戰(zhàn)略性礦產(chǎn)概念和礦種目錄的國(guó)際比較研究

陳從喜，張雅麗，孫春強(qiáng)，曹庭語(yǔ)

戰(zhàn)略性礦產(chǎn)概念和礦種目錄的國(guó)際比較研究

陳從喜1, 2，張雅麗1，孫春強(qiáng)1，曹庭語(yǔ)1

(1. 自然資源部信息中心，北京，100812；2. 中南大學(xué)地方治理研究院，湖南長(zhǎng)沙，410083)

在復(fù)雜嚴(yán)峻的國(guó)際形勢(shì)和地緣政治背景下，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)成為大國(guó)關(guān)注的焦點(diǎn)。明晰不同國(guó)家或地區(qū)關(guān)于戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的定義、內(nèi)涵和種類(lèi)，對(duì)于及時(shí)有效應(yīng)對(duì)和降低風(fēng)險(xiǎn)有重要意義。研究發(fā)現(xiàn)，因背景和出發(fā)點(diǎn)不同，世界主要國(guó)家或地區(qū)對(duì)具有重要意義的特殊礦產(chǎn)所賦予的名稱(chēng)和內(nèi)涵有所不同。中國(guó)和俄羅斯的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)內(nèi)涵最為接近，均同時(shí)關(guān)注國(guó)家安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是一個(gè)全局性、地域性概念。美國(guó)、歐盟、澳大利亞、加拿大定義的關(guān)鍵礦產(chǎn)或關(guān)鍵原材料更加關(guān)注礦產(chǎn)資源對(duì)新技術(shù)和新興產(chǎn)業(yè)的支撐作用，日本定義的重要礦產(chǎn)則強(qiáng)調(diào)對(duì)高尖端產(chǎn)業(yè)的支撐作用和對(duì)低碳轉(zhuǎn)型的推動(dòng)作用。不同國(guó)家或地區(qū)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的評(píng)估方法也存在差異，但礦種目錄均已形成相對(duì)固定的更新機(jī)制和周期。鑒于此，提出政策建議：中國(guó)需完善戰(zhàn)略性礦產(chǎn)目錄的更新機(jī)制，確保戰(zhàn)略性礦產(chǎn)目錄科學(xué)、及時(shí)和有效；增強(qiáng)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的勘查和儲(chǔ)備力度，提升國(guó)內(nèi)供應(yīng)能力；加強(qiáng)科技創(chuàng)新，重點(diǎn)研發(fā)高端礦物材料；加強(qiáng)國(guó)際合作，重構(gòu)全球礦業(yè)治理體系。

戰(zhàn)略性礦產(chǎn)；資源安全；評(píng)估方法；礦業(yè)治理

習(xí)近平總書(shū)記在給山東省地礦局第六地質(zhì)大隊(duì)全體地質(zhì)工作者的回信中強(qiáng)調(diào)了礦產(chǎn)資源的重要地位，表明“礦產(chǎn)資源是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)事關(guān)國(guó)計(jì)民生和國(guó)家安全”。黨的二十大報(bào)告明確指出，要“提升戰(zhàn)略性資源供應(yīng)保障能力”，“強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)、重大基礎(chǔ)設(shè)施、金融、網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)、生物、資源、核、太空、海洋等安全保障體系建設(shè)”，“確保糧食、能源資源、重要產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全”。2023年，我國(guó)啟動(dòng)新一輪找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)，重點(diǎn)圍繞緊缺礦產(chǎn)和戰(zhàn)略性礦產(chǎn)，加強(qiáng)國(guó)內(nèi)勘查開(kāi)發(fā)，推動(dòng)能源和重要礦產(chǎn)資源增儲(chǔ)上產(chǎn)。戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的保障和供應(yīng)對(duì)于支撐戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、推動(dòng)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程，具有重大意義。同時(shí)，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)已成為大國(guó)博弈的焦點(diǎn)[1]。在此背景下，分析世界主要國(guó)家或地區(qū)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的概念和定位，比較其戰(zhàn)略性礦產(chǎn)種類(lèi)的異同，一方面可以為我國(guó)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源管理部門(mén)提供借鑒，進(jìn)一步明確和完善我國(guó)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的定義和內(nèi)涵，優(yōu)化戰(zhàn)略性礦產(chǎn)管理體系；另一方面可以透過(guò)其定義、目錄洞悉他國(guó)背后的戰(zhàn)略方向，從而制定相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施，更好地應(yīng)對(duì)復(fù)雜嚴(yán)峻的國(guó)際形勢(shì)，保障我國(guó)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源安全。

已有不少學(xué)者圍繞戰(zhàn)略性礦產(chǎn)[2]、關(guān)鍵礦產(chǎn)[3?4]、高技術(shù)礦產(chǎn)[5]等特殊礦產(chǎn)展開(kāi)研究，研究?jī)?nèi)容包括概念界定、內(nèi)涵分析、礦種厘定等。在確定礦種時(shí)，大多數(shù)研究以主要發(fā)達(dá)國(guó)家戰(zhàn)略性或關(guān)鍵礦產(chǎn)目錄比較[6]為基礎(chǔ)，將經(jīng)濟(jì)重要性、供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)等因素考慮在內(nèi)，建立一套評(píng)估方法，并給出中國(guó)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的建議目錄[7?8]。有的研究雖然沒(méi)有給出最終目錄，但是利用層次分析法明確了不同礦產(chǎn)的優(yōu)先次序[9]。然而，在戰(zhàn)略性礦產(chǎn)相關(guān)概念的比較和歷史演變、不同國(guó)家或地區(qū)賦予戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的內(nèi)涵差異等方面仍缺乏系統(tǒng)性研究。因此，有必要從戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的內(nèi)涵出發(fā)，基于特定歷史背景下的政策演變，明確戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的定位和更新周期，出臺(tái)應(yīng)對(duì)措施，從而及時(shí)、有效地應(yīng)對(duì)和降低風(fēng)險(xiǎn)。

