴(kuò)張上人員時(shí)間屬性與組織空間結(jié)構(gòu)上的時(shí)空錯(cuò)位。其實(shí)，“時(shí)間是政治性的”，時(shí)間安排直接支配權(quán)力分工、財(cái)富分配、社會分層等國家政治體制和公共機(jī)制，具有政治性色彩，而“空間也是政治性的”，空間結(jié)構(gòu)中同樣存在權(quán)力關(guān)系和權(quán)利模式，具有政治性色彩。為此，對于編外擴(kuò)張，可在“時(shí)空延伸”理念下強(qiáng)調(diào)任何歷史事件都是在特定時(shí)空情境下發(fā)生的具體事實(shí)，以此探究編外人員治理的時(shí)間空間意蘊(yùn)和趨向。

“過去從未消失，它甚至還不曾過去。”[11]時(shí)間可能比人們通常認(rèn)為的更為重要，社會科學(xué)最注重時(shí)間維度的解釋，尤其是在公共行政領(lǐng)域[12]。在以時(shí)間解釋行政問題的分析框架中，具有核心意義的視角是黑格爾提出的，他以辯證法分析歷史進(jìn)程。在“公共管理改革軌跡”中形成的韋伯主義模式正題、管理模式反題并未相互抵消，而動態(tài)合成了新韋伯主義合題的必然性邏輯[13]。可見，“時(shí)間是人類發(fā)展的空間”，并且在公共領(lǐng)域，“時(shí)間代表著權(quán)力的核心維度”[14]，時(shí)間沖突是戰(zhàn)略上的要地，也是政治上的競爭場。然而，“現(xiàn)代主義是關(guān)于時(shí)間的，后現(xiàn)代性是關(guān)于空間的”。伴隨著“空間時(shí)代”的到來，源自米歇爾·福柯的社會空間的異托邦思想，經(jīng)愛德華?W.蘇賈、亨利?列斐伏爾發(fā)展為“第三空間”思維，并在空間政治反思中主張去中心化、差別性空間生產(chǎn)，用以凸顯“空間差異化和多元化”的“區(qū)域主義”新思維方式。而羅伯特?戴維?薩克的社會轉(zhuǎn)型和技術(shù)發(fā)展導(dǎo)致社會等級化和碎片化的區(qū)域性策略，安東尼?吉登斯的“情境定位”原則下社會分層構(gòu)成的結(jié)構(gòu)化理論等，進(jìn)一步突出了公共問題研究由時(shí)間流派轉(zhuǎn)向空間流派的趨勢。

因而，“時(shí)間空間化”進(jìn)程促進(jìn)了公共管理和決策中的“空間定勢”“空間圖式”及“空間符碼”。“空間成為人類生活的第一原則”[15]，“社會和空間運(yùn)動已經(jīng)將正義政治化延伸到社會行動的不同領(lǐng)域和范圍”[16]。中國特色的機(jī)構(gòu)編制是植根于中國大地、具有深厚中華文化根基、深得人民擁護(hù)的制度，可以說其產(chǎn)生和發(fā)展都處于具有固有地域特征、歷史傳統(tǒng)、社會狀況、發(fā)展水平、管理體制等情境因素的特定時(shí)空中。而編外擴(kuò)張相對編內(nèi)配置而言其實(shí)就是編內(nèi)配置的“異化”，新聘用制度下的新進(jìn)人員和原用人制度下的在職人員，因適用不同編制配置規(guī)范及工作權(quán)利和待遇，更處于“空間差異化和等級化”和“社會分層構(gòu)成”的政治空間之中[17?18]。為此，以時(shí)空政治為分析中國情境中的編外擴(kuò)張的起始框架，可以通過空間異質(zhì)思維實(shí)現(xiàn)對既往時(shí)間同質(zhì)模式的突破，促進(jìn)編外人員治理實(shí)踐的因地制宜及漸進(jìn)探索，也有利于為編外人員治理研究尋求新的“語義高地”。

二、“老人老辦法、新人新辦法”的時(shí)間政治邏輯及其偏向

在編制改革上，“老人老辦法、新人新辦法”是當(dāng)前的慣常做法。這一做法蘊(yùn)含著明顯的時(shí)間政治邏輯，這一邏輯有合理之處，也存在明顯偏向。

(一) “老人老辦法、新人新規(guī)定”的時(shí)間標(biāo)識

在政府機(jī)構(gòu)改革的過程中，由于機(jī)構(gòu)工作任務(wù)表現(xiàn)為只增不減的變量，而在人力成本壓力下機(jī)構(gòu)編制又需要嚴(yán)格控制，為此政府開始依據(jù)“老人老辦法、新人新規(guī)定”做法逐漸擴(kuò)充機(jī)構(gòu)編外人員。“老人老辦法、新人新規(guī)定”作為對不同時(shí)期進(jìn)入單位的人員采取不同管理的辦法，是新舊體制在相互適應(yīng)、彼此包容中平穩(wěn)過渡、并行互動的編制雙軌制形式。盡管一般來說新規(guī)定出臺后，老規(guī)定同時(shí)會被廢止，但依據(jù)“法不溯及既往”原則，新規(guī)定出臺前辦理的，仍按老規(guī)定對待，新規(guī)定出臺后辦理的，則按新規(guī)定對待。因而在不同的新老辦法下，不同時(shí)期進(jìn)入單位的人員在組織身份、工作權(quán)利、工資待遇等方面可能會完全不同。“老人老辦法、新人新規(guī)定”強(qiáng)調(diào)的是編制改革進(jìn)程中，鑒于新舊體制之間并非涇渭分明、截然對立，且新舊體制不能立即退出或全面接管，而給予體制改革以充分的過渡時(shí)間和空間。

“老人老辦法、新人新規(guī)定”做法作為編制雙軌制情形下循序適應(yīng)、分步推進(jìn)的漸進(jìn)式調(diào)整方法，是中國在編制體制改革進(jìn)程中所累積的依據(jù)客觀條件決定如何保留舊制度優(yōu)勢與創(chuàng)造新制度優(yōu)勢的寶貴經(jīng)驗(yàn)。而“老人老辦法、新人新規(guī)定”這一做法在導(dǎo)向性上，也明顯體現(xiàn)了時(shí)間的關(guān)鍵要素意義，會針對單位原用人制度下的在職人員和新聘用制度下的新進(jìn)人員的不同特點(diǎn)，在編制配置上實(shí)行不同的制度規(guī)范及待遇。所以這種形勢下，“時(shí)間猶如一些部落在儀式中使用的面具”，“深嵌”入我們的生命之中——制約我們的生物節(jié)律，直接成為標(biāo)簽社會(label society)的道具[19]。可見，在“老人老辦法、新人新規(guī)定”中，“對于其他那些以不同方式建構(gòu)起來的政治學(xué)領(lǐng)域而言，時(shí)間政治學(xué)本身已經(jīng)成為關(guān)鍵的戰(zhàn)略性問題”。由此，這一做法通過時(shí)間直接聚焦人員資歷而操控人員的身份安排，會基于人員因工作時(shí)間長短而積累的過程經(jīng)驗(yàn)和職業(yè)閱歷而區(qū)分其資格、權(quán)限、身份和地位待遇，從而具有明顯的時(shí)間政治寓意。

(二) “老人老辦法、新人新規(guī)定”時(shí)間政治邏輯的價(jià)值偏向

在時(shí)間維度上，“老人老辦法、新人新規(guī)定”的做法其實(shí)來源于因時(shí)空延展而具有例行化特征的體制慣例，承襲了“官吏分途”“層級分流”等制度中優(yōu)先考慮的治理效率[20]。一直以來，政府機(jī)構(gòu)編制改革的基本宗旨是“節(jié)約支出、提升效益”，《憲法》也規(guī)定，“一切國家機(jī)關(guān)實(shí)行精簡的原則”。這不僅要求精簡政府機(jī)構(gòu)以控制成本，也要求轉(zhuǎn)變政府職能以降低運(yùn)行成本、提升行政效率。政府機(jī)構(gòu)在編內(nèi)管理上強(qiáng)調(diào)通過降低總體人力成本以提升總體行政效率，而在編外管理方面則落足于降低可控制的個(gè)體人力成本以提升具體行政效率。盡管編外管理的初衷是通過精簡編外人員來達(dá)到政府財(cái)政支出縮減，實(shí)現(xiàn)“減人增效”，但事實(shí)上人員規(guī)模不可能無限精簡，且過度精簡必然會阻礙行政履職，反而會導(dǎo)致更加低效。因而，編外管理在“人少事多”情境下更會選擇通過編外人員的繼續(xù)增加來達(dá)到單位人事效益增加的“增人增效”。

不過，無論是“減人增效”，還是“增人增效”，編外管理基于缺少經(jīng)費(fèi)支持的現(xiàn)實(shí)考慮，通常在編外人員的工資獎金、福利保險(xiǎn)及運(yùn)行費(fèi)用上會盡可能地減少投入。在“老人老辦法、新人新規(guī)定”規(guī)則下，編外人員可能會因?yàn)樯矸莶煌趰徫弧⒐ぷ骰驑I(yè)績不同時(shí)而受到不同對待，但更多的是僅僅因?yàn)樯矸莶煌趰徫弧⒐ぷ骰驑I(yè)績相同時(shí)也受到不同對待。因而，不同于編內(nèi)人員享有體制內(nèi)的應(yīng)有待遇和基本保障，編外人員會在工資報(bào)酬、工作權(quán)利、職業(yè)發(fā)展、社會地位、制度保障等方面受到“同工不同值”“同工不同酬”的待遇。可見，這種編外擴(kuò)張依據(jù)時(shí)間標(biāo)識而采取不同待遇的做法強(qiáng)調(diào)的是對個(gè)體人力成本的極力壓縮，以充分提高編外行政效率，充分突顯了政府機(jī)構(gòu)編外擴(kuò)張的效率價(jià)值取向[21]。