一、概念

為了體現(xiàn)某些礦產(chǎn)資源在一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要地位，更好地制定相關(guān)管理政策，世界主要國(guó)家或地區(qū)都依據(jù)礦產(chǎn)資源的戰(zhàn)略性、重要性和稀缺性，將某些礦產(chǎn)資源專(zhuān)門(mén)列出來(lái)，以示重視，但不同國(guó)家或地區(qū)的表達(dá)方式并不完全相同。有的稱(chēng)作“礦產(chǎn)”(minerals)，有的稱(chēng)作“原材料”(raw materials)。在體現(xiàn)這些礦產(chǎn)資源的特殊性時(shí)，主要使用“戰(zhàn)略性”(strategic)、“關(guān)鍵”或“危機(jī)”(key/critical)、“重要”(important/major)、“稀有金屬”(rare metals)等詞匯。事實(shí)上，無(wú)論哪種表達(dá)方式都不僅僅是單一維度的描述，而是多個(gè)維度的平衡，只是側(cè)重點(diǎn)有所差異。

(一) 戰(zhàn)略性礦產(chǎn)

1. 歷史淵源

“戰(zhàn)略性礦產(chǎn)”是中國(guó)官方使用的用于突出某些特殊或重要礦產(chǎn)的專(zhuān)業(yè)術(shù)語(yǔ)。在現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典中，“戰(zhàn)略”一詞原指“指導(dǎo)戰(zhàn)爭(zhēng)全局的計(jì)劃和策略”，后用于比喻“指導(dǎo)或決定全局的策略”，是“在一定歷史時(shí)期指導(dǎo)全局的方略”[10]。可以看出，“戰(zhàn)略性”包括兩層含義，一是與戰(zhàn)爭(zhēng)有關(guān)，二是具有全局性。因此，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)最初得到重視也正是因?yàn)槠湓趹?zhàn)爭(zhēng)中發(fā)揮著重要作用，主要體現(xiàn)為在武器制造和改良中的不可或缺性。在古代戰(zhàn)爭(zhēng)中，不同國(guó)家鑄劍技術(shù)的差異和重要金屬的含量直接影響著兵器的質(zhì)量。在近現(xiàn)代幾次規(guī)模較大的戰(zhàn)爭(zhēng)中，鎢、鉬等金屬在武器裝備制造中發(fā)揮了不可替代的作用，被稱(chēng)為“戰(zhàn)爭(zhēng)金屬”，其需求量和價(jià)格也因此大幅提升。第一次和第二次世界大戰(zhàn)期間，我國(guó)大量鎢礦被用于換購(gòu)武器。可以看出，戰(zhàn)略性是戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的重要屬性。

“戰(zhàn)略性礦產(chǎn)”一詞最早在第二次世界大戰(zhàn)期間出現(xiàn)在美國(guó)的官方文件中。1939年，美國(guó)政府制定了《戰(zhàn)略性和關(guān)鍵性原材料儲(chǔ)備法》。該法規(guī)定，戰(zhàn)略性和關(guān)鍵性原材料一般指在戰(zhàn)爭(zhēng)或者國(guó)家緊急情況時(shí)需要的原材料。這是美國(guó)基于第一次、第二次世界大戰(zhàn)的戰(zhàn)爭(zhēng)走向以及戰(zhàn)略性和關(guān)鍵性金屬發(fā)揮的重要作用所形成的國(guó)家意識(shí)。但該部法律并沒(méi)有對(duì)戰(zhàn)略性和關(guān)鍵性加以區(qū)分[11]。1946年，美國(guó)的《戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備法》首先將鎢、鉛、鋅等列為“戰(zhàn)略性礦產(chǎn)”。1979年，美國(guó)將戰(zhàn)略性礦產(chǎn)和急缺性礦產(chǎn)定義為：在國(guó)家危急時(shí)刻，美國(guó)無(wú)法獲取或生產(chǎn)足夠數(shù)量來(lái)滿足軍事、工業(yè)和公眾必需的礦產(chǎn)[5]。1994年，美國(guó)總統(tǒng)發(fā)布了關(guān)于國(guó)防工業(yè)資源儲(chǔ)備的行政命令，其中對(duì)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)做出如下定義：①在國(guó)家安全緊急狀態(tài)下，供應(yīng)美國(guó)軍用、工業(yè)和民用所必需的原料；②美國(guó)國(guó)內(nèi)無(wú)法發(fā)現(xiàn)或生產(chǎn)充足數(shù)量的原料來(lái)滿足全國(guó)緊急狀態(tài)下的需要，并且其可供性或進(jìn)口易受到中斷或限制[12]。可以看出，美國(guó)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的定義強(qiáng)調(diào)三個(gè)方面：一是強(qiáng)調(diào)在緊急狀態(tài)下軍用、工業(yè)和民用所必需的，二是緊急狀態(tài)下國(guó)內(nèi)供應(yīng)不能滿足需要，三是供應(yīng)或進(jìn)口易受中斷。

2. 內(nèi)涵和應(yīng)用

“戰(zhàn)略性礦產(chǎn)”一詞始終是中國(guó)官方用語(yǔ)。2001年4月11日，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)《全國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃》，并授權(quán)原國(guó)土資源部發(fā)布實(shí)施，要求“實(shí)施重要礦產(chǎn)儲(chǔ)備，對(duì)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源實(shí)行保護(hù)性開(kāi)采”[13]。《全國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃(2008—2015年)》明確要“實(shí)行戰(zhàn)略礦產(chǎn)儲(chǔ)備制度”，“推進(jìn)建立石油、特殊煤種和稀缺煤種、銅、鉻、錳、鎢、稀土等重點(diǎn)礦種的礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備”[14]。《全國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃(2016—2020年)》明確了戰(zhàn)略性礦產(chǎn)目錄，共含24個(gè)礦種。

新時(shí)代下，礦產(chǎn)資源的戰(zhàn)略性體現(xiàn)在其對(duì)整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全和國(guó)防安全的作用中。不同學(xué)者對(duì)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的定義略有區(qū)別。如陳毓川認(rèn)為，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源是指對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展、國(guó)防安全必不可少，而國(guó)內(nèi)無(wú)法保障或可影響國(guó)際市場(chǎng)的礦產(chǎn)資源[15]。張新安基于對(duì)國(guó)外礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備歷史及現(xiàn)狀的研究，將戰(zhàn)略性礦產(chǎn)定義為“國(guó)家安全所必需的、國(guó)內(nèi)供應(yīng)無(wú)法滿足需求并且國(guó)外供應(yīng)十分脆弱、達(dá)到了急缺危險(xiǎn)點(diǎn)的礦產(chǎn)”[11]。這些定義的表述方式雖不完全相同，但都體現(xiàn)了兩方面的內(nèi)涵：一是涉及國(guó)家安全，二是事關(guān)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。其中，國(guó)家安全既包括通過(guò)生產(chǎn)軍用武器裝備來(lái)保障國(guó)防安全，也包括通過(guò)自給自足保障資源安全、避免他國(guó)牽制的政治安全。經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定主要強(qiáng)調(diào)礦產(chǎn)資源對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐作用，重點(diǎn)關(guān)注產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定。可以看出，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的戰(zhàn)略性不僅體現(xiàn)在國(guó)家危急時(shí)期，也體現(xiàn)在新時(shí)代重要戰(zhàn)略發(fā)展期。

國(guó)際上，與中國(guó)的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)內(nèi)涵最接近的是俄羅斯的“戰(zhàn)略性礦物原料”。俄羅斯使用“cтратегическое минеральное сырьё”一詞，定義為“反映國(guó)家地緣政治利益、對(duì)確保國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)防安全具有特別重要意義的礦物原料”[16]。可以看出，與中國(guó)相同，俄羅斯戰(zhàn)略性礦產(chǎn)也同時(shí)關(guān)注國(guó)防安全和經(jīng)濟(jì)安全。

不同歷史背景下，一些國(guó)家或?qū)W者對(duì)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的定義有所差別(見(jiàn)表1)。美國(guó)強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)爭(zhēng)和緊急狀態(tài)下的礦產(chǎn)資源供應(yīng)，在這些時(shí)刻，國(guó)家安全往往受到嚴(yán)重和迫切威脅。而中國(guó)和俄羅斯則不僅僅局限于戰(zhàn)爭(zhēng)年代的需求，還考慮新時(shí)代下影響國(guó)家安全和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的因素。

表1 歷史上一些國(guó)家或?qū)W者對(duì)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的定義

(二) 其他特殊礦產(chǎn)

1. 世界主要國(guó)家或地區(qū)官方用語(yǔ)

近30年來(lái)，隨著節(jié)能環(huán)保、新一代信息技術(shù)、生物、高端裝備制造、新材料、新能源等新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，一些礦產(chǎn)資源作為重要原材料，受到特別重視。美國(guó)、澳大利亞、加拿大提出了“關(guān)鍵礦產(chǎn)”(critical minerals)；歐盟提出了“關(guān)鍵原材料”，最初使用“key minerals”，后來(lái)采用critical raw materials；日本提出了“稀有金屬”(rare metals)和“重要礦產(chǎn)”(important minerals)。這些術(shù)語(yǔ)都重點(diǎn)關(guān)注礦產(chǎn)資源的經(jīng)濟(jì)重要性，但側(cè)重點(diǎn)不盡相同(見(jiàn)表2)。美國(guó)的“關(guān)鍵礦產(chǎn)”是指為了提高制造業(yè)供應(yīng)鏈安全性所劃定的存在供應(yīng)危機(jī)的礦產(chǎn)，不包括能源礦產(chǎn)和部分供應(yīng)安全的大宗礦產(chǎn)。與美國(guó)類(lèi)似，日本的“稀有金屬”強(qiáng)調(diào)稀缺性，“重要礦產(chǎn)”強(qiáng)調(diào)對(duì)高尖端產(chǎn)業(yè)的支撐作用和低碳轉(zhuǎn)型的推動(dòng)作用。歐盟和澳大利亞的“關(guān)鍵礦產(chǎn)/原材料”強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)重要性和供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。在此基礎(chǔ)上，加拿大增加了對(duì)“低碳轉(zhuǎn)型需求”和“供應(yīng)合作伙伴”的關(guān)注。從這個(gè)意義上看，這些國(guó)家或地區(qū)主要從保障本國(guó)或本地區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)換代和低碳轉(zhuǎn)型的角度出發(fā)。相比而言，中國(guó)和俄羅斯的“戰(zhàn)略性礦產(chǎn)”內(nèi)涵更宏觀、范圍更廣泛，是一個(gè)全局性概念，考慮了對(duì)國(guó)家安全和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定有重要意義的所有礦產(chǎn)。正如陳其慎所言，中國(guó)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的內(nèi)涵和外延遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于美國(guó)的關(guān)鍵礦產(chǎn)，更多考慮的是對(duì)國(guó)家具有戰(zhàn)略意義的礦產(chǎn)[2]。