然而，正因?yàn)榫幫鈹U(kuò)張強(qiáng)調(diào)“效率、高效”原則，著力“提高行政效率”，其必然缺少對編外同等待遇問題的關(guān)注及對“同工同薪”期望機(jī)制的聚焦。因此，對效率價(jià)值的單純倡導(dǎo)最終未將具有獨(dú)立和不偏不倚精神的公平價(jià)值作為毋庸置疑的編外擴(kuò)張價(jià)值取向。并且，在當(dāng)前的編外擴(kuò)張中，基于時(shí)間標(biāo)識及導(dǎo)向，更多地關(guān)注編外人員的資歷和年限等身份要素，而未關(guān)注編外人員的崗位、地域、職位等工作要素，因而也未將“公民參與”“公共責(zé)任”“公眾滿意度”及“政府公信力”等融入編外擴(kuò)張的價(jià)值范疇。從而，在忽視發(fā)展與分享的辯證關(guān)系、效率與福利的動態(tài)平衡中，政府機(jī)構(gòu)難以在編外擴(kuò)張上由“公共性”“回應(yīng)性”出發(fā)，充分關(guān)注真正的公共價(jià)值新取向和追求。

三、編外人員治理中的時(shí)空政治邏輯轉(zhuǎn)向

在編外管理的“人”“崗”“事”等要素關(guān)系中，“以職位為中心”的應(yīng)然要求卻呈現(xiàn)出“以人員為中心”的實(shí)然狀態(tài)，這在本質(zhì)上存在著天然缺陷，有必要在時(shí)間流派轉(zhuǎn)向空間流派的思潮引領(lǐng)下探究其時(shí)空政治的邏輯轉(zhuǎn)向。

(一) 編外擴(kuò)張中時(shí)空政治邏輯轉(zhuǎn)向的必然趨勢

在編外擴(kuò)張中，由于僅僅關(guān)注編制內(nèi)外的相互關(guān)系，考慮的是解決好表面上的人的關(guān)系，而非滿足內(nèi)在的事的要求，因而習(xí)慣于將“人”放在首位，形成了“人員中心主義”。“人員中心主義”從人的角度出發(fā)，重點(diǎn)關(guān)注任職人員，考慮其任職資格及配置安排問題，而不是從事的角度出發(fā)，重點(diǎn)關(guān)注工作事務(wù)，考慮其實(shí)際完成及真正效率問題。正由于通常會從人與人之間的關(guān)系出發(fā)，“看人定編”而非“因事定編”，“識人”而非“適崗”，在組織規(guī)劃順序上必然為“人—編—崗—事”，而非“事—崗—編—人”。因而，“人員中心主義”并不能真正注重編內(nèi)編外區(qū)分的“人員?崗位”匹配問題，從空間意義上把人員和崗位看作一體性的事物，保持“人員?職位”相適性的“人職適配”狀態(tài)[22]。而這明顯偏離了歷史潮流，必然會產(chǎn)生等級結(jié)構(gòu)和分層關(guān)系[23]，并導(dǎo)致社會疏離狀態(tài)及社會排斥現(xiàn)象[24]。在編制內(nèi)外關(guān)系的處理上，把基于時(shí)間意義上的人員資歷，而不是空間上的職位層序進(jìn)行內(nèi)外區(qū)分，會使編制逐漸成為一種彰顯人員身份的象征符號，從而淡化了其蘊(yùn)含的完成工作任務(wù)的權(quán)責(zé)和職能本質(zhì)。因而，在時(shí)間流派向空間流派轉(zhuǎn)換的趨勢下，有必要在處理好時(shí)空關(guān)系時(shí)明確時(shí)空政治導(dǎo)向，促進(jìn)時(shí)間管理邏輯轉(zhuǎn)換為空間管理邏輯。由此，在推動“時(shí)間的空間化”時(shí)應(yīng)把握分工規(guī)律，基于“因事設(shè)崗、人職匹配”取向而強(qiáng)調(diào)編外人員治理的空間轉(zhuǎn)向，關(guān)注空間意義上工作職位的層序區(qū)分。所以，在編外人員治理中，有必要在重新審視編制內(nèi)在本質(zhì)時(shí)實(shí)現(xiàn)由人員符號到工作屬性的轉(zhuǎn)變，將機(jī)構(gòu)編制不再看成僅是表征人員身份的象征符碼，而是看成天然依存于工作職位的關(guān)鍵屬性。從而，在明確時(shí)空統(tǒng)一的基本定位中，強(qiáng)調(diào)在具體導(dǎo)向上應(yīng)克服由規(guī)劃、權(quán)力導(dǎo)致的“中心?邊緣”結(jié)構(gòu)及空間“邊緣化”，尋求空間正義[25]。