表2 與戰(zhàn)略性礦產(chǎn)相關(guān)的其他官方用語(yǔ)

2. 國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界相關(guān)概念

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)逐漸受到重視。國(guó)務(wù)院及各部委相繼出臺(tái)了發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)和實(shí)施意見(jiàn)，提供資金保障，推動(dòng)多元化主體參與和國(guó)際化發(fā)展。在此背景下，國(guó)內(nèi)專(zhuān)家也創(chuàng)新性地提出了一些特殊礦產(chǎn)概念，包括戰(zhàn)略性關(guān)鍵礦產(chǎn)(王安建[6, 23]、侯增謙[24])、關(guān)鍵礦產(chǎn)(王登紅[3])、高技術(shù)礦產(chǎn)(陳從喜[5])、新技術(shù)礦產(chǎn)(王炯輝[25])、能源金屬礦產(chǎn)(王登紅[26])等(見(jiàn)表3)。與戰(zhàn)略性礦產(chǎn)相比，這些概念更加重視礦產(chǎn)資源在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用，尤其是對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和新技術(shù)的支撐，強(qiáng)調(diào)保障相關(guān)行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈的穩(wěn)定。這與美國(guó)、歐盟等國(guó)家或地區(qū)重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)一致。

表3 國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界描述特殊或重要礦產(chǎn)的新用語(yǔ)

總的來(lái)說(shuō)，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)、關(guān)鍵礦產(chǎn)、危機(jī)礦產(chǎn)、重要礦產(chǎn)、高技術(shù)礦產(chǎn)等概念的內(nèi)涵和范疇均不相同。戰(zhàn)略性礦產(chǎn)更加強(qiáng)調(diào)宏觀層面，是一個(gè)全局性概念，而其他術(shù)語(yǔ)則側(cè)重微觀的產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)。同時(shí)，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)具有地域性，一般來(lái)說(shuō)，對(duì)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)重要的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)，對(duì)其他國(guó)家未必同樣重要。反之，經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段雖有差異，但同一新技術(shù)在不同國(guó)家或地區(qū)對(duì)礦產(chǎn)的需求是一樣的，因此，關(guān)鍵礦產(chǎn)、高技術(shù)礦產(chǎn)等特殊礦產(chǎn)需求的地域性并不十分明顯，礦產(chǎn)種類(lèi)隨不同國(guó)家資源稟賦和供應(yīng)保障程度不同而有所差異。

二、定位和發(fā)布

(一) 世界主要國(guó)家或地區(qū)對(duì)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的定位

國(guó)內(nèi)外之所以出現(xiàn)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)、戰(zhàn)略性礦物原料、危機(jī)礦產(chǎn)、關(guān)鍵礦產(chǎn)、關(guān)鍵原材料等不同術(shù)語(yǔ)，主要因?yàn)椴煌瑖?guó)家或地區(qū)對(duì)礦種目錄的定位有差異。美國(guó)的關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略和歐盟的關(guān)鍵原材料戰(zhàn)略，實(shí)質(zhì)上都是通過(guò)各種手段，保障短缺性礦產(chǎn)對(duì)軍工及制造業(yè)的穩(wěn)定供應(yīng)，所以不涉及能源和其他供應(yīng)相對(duì)安全的礦種。日本重要礦產(chǎn)和稀有金屬的定位是支撐其高尖端產(chǎn)業(yè)和推動(dòng)低碳轉(zhuǎn)型。中國(guó)和俄羅斯的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)(礦物原料)既包括對(duì)國(guó)計(jì)民生具有重大戰(zhàn)略意義的礦產(chǎn)，也充分考慮對(duì)國(guó)際市場(chǎng)具有一定影響力的礦產(chǎn)；既包括能源礦產(chǎn)，也包括金屬和非金屬礦產(chǎn)；既考慮傳統(tǒng)大宗礦產(chǎn)資源，也考慮戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)所需礦產(chǎn)。因此，從定位上來(lái)講，中國(guó)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的范疇最大。而美國(guó)關(guān)鍵礦產(chǎn)、歐盟關(guān)鍵原材料、日本重要礦產(chǎn)是其戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的一部分[5]。

不同國(guó)家或地區(qū)對(duì)特殊礦產(chǎn)定位的差異，主要源自各自國(guó)情的差異，包括資源稟賦、發(fā)展階段、國(guó)際地位和礦業(yè)領(lǐng)域話語(yǔ)權(quán)等方面的差異。美國(guó)在全球礦業(yè)領(lǐng)域有較強(qiáng)的話語(yǔ)權(quán)，其關(guān)注的核心是自身經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，因此，要從自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中尋找可能存在的堵點(diǎn)和阻礙，通過(guò)增加對(duì)關(guān)鍵礦產(chǎn)的關(guān)注來(lái)保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的資源供應(yīng)安全。歐盟、加拿大、澳大利亞、日本等往往借鑒和吸收美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，采用相似或相同的話語(yǔ)體系和評(píng)估方法。而中國(guó)和俄羅斯在考慮自身需求時(shí)，既要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也要避免被西方國(guó)家“卡脖子”和刻意針對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)，因此，要考慮優(yōu)勢(shì)資源，提高全球話語(yǔ)權(quán)，為構(gòu)建新的全球礦業(yè)格局不斷努力。

(二) 世界主要國(guó)家或地區(qū)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)目錄的發(fā)布形式和周期

在不同的定位下，世界主要國(guó)家或地區(qū)在發(fā)布戰(zhàn)略性/關(guān)鍵礦產(chǎn)目錄時(shí)，采用的載體也不同。我國(guó)的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)目錄包含在礦產(chǎn)資源規(guī)劃中。美國(guó)則發(fā)布關(guān)鍵礦產(chǎn)報(bào)告。澳大利亞、日本以戰(zhàn)略文件的形式發(fā)布，將關(guān)鍵礦產(chǎn)目錄涵蓋其中。加拿大以自然資源部政府目錄文件的形式發(fā)布。俄羅斯以國(guó)家行政號(hào)令的形式發(fā)布。此外，一些地區(qū)發(fā)布文件的法律效力呈現(xiàn)增強(qiáng)趨勢(shì)。2022年歐盟提出了新的立法提案，推動(dòng)出臺(tái)《歐洲關(guān)鍵原材料法》。

在更新周期方面，3年或4年一周期比較常見(jiàn)。俄羅斯將戰(zhàn)略性礦物原料目錄更新周期定為3年一次。美國(guó)在2022年對(duì)2018年關(guān)鍵礦產(chǎn)目錄進(jìn)行調(diào)整，間隔4年。歐盟自2008年啟動(dòng)《原材料倡議》、形成關(guān)鍵原材料目錄后，在2011、2014、2017、2020年均進(jìn)行了修改調(diào)整，周期大致為3年。中國(guó)的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)目錄隨著礦產(chǎn)資源規(guī)劃進(jìn)行更新，發(fā)布周期不固定，也未對(duì)更新周期作出明確規(guī)定，而礦產(chǎn)資源規(guī)劃發(fā)布的周期一般是5年或以上。

總體來(lái)看，美國(guó)、歐盟、日本等國(guó)家或地區(qū)關(guān)鍵礦產(chǎn)、關(guān)鍵原材料和重要礦產(chǎn)的定位是發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和推動(dòng)低碳轉(zhuǎn)型；而中國(guó)和俄羅斯戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的定位是關(guān)乎國(guó)家經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展和國(guó)防安全。在發(fā)布周期上，美國(guó)、歐盟、俄羅斯等國(guó)家或地區(qū)發(fā)布周期為3～4年，而中國(guó)發(fā)布周期則在5年以上。

三、世界主要國(guó)家或地區(qū)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)目錄

2020—2023年，世界主要國(guó)家或地區(qū)根據(jù)自身定位，相繼更新了戰(zhàn)略性/關(guān)鍵礦產(chǎn)或原材料目錄。對(duì)中國(guó)、俄羅斯、美國(guó)、歐盟、澳大利亞、日本、加拿大等7個(gè)國(guó)家或地區(qū)的最新版目錄進(jìn)行比較后發(fā)現(xiàn)，中國(guó)2016年版目錄含24種礦產(chǎn)，美國(guó)2022年版目錄含50種礦產(chǎn)[27]，俄羅斯2022年版目錄含61種礦產(chǎn)，歐盟2020年版目錄含30種礦產(chǎn)[28]，日本2023年版目錄含35種礦產(chǎn)[21]，澳大利亞2022年版目錄含26種礦產(chǎn)[29]，加拿大2022年版目錄含31種礦產(chǎn)[30]。不同國(guó)家或地區(qū)對(duì)同一元素或礦種的表述存在差異，如中國(guó)的煤炭和歐盟的焦煤，歐盟的金屬硅和澳大利亞的硅、俄羅斯的高純石英等，都是對(duì)相同元素的不同表達(dá)。中國(guó)、澳大利亞、日本、加拿大在目錄中用“稀土”涵蓋所有稀土元素，美國(guó)和俄羅斯則一一列明具體的稀土元素。若將同一礦種不同的表述合并為同一類(lèi)，7個(gè)國(guó)家或地區(qū)共列出85種礦產(chǎn)或原材料(若把稀土看成1種，鉑族金屬看成1種，則共有60種)。按照在7個(gè)國(guó)家或地區(qū)目錄中出現(xiàn)的頻次，這85種礦產(chǎn)可以分為高頻礦產(chǎn)(5次以上)、中頻礦產(chǎn)(3～4次)、低頻礦產(chǎn)(1～2次)(見(jiàn)表4)。從礦產(chǎn)范圍看，美國(guó)、澳大利亞、加拿大、日本等僅考慮了非能源礦產(chǎn)，而歐盟則涵蓋焦煤等能源礦產(chǎn)。

(一) 戰(zhàn)略性礦產(chǎn)在世界主要國(guó)家或地區(qū)目錄中出現(xiàn)的頻次統(tǒng)計(jì)