(二) 編外人員治理時(shí)空政治邏輯轉(zhuǎn)向的外在表征

時(shí)空政治導(dǎo)向轉(zhuǎn)化的外在表征為編外管理中的人員類別、組織層級等外在現(xiàn)象變化問題，顯示出了編制特征上“人”和“事”的關(guān)系變化，強(qiáng)調(diào)的是從人員資歷到工作職序的轉(zhuǎn)變。無論是新中國成立后的干部體制中的干部和職工的區(qū)分、正式工和臨時(shí)工的區(qū)分，還是將“官吏分途”延續(xù)為“層級分流”[26]，這種“人員兩分”或“群體三分”的人事區(qū)分模式在時(shí)間原則上尤為關(guān)鍵的都是強(qiáng)調(diào)資歷、年限條件的基礎(chǔ)功用。資歷和年限作為工作人員因工作時(shí)間長短而積累的社會經(jīng)驗(yàn)和社會地位，在干部晉升時(shí)通常作為基本要求或參考因素，甚至形成了以工作年限等資格條件作為公務(wù)員職務(wù)晉升標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)的資歷晉升制度。《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》《公務(wù)員職務(wù)任免與職務(wù)升降規(guī)定(試行)》《公務(wù)員職務(wù)與職級并行規(guī)定》《關(guān)于縣以下機(jī)關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度的意見》都明確規(guī)定，提任鄉(xiāng)科級、縣處級及以上領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，應(yīng)當(dāng)具有具體工齡和基層工作經(jīng)歷。

然而，在編內(nèi)編外關(guān)系中過于看重時(shí)間維度上的資歷條件實(shí)際上忽視了空間維度上的組織職位及層序。無論是編內(nèi)體制，還是編外體制，都是包含橫向職位、職務(wù)的類別和縱向職位、職務(wù)的級別的“職務(wù)序列”，力圖形成縱橫交錯(cuò)的晉升發(fā)展通道。這種職序充分體現(xiàn)了相應(yīng)職務(wù)的工作性質(zhì)，首先是職位分類，即把各種不同的職位按照內(nèi)容和性質(zhì)的特點(diǎn)分為若干種類。同時(shí)，還有職位分等，即根據(jù)職位的工作繁簡難易、責(zé)任輕重大小、所需資格高低等因素，把所有職位分為若干高低不同的等級。這種橫向的職位類別劃分與縱向的等級劃分結(jié)合起來，就構(gòu)成了具有相對穩(wěn)定性的人事分類框架或明確的職位坐標(biāo)。每個(gè)職位、職務(wù)都可以在其中找到自己的位置，從而構(gòu)架出工作職序的空間結(jié)構(gòu)。工作職序從空間維度為編內(nèi)編外關(guān)系提供了更為合理的發(fā)展路徑，其實(shí)也顯現(xiàn)了編制體制空間轉(zhuǎn)向的基本寓意。

(三) 編外人員治理時(shí)空政治邏輯轉(zhuǎn)向的內(nèi)在要義

進(jìn)一步深入分析，時(shí)空政治導(dǎo)向轉(zhuǎn)化的內(nèi)在要義為編外管理中的內(nèi)在本質(zhì)變化問題，顯現(xiàn)了編制本質(zhì)上的“人”和“事”的關(guān)系變化，強(qiáng)調(diào)的是由身份符號到職位稟性的轉(zhuǎn)變。《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》明文規(guī)定，公務(wù)員晉升職級，應(yīng)當(dāng)在職級職數(shù)內(nèi)逐級晉升，并且具備符合擬晉升職級所要求的任職年限和資歷的基本條件。可見，這已經(jīng)明確把資歷、年限作為任職和晉升的基本要求及政府組織和人事管理的重要原則，且已成為編制體制的時(shí)間政治原則的直接淵源。并且，正是基于“人員中心主義”，對編制予以內(nèi)外區(qū)分強(qiáng)化了人員資歷指向下的不同身份地位，并給予工作權(quán)利、工資待遇乃至社會地位上的不同待遇，使編制成了明顯的人員身份符號。由此，這也成為經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化和社會快速變革中人們賴以爭取承認(rèn)的方式，凸顯出現(xiàn)代人渴望被尊重和尋求認(rèn)同的精神底色，在很大程度上引發(fā)了所謂的身份政治問題[27]。

基于身份符號到職位稟性的轉(zhuǎn)向，首先仍應(yīng)為行政權(quán)力大、專業(yè)程度高、工作責(zé)任重的管理性、技術(shù)性職位配置編制，任職人員可擁有正式編制。而行政權(quán)力小、專業(yè)程度低、工作責(zé)任輕的輔助性、支持類職位不再配置編制，任職人員則為編外人員。編外人員雖然不納入正式編制管理，但簽訂聘用合同后也應(yīng)被視為在職人員。同時(shí)，應(yīng)依據(jù)工作職責(zé)建立人員任職機(jī)制、考核機(jī)制及流動機(jī)制，要求不管是哪類職位，都要對工作職責(zé)擔(dān)負(fù)主體責(zé)任，按工作業(yè)績獲取相應(yīng)報(bào)酬。并且，應(yīng)充分實(shí)行職位輪換機(jī)制，在公開選拔或競爭上崗的氛圍下形成更加良好的人事運(yùn)行生態(tài)。可見，依據(jù)“職位中心主義”邏輯，將組織職序作為核心要素，便具有了空間政治意義，可在強(qiáng)調(diào)組織空間職能時(shí)確定權(quán)力分工的權(quán)、責(zé)、利結(jié)構(gòu)，在“符號-本質(zhì)”維度實(shí)現(xiàn)從身份疏離到職位分工的轉(zhuǎn)向，從而由新老身份的區(qū)分轉(zhuǎn)向任職資格、經(jīng)歷、學(xué)歷等條件的區(qū)分，進(jìn)而變?yōu)闈撡|(zhì)、素質(zhì)、技能等能力的區(qū)分，并最終形成人職匹配、適才適崗的理想狀態(tài)[28]。

四、編外人員治理的空間政治導(dǎo)向及其進(jìn)路

“社會系統(tǒng)是經(jīng)由時(shí)空構(gòu)成的”，編外擴(kuò)張也是在特定時(shí)空情境下發(fā)生的。有必要以時(shí)空統(tǒng)一為定位，探究編外人員治理由強(qiáng)化時(shí)間政治導(dǎo)向向強(qiáng)化空間政治導(dǎo)向的邏輯轉(zhuǎn)向及其關(guān)鍵進(jìn)路。

(一) 空間政治導(dǎo)向下編外人員治理的組織空間進(jìn)路

盡管機(jī)關(guān)事業(yè)單位一直以來都是依據(jù)“老人老辦法、新人新規(guī)定”的慣例進(jìn)行編外擴(kuò)張，但人崗匹配、能級對應(yīng)原則卻是組織人事的基本原理，因事設(shè)崗、適才適崗原則更是組織人事的終極取向。因而，有必要正視行政組織中的職位、職務(wù)及職級等組成的組織縱橫空間結(jié)構(gòu)，在空間政治導(dǎo)向下確保人員能力、素質(zhì)和組織層次、級別的對應(yīng)性和適應(yīng)性。《國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》《地方各級人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》就對組織職位做出了明確規(guī)定，提出政府編制工作實(shí)行中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方分級管理的體制，行政機(jī)構(gòu)以職能、職責(zé)的科學(xué)配置為基礎(chǔ)綜合設(shè)置。《中華人民共和國公務(wù)員法》也規(guī)定，國家實(shí)行公務(wù)員職位分類制度，根據(jù)公務(wù)員管理需要和職責(zé)特點(diǎn)設(shè)置公務(wù)員職位類別和職務(wù)、職級序列。《公務(wù)員職務(wù)與職級并行規(guī)定》還規(guī)定了公務(wù)員領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、職級對應(yīng)級別，以及職級設(shè)置與職數(shù)比例。《公務(wù)員職務(wù)、職級與級別管理辦法》則規(guī)定，公務(wù)員級別由低至高依次為二十七級至一級。

其實(shí)，在地方編外用工的實(shí)踐中，對編外職位類別也進(jìn)行了具體劃分，主要包括管理輔助類、執(zhí)法輔助類、窗口服務(wù)類、技術(shù)技能類、特殊工種類等五種類別。其中，管理輔助類為協(xié)助綜合管理事務(wù)的職位，執(zhí)法輔助類為行政執(zhí)法單位的協(xié)助行政執(zhí)法的職位，窗口服務(wù)類是公共服務(wù)部門的提供窗口公共服務(wù)的職位，技術(shù)技能類為提供技術(shù)技能支持的職位，特殊工種類是從事苦、臟、累、險(xiǎn)等特殊事務(wù)的職位[29]。不過，在大規(guī)模機(jī)構(gòu)撤并的形勢下，地方政府部門歷來實(shí)行粗放式管理，所關(guān)注的多是編外職位的大致范圍。因而很少有宏觀或微觀的編外職位方案和標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)，僅粗略框定編外人員安排的一般邊界，將政府編外人員數(shù)量“大餅”劃分成部門“小餅”，在縱深程度上仍然歸屬于總體性的政府機(jī)構(gòu)編外職位范圍[30]。