本文將在7個(gè)國(guó)家或地區(qū)目錄中出現(xiàn)頻次為5次以上的礦產(chǎn)稱(chēng)為高頻礦產(chǎn)，高頻礦產(chǎn)有24種。其中，鎢、銻、鈷、鋰、稀土、石墨等6種礦產(chǎn)出現(xiàn)7次。從應(yīng)用領(lǐng)域看，鎢主要用于制造耐磨金屬，銻用于鉛酸電池和阻燃劑，鈷用于動(dòng)力電池和高溫合金，鋰用于動(dòng)力電池，石墨用于潤(rùn)滑劑、電池和燃料電池，重稀土用于航天、國(guó)防及新材料合成等領(lǐng)域，輕稀土主要應(yīng)用于磁性材料、貯氫材料、拋光材料、催化材料等功能材料領(lǐng)域及動(dòng)力電池、風(fēng)電、新能源汽車(chē)、醫(yī)療設(shè)備等終端應(yīng)用領(lǐng)域。可以看出，高頻礦產(chǎn)的一個(gè)重要應(yīng)用是電池生產(chǎn)，符合當(dāng)前各國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)的政策趨勢(shì)。

鉻、鋁(鋁土礦或高純氧化鋁)、鎵、鍺、銦、鈮、鉭、鈦、釩、鉑族金屬等10種礦產(chǎn)出現(xiàn)6次。鉻主要用于不銹鋼和其他合金，鋁幾乎用于所有經(jīng)濟(jì)部門(mén)，高純氧化鋁用于人工晶體、精細(xì)陶瓷、透明陶瓷、生物陶瓷、半導(dǎo)體集成電路基片等，鎵用于集成電路和LED等光學(xué)設(shè)備，鍺用于光纖和夜視應(yīng)用，銦用于液晶顯示屏，鈮主要用于鋼鐵和超級(jí)合金，鉭用于電子元件(主要是電容器和高溫合金)，鈦用于白色顏料或金屬合金，釩主要用作鋼鐵的合金劑，鉑族金屬主要用作催化轉(zhuǎn)化器。這些礦種一般是重要民用經(jīng)濟(jì)礦產(chǎn)，用途廣泛，大多用于制作合金材料或催化劑，幾乎是各經(jīng)濟(jì)部門(mén)不可或缺的材料。

鎳、鋯、鈹、鉍、鉿、鎂、錳、氟(螢石)等8種礦產(chǎn)出現(xiàn)5次。從用途看，鎳用于制造不銹鋼、超級(jí)合金和動(dòng)力電池，鋯用于高溫陶瓷和耐蝕合金，鈹在航空航天和國(guó)防工業(yè)中用作合金劑，鉍用于醫(yī)學(xué)和原子研究，鉿用于核控制棒、合金和高溫陶瓷，鎂用作合金和還原金屬，錳用于煉鋼和電池。這些礦產(chǎn)多用于能源、國(guó)防、航空航天、核工業(yè)等領(lǐng)域。

表4 不同礦產(chǎn)出現(xiàn)頻次統(tǒng)計(jì)

出現(xiàn)頻次為3～4次的礦產(chǎn)稱(chēng)為中頻礦產(chǎn)，主要包括鈾、銅、錫、鉬、銫、錸、鋅、銣、碲、氦、硅(金屬硅)、鉀鹽等12種。出現(xiàn)頻次為1～2次的稱(chēng)為低頻礦產(chǎn)，包括24種礦產(chǎn)。其中一類(lèi)主要是石油、天然氣、頁(yè)巖氣、煤炭或焦煤、煤層氣等能源礦產(chǎn)，進(jìn)入中國(guó)或俄羅斯戰(zhàn)略性礦產(chǎn)目錄，另一類(lèi)主要是稀土和鉑族金屬的單一元素，中國(guó)、澳大利亞、日本、加拿大使用總稱(chēng)，其他國(guó)家或地區(qū)往往展開(kāi)為單一元素。

(二) 世界主要國(guó)家或地區(qū)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)目錄的變化

從世界主要國(guó)家或地區(qū)最新目錄的變化情況來(lái)看，與1996年目錄[31]相比，俄羅斯2022年戰(zhàn)略性礦物原料目錄中新增了氦、鋅、銣、銫、銦、鎵、鉿、釩、石墨、磷酸鹽(磷灰石礦)、鉀鹽、螢石、地下水等，并具體化了鉑族金屬和釔族稀土金屬。美國(guó)2022版目錄發(fā)生了三處變化：一是對(duì)舊版[32]稀土元素和鉑族元素進(jìn)行了細(xì)化，刪除了稀土元素中的钷和鉑族元素中的鋨。二是新增了鎳和鋅。三是刪除了氦、鉀、錸、鍶和鈾等5種礦產(chǎn)。歐盟2020年版目錄移除了氦，保留了其余26種原材料，新增了鋰、鍶、鈦、鋁。

戰(zhàn)略性礦產(chǎn)種類(lèi)的變化反映了一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的技術(shù)發(fā)展和資源開(kāi)發(fā)情況：一方面，反映了該國(guó)家或地區(qū)技術(shù)的發(fā)展方向，新出現(xiàn)和有前景的技術(shù)往往需要保證原材料的供應(yīng)，而已經(jīng)落后或趨于淘汰的技術(shù)，其所需礦產(chǎn)的重要性也逐步下降。另一方面，反映了其礦產(chǎn)勘探開(kāi)發(fā)和貿(mào)易情況，對(duì)易于獲取或大量發(fā)現(xiàn)的礦產(chǎn)，其受到關(guān)注的迫切性往往呈下降趨勢(shì)。

可以看出，首先，世界主要國(guó)家或地區(qū)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)或關(guān)鍵礦產(chǎn)目錄的大部分是相同的，如42個(gè)高頻礦產(chǎn)被大多數(shù)國(guó)家或地區(qū)所認(rèn)同，同時(shí)也表現(xiàn)出差異性，如12個(gè)中頻礦產(chǎn)和24個(gè)低頻礦產(chǎn)，特別是低頻礦產(chǎn)，只在1～2個(gè)國(guó)家或地區(qū)的礦產(chǎn)目錄中出現(xiàn)。其次，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)或關(guān)鍵礦產(chǎn)目錄隨著時(shí)間變化而變化，多數(shù)是增加的情形，也有戰(zhàn)略性礦產(chǎn)被后期版本剔除的情形，如鈾、氦等礦種。最后，有的國(guó)家或地區(qū)將稀土和鉑族金屬不再作為整體，而是列出單一元素，如美國(guó)單列出15種稀土元素和5種鉑族金屬。

四、評(píng)估方法

戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的評(píng)估方法直接決定進(jìn)入目錄的礦產(chǎn)種類(lèi)，反映了世界主要國(guó)家或地區(qū)對(duì)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的定義和定位。受信息披露程度影響，俄羅斯、日本、澳大利亞、加拿大等國(guó)家評(píng)估戰(zhàn)略性礦產(chǎn)或關(guān)鍵礦產(chǎn)方法的相關(guān)文件尚不可得，美國(guó)和歐盟發(fā)布了明確的評(píng)估方法文件。結(jié)合我國(guó)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的厘定方法，依據(jù)世界主要國(guó)家或地區(qū)的評(píng)估流程，目前已知的評(píng)估方法可以概括為“三路徑”“兩維度”“三步驟”三種模式，分別以美國(guó)、歐盟和中國(guó)為代表。

(一) 美國(guó)“三路徑”評(píng)估法

美國(guó)確定關(guān)鍵礦產(chǎn)有三條路徑，各路徑之間相互獨(dú)立，均可單獨(dú)確定是否將某種礦產(chǎn)列入關(guān)鍵礦產(chǎn)目錄，可稱(chēng)為“三路徑”評(píng)估模式(見(jiàn)圖1)。根據(jù)數(shù)據(jù)可得性，“三路徑”可分為定量評(píng)估、定性評(píng)估和單點(diǎn)故障。對(duì)于數(shù)據(jù)充足的礦產(chǎn)，美國(guó)采用定量評(píng)估模式，首先按照《評(píng)估美國(guó)制造業(yè)供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)方法》進(jìn)行評(píng)估，形成關(guān)鍵礦產(chǎn)初始目錄，然后與基于客觀標(biāo)準(zhǔn)建立的閾值進(jìn)行比較，從而確定列入關(guān)鍵礦產(chǎn)目錄的礦種。在這個(gè)過(guò)程中，主要關(guān)注三個(gè)維度：一是破壞潛力，涉及礦產(chǎn)品生產(chǎn)國(guó)的政治穩(wěn)定性、法規(guī)、稅收、安全性、基礎(chǔ)設(shè)施的充足性、貿(mào)易壁壘等；二是貿(mào)易風(fēng)險(xiǎn)，涉及對(duì)外依存度、進(jìn)口依賴(lài)度等；三是經(jīng)濟(jì)脆弱性。對(duì)于缺少數(shù)據(jù)的礦產(chǎn)，美國(guó)采取定性評(píng)估的方式，例如稀土。同時(shí)，對(duì)于供應(yīng)鏈?zhǔn)执嗳醯牡V產(chǎn)，則采用單點(diǎn)故障法。也就是說(shuō)，如果某種礦產(chǎn)品供應(yīng)鏈上存在單一國(guó)家生產(chǎn)商，則被認(rèn)為有單點(diǎn)故障的可能，那么該礦種自動(dòng)列為關(guān)鍵礦產(chǎn)，2022年目錄中新增的鎳就是通過(guò)單點(diǎn)故障法確定的。

圖1 美國(guó)“三路徑”評(píng)估方法

(二) 歐盟“兩維度”評(píng)估法

歐盟確定關(guān)鍵原材料時(shí)主要采用定量評(píng)估法，評(píng)價(jià)體系隨著時(shí)間的推移不斷完善。2011年，歐盟首次發(fā)布了關(guān)鍵原材料目錄，形成了一套完整的關(guān)鍵原材料評(píng)估方法。在此基礎(chǔ)上，2014年和2017年再次對(duì)目錄進(jìn)行更新，修訂完善了評(píng)估方法[33]。2020年更新目錄時(shí)采用了與2017年相同的方法。最初，歐盟在2010年發(fā)布的《歐盟關(guān)鍵原材料特設(shè)工作組報(bào)告》中明確了評(píng)估關(guān)鍵性的三個(gè)維度，包括供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)重要性和環(huán)境政策風(fēng)險(xiǎn)。環(huán)境政策風(fēng)險(xiǎn)是指一些國(guó)家為保護(hù)環(huán)境所出臺(tái)的政策，可能給歐盟的原材料供應(yīng)帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。之后隨著經(jīng)驗(yàn)的積累和政策的調(diào)整，目前最新的評(píng)估方法通過(guò)兩個(gè)維度評(píng)估關(guān)鍵性：一是供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，二是經(jīng)濟(jì)重要性(見(jiàn)圖2)。如果兩個(gè)維度都達(dá)到給定閾值，那么該原材料就被定義為關(guān)鍵原材料。其中，經(jīng)濟(jì)重要性主要關(guān)注工業(yè)應(yīng)用的原材料的最終分配情況。供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)著眼于全球初級(jí)原材料的生產(chǎn)情況、歐盟原材料的進(jìn)口集中度、供應(yīng)國(guó)的治理情況、回收利用、替代性、歐盟進(jìn)口依賴(lài)度和第三方國(guó)家的貿(mào)易限制等。2020年，歐盟委員會(huì)通過(guò)EC方法在歐盟層面對(duì)非能源和非農(nóng)業(yè)原材料進(jìn)行了廣泛的關(guān)鍵性評(píng)估，對(duì)66種候選材料(63種單種材料和3種材料組：重稀土元素、輕稀土元素、鉑族金屬，共計(jì)83種材料)進(jìn)行評(píng)估，最終確定了30種關(guān)鍵原材料。