因而，鑒于編外職位空泛及濫用的消極效應(yīng)，有必要根據(jù)既有法律法規(guī)和試行試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，在空間政治導(dǎo)向下制定出更為明確的組織空間方案，以促進(jìn)編外人員治理的規(guī)范化和精細(xì)化。為此，首先要完善編外職位類別。將政府機(jī)構(gòu)編外用工職位具體限定于執(zhí)法輔助、窗口服務(wù)、技術(shù)技能、特殊工種及管理輔助等五類職位。其次，具體明確編外職位范圍。依據(jù)現(xiàn)實(shí)需求和工作職責(zé)，可明確編外職位具體包括公安、城管、稅務(wù)、安監(jiān)、質(zhì)監(jiān)、交通、國土、環(huán)保、民政、就業(yè)、社保、文衛(wèi)、資源、熱線、檔案等部門，或是整理、制作、收發(fā)、文印、調(diào)查、調(diào)解、值班、保管、檢驗(yàn)、檢測、維護(hù)、維修、護(hù)理、操作、烹飪、美發(fā)、駕駛、特勤、特檢、特護(hù)、應(yīng)急、處突、強(qiáng)制等職位。在完善編外類別的基礎(chǔ)上，再比照在編人員的級別來確定編外人員的對應(yīng)級別。對此，可以依據(jù)《公務(wù)員職務(wù)與職級并行規(guī)定》《公務(wù)員職務(wù)、職級與級別管理辦法》將其和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)類別的級別相對應(yīng)，在科員、主任科員級別內(nèi)確定相應(yīng)級別，以充分激發(fā)單位編外人員的內(nèi)在潛能和發(fā)展活性，見表1。

表1 編外崗位范圍表

(二) 空間政治導(dǎo)向下編外人員治理的區(qū)劃空間進(jìn)路

新中國成立后，在編制管理上其實(shí)曾充分考量行政地域的差異性而實(shí)行不同標(biāo)準(zhǔn)和額度。1950年，政務(wù)院首先開始使用直接核定方式，在暫行編制草案中直接規(guī)定地市級政府機(jī)構(gòu)編制配備標(biāo)準(zhǔn)，即上海市按6萬人，北京市按2.4萬人，天津、廣州、武漢按2.2萬人核定等。而直接核定標(biāo)準(zhǔn)在20世紀(jì)60年代后逐漸為總額控制標(biāo)準(zhǔn)所取代，中央精簡小組在1962年曾規(guī)定，要根據(jù)工作性質(zhì)和任務(wù)量的變化情況對現(xiàn)有編制數(shù)量進(jìn)行增減，強(qiáng)調(diào)地市級政府機(jī)構(gòu)編制總額以不超過固定人口的0.45%為原則，直轄市政府機(jī)構(gòu)編制總額按固定人口的0.45%左右核定，省轄市政府機(jī)構(gòu)編制總額按固定人口的0.3%～0.4%核定。1993年，黨政機(jī)構(gòu)改革方案則規(guī)定分類控制標(biāo)準(zhǔn)，盡管對省級政府的編制規(guī)模沒有做出規(guī)定，但是規(guī)定了市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府編制的明確比例標(biāo)準(zhǔn)，要求根據(jù)人口、土地面積、生產(chǎn)總值等因素將各市劃分為一、二、三、四類，并重新確定了不同地區(qū)政府的機(jī)構(gòu)編制總數(shù)[31]。

在此后進(jìn)一步的地方編制改革實(shí)踐中，江西省曾采用因子回歸法，將與人員規(guī)模關(guān)系密切的總?cè)丝凇⒇?cái)政收入、生產(chǎn)總值等多因子分析化為一個(gè)因子進(jìn)行回歸分析，確定機(jī)構(gòu)編制總量標(biāo)準(zhǔn)。而廣西壯族自治區(qū)則采用趨勢回歸法，對編制的歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行定性分析，求得趨勢回歸方程，以確定機(jī)構(gòu)編制總額。山西省在實(shí)踐中采用了增長率定量法，選取該地區(qū)的財(cái)政支出增長率、生產(chǎn)總值增長率、總?cè)丝谠鲩L率來確定公共部門編制規(guī)模預(yù)測總量。遼寧省曾運(yùn)用主成分分析法將市(縣)指標(biāo)合成一個(gè)綜合編制職能強(qiáng)度，并求出該市(縣)綜合編制職能強(qiáng)度指數(shù)和平均職能強(qiáng)度指數(shù)，進(jìn)而確定編制總數(shù)[32]。目前，更為科學(xué)的做法是以數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法(DEA)來建立機(jī)構(gòu)編制數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)。山東省就曾開展政府公共職位數(shù)量配置的14項(xiàng)評價(jià)指標(biāo)數(shù)據(jù)的DEA分析，識別出39個(gè)配置最優(yōu)的政府部門作為調(diào)整配置模型樣本，以確定政府公共職位數(shù)量規(guī)模[33]。