圖2 歐盟“兩維度”評(píng)估法

(三) 中國(guó)“三步驟”評(píng)估法

中國(guó)在確定戰(zhàn)略性礦產(chǎn)時(shí)，主要采取三大步驟(見(jiàn)圖3)。第一，對(duì)我國(guó)已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的礦產(chǎn)進(jìn)行初步分析，篩選出重點(diǎn)評(píng)價(jià)礦種；第二，采用數(shù)學(xué)評(píng)價(jià)法、單礦種定性分析法、專(zhuān)家問(wèn)卷調(diào)查法等主觀客觀相結(jié)合的方式判定戰(zhàn)略性礦產(chǎn)種類(lèi)；第三，基于三種方法的評(píng)價(jià)結(jié)果綜合確定最終目錄。其中，數(shù)學(xué)評(píng)價(jià)法是礦種厘定的核心，重點(diǎn)關(guān)注供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)重要性、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)重要性、國(guó)防軍工重要性、優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)優(yōu)勢(shì)程度等5個(gè)方面，建立5套評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，采用層次分析法對(duì)礦種重要性進(jìn)行評(píng)價(jià)。其中，供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)包括國(guó)內(nèi)供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)、境外獲取風(fēng)險(xiǎn)和國(guó)際市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)濟(jì)重要性涉及經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)度、資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值和未來(lái)需求趨勢(shì)。

圖3 中國(guó)“三步驟”評(píng)估法

可以看出，美國(guó)、歐盟、中國(guó)的三種評(píng)估模式雖不完全相同，但存在共性，主要包括三個(gè)方面。一是均考慮多維因素。不論是戰(zhàn)略性礦產(chǎn)還是關(guān)鍵礦產(chǎn)、關(guān)鍵原材料，均將國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全和供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)作為必要維度。二是均有動(dòng)態(tài)調(diào)整性。美國(guó)、歐盟、中國(guó)的評(píng)估方法并不是一成不變的，而是在實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，隨著環(huán)境變化和政策調(diào)整而不斷加以完善的。三是評(píng)估方式上，都采用絕對(duì)達(dá)標(biāo)的方式。通過(guò)一定的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置閾值，將達(dá)到閾值作為列入目錄的必要條件。在評(píng)估流程上，也都分為預(yù)選和深入研究?jī)蓚€(gè)階段，最后廣泛征求意見(jiàn)形成最終目錄。目前大多數(shù)國(guó)家或地區(qū)的評(píng)估方法均沒(méi)有明確將他國(guó)的目錄變化情況引入模型，缺失了大國(guó)博弈的政治維度，而在當(dāng)前百年未有之大變局和全球化背景下，國(guó)家或地區(qū)之間聯(lián)系日漸緊密，十分有必要將他國(guó)目錄及政策博弈納入考量。

五、結(jié)論與建議

為凸顯一些礦產(chǎn)資源在經(jīng)濟(jì)發(fā)展或國(guó)家安全中的特殊重要性，世界主要國(guó)家或地區(qū)分別提出了“戰(zhàn)略性礦產(chǎn)”“關(guān)鍵礦產(chǎn)”“關(guān)鍵原材料”“重要礦產(chǎn)”等概念，但因出發(fā)點(diǎn)和定位不同，這些術(shù)語(yǔ)的內(nèi)涵和側(cè)重點(diǎn)有所不同。中國(guó)和俄羅斯的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)內(nèi)涵最為接近，既關(guān)注國(guó)家安全，也關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是一個(gè)全局性、地域性概念，兼顧能源礦產(chǎn)和非能源礦產(chǎn)、優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)和稀缺礦產(chǎn)。美國(guó)、歐盟、澳大利亞、加拿大的關(guān)鍵礦產(chǎn)更加關(guān)注礦產(chǎn)對(duì)新技術(shù)和新興產(chǎn)業(yè)的支撐作用。日本的重要礦產(chǎn)則強(qiáng)調(diào)對(duì)高尖端產(chǎn)業(yè)的支撐作用和低碳轉(zhuǎn)型的推動(dòng)作用，都僅關(guān)注非能源礦產(chǎn)。從具體目錄看，中國(guó)、俄羅斯、美國(guó)、歐盟、澳大利亞、日本、加拿大等7個(gè)國(guó)家或地區(qū)共列出85種戰(zhàn)略性礦產(chǎn)，其中高頻出現(xiàn)的有24種，至少被5個(gè)國(guó)家或地區(qū