為此，鑒于編內(nèi)充分“凍結(jié)”及編外無序擴(kuò)張的消極影響，有必要在借鑒既有模式、方法的有益性探索的基礎(chǔ)上，在空間政治導(dǎo)向下制定更為科學(xué)的基于區(qū)劃空間的編制核定標(biāo)準(zhǔn)。首先，可延續(xù)1993年的編制核定模式，設(shè)計(jì)不同區(qū)域不同編制額度的分類控制標(biāo)準(zhǔn)。其次，按照“宜粗不宜細(xì)”原則，通過數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法篩選編制影響因素，并構(gòu)設(shè)由基礎(chǔ)數(shù)、調(diào)整數(shù)和附加數(shù)三部分組成的編制標(biāo)準(zhǔn)模型并探索同級政府機(jī)構(gòu)編制由基礎(chǔ)數(shù)、調(diào)整數(shù)和附加數(shù)三部分組成的編制標(biāo)準(zhǔn)模型。其中，“基礎(chǔ)數(shù)”為根據(jù)滿足各地一級地方政府履行最基本的行政職能的要求而確定的編制基本規(guī)模；“調(diào)整數(shù)”為依據(jù)地區(qū)人口數(shù)量、管轄面積、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、預(yù)算支出而確定的編制變動數(shù)量；而“附加數(shù)”則為因地理?xiàng)l件、風(fēng)俗習(xí)慣、民族傳統(tǒng)、語言風(fēng)格等特殊情況而確定的可增加的編制額度。進(jìn)而，依據(jù)權(quán)重比例加總基礎(chǔ)數(shù)、調(diào)整數(shù)和附加數(shù)計(jì)算出該地域的編制總體額度，同時(shí)確定合理的“官民比”“官兵比”標(biāo)準(zhǔn)，以限定各層級的人員編制規(guī)模[34]。在確定編內(nèi)規(guī)模的基礎(chǔ)上，可相應(yīng)確定編外規(guī)模與編內(nèi)規(guī)模的比例，依照“用工單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制勞務(wù)派遣用工數(shù)量，不得超過其用工總量的10%”的規(guī)定，考慮編外人員的實(shí)際需求，由省到鎮(zhèn)的各層級按遞進(jìn)比例明確編外人員額度，見表2。

表2 編外額度標(biāo)準(zhǔn)表

五、結(jié)語

在中國特色的機(jī)構(gòu)編制改革進(jìn)程中，既要堅(jiān)持中國特色的政黨統(tǒng)一治理、集中治理等制度優(yōu)勢，又要堅(jiān)持獨(dú)立自主、開拓創(chuàng)新、中國道路的歷史經(jīng)驗(yàn)，在時(shí)空統(tǒng)一的定位中關(guān)注空間政治邏輯轉(zhuǎn)向。本文從編外人員治理的時(shí)空政治視角切入，針對“老人老辦法、新人新規(guī)定”的時(shí)間標(biāo)識蘊(yùn)含著時(shí)間政治導(dǎo)向但卻存在著效率價(jià)值偏向的問題，論述了在“職位中心主義”的應(yīng)然趨勢下，實(shí)現(xiàn)編外人員治理的時(shí)空政治導(dǎo)向轉(zhuǎn)換。即在外在表征上由人員資歷轉(zhuǎn)向工作職序，在內(nèi)在要義上由身份符號轉(zhuǎn)向職位稟性，進(jìn)而形成以空間政治為導(dǎo)向的編外人員治理的組織空間進(jìn)路和區(qū)劃空間進(jìn)路。“事實(shí)上，‘時(shí)空’不僅是純內(nèi)生變量而且還是我們理解社會結(jié)構(gòu)和歷史變遷的關(guān)鍵所在。”[35]

基于上述思路，今后在編外人員治理上可通過闡釋時(shí)空結(jié)構(gòu)、分析時(shí)空關(guān)系而展開“時(shí)間-空間”維度的時(shí)空統(tǒng)一分析，在時(shí)間政治導(dǎo)向和空間政治導(dǎo)向轉(zhuǎn)換中構(gòu)思具有中國時(shí)空特征的編外人員治理策略。

第一，可推進(jìn)建設(shè)編外人員治理的因地制宜模式。在展開比政府管理視野更廣的編外人員治理時(shí)，應(yīng)通過引入“異質(zhì)空間”思維來實(shí)現(xiàn)時(shí)空政治導(dǎo)向的逐漸轉(zhuǎn)換。因而，在時(shí)空關(guān)系上，要充分考慮具體的地域特征、歷史傳統(tǒng)、社會狀況、發(fā)展水平、管理體制等情境要素。并且，基于編制管理上的獨(dú)立自主、開拓創(chuàng)新、中國道路等歷史經(jīng)驗(yàn)，可探取自身的特質(zhì)性因素，在關(guān)注過程和格局空間分布上的不均勻性、復(fù)雜性的同時(shí)，推進(jìn)編外人員治理的品質(zhì)化和特質(zhì)化創(chuàng)新。為此，對于具有較多先天稟賦和后天資源的地方來說，其編外人員治理就不應(yīng)局限于既有的行政體制框架之內(nèi)，應(yīng)該突破既定的制度思維限囿，尋找地方編外體制的特質(zhì)性方向，并不斷凸顯地方編外體制改革的本土化特征。

第二，可實(shí)行編外人員治理的持續(xù)試錯(cuò)模式。在編外人員治理的時(shí)空結(jié)構(gòu)中，如要更加關(guān)注空間因素，就不應(yīng)僅停留于歷史慣例和規(guī)范，而應(yīng)盡快基于客觀需求和要素形成新的規(guī)定和規(guī)范。為此，這就要大膽試驗(yàn)、允許試錯(cuò)、寬容失敗。其實(shí)我國的機(jī)構(gòu)編制改革一開始就務(wù)實(shí)地強(qiáng)調(diào)“摸著石頭過河”，并未設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)化的藍(lán)圖，這就是開放式的“不走封閉僵化的老路”的改革路線。所以，面對異質(zhì)化思維所拓展的差異化政策空間，編制改革應(yīng)強(qiáng)調(diào)“大膽地試、大膽地闖”“敢想敢干、敢闖敢試、帶動面上”的創(chuàng)新邏輯，不斷在試行試點(diǎn)中進(jìn)行編制額度和實(shí)際現(xiàn)狀的比對，形成更為合理的管理標(biāo)準(zhǔn)，倡導(dǎo)在全國大棋局內(nèi)開展“允許看、大膽試、不爭論”及“允許試錯(cuò)、寬容失敗”的編制改革，實(shí)現(xiàn)“以時(shí)間換空間”的改革初衷。

當(dāng)然，在強(qiáng)化編外治理空間政治導(dǎo)向時(shí)也不能忽略時(shí)空政治統(tǒng)一定位，必須堅(jiān)持編制內(nèi)外管理的統(tǒng)一原則。《國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》《地方各級人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》都規(guī)定“編制管理遵循精簡、統(tǒng)一、效能的原則”，明確了編制管理的統(tǒng)一原則。雖然與編內(nèi)人員相比，編外人員在工資待遇、聘用職位、權(quán)力行使等方面存在著差距，但其仍然隸屬于行政等級體制，是政府結(jié)構(gòu)“非政府延伸”的“末梢”，附有行政等級體制“部件”的特征。因而，有必要在堅(jiān)持統(tǒng)一原則的基礎(chǔ)上突出編制改革的政黨統(tǒng)一治理、集中治理等制度優(yōu)勢。對此，首先應(yīng)堅(jiān)持黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，保證編制內(nèi)外管理工作的高度統(tǒng)一。其次，在嚴(yán)控編制總量的同時(shí)，也應(yīng)嚴(yán)控編外聘用人員，并實(shí)現(xiàn)編制資源的統(tǒng)籌使用。最后，實(shí)現(xiàn)職責(zé)體系和機(jī)構(gòu)設(shè)置的有機(jī)統(tǒng)一，形成編制內(nèi)外協(xié)調(diào)配合的機(jī)制。

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The political logic change of time and pace about ex-staffing governance in organs and institutions

XU Gang1, 2, WU You2

(1. School of Politics and Public Administration, South China Normal University, Guangzhou 510631, China;2. School of Public Governance, Guangzhou Xinhua College, Guangzhou 510631, China)

The practice of "the old rules for the old generation while the new rules for the new" actually contains temporal political logic, but there exists an obvious value bias. Under the trend of "position centrism", we should promote the turning of the spatial-temporal political logic of external governance, with the external representation turning from personnel qualifications to work order, and the internal essence from identity symbol to the essence of power, thus forming the organizational space approach and division spatial entry strategy of external governance. The shift of space-time political logic in space-time unity indicates that the division of power can be highlighted through the identity alienation to fully improve the extra-organizational governance, which has enlightenment value for realizing the high-quality development theme of government organizations.

ex-staffing governance; the political logic of time and space; the identity symbol; the essence of power

2023?04?11；

2023?11?08

國家社科基金項(xiàng)目“機(jī)構(gòu)編制資源統(tǒng)籌改革的試點(diǎn)邏輯及學(xué)習(xí)策略研究”(20BGL216)

徐剛，男，江西九江人，華南師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院、廣州新華學(xué)院公共治理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向：機(jī)構(gòu)編制體制機(jī)制創(chuàng)新；吳幽，女，天津人，廣州新華學(xué)院公共治理學(xué)院講師，主要研究方向：組織人員配置，聯(lián)系郵箱：522464566@qq.com

10.11817/j.issn. 1672-3104. 2024.01.014

D630.3

A

1672-3104(2024)01?0147?10

[編輯: 鄭偉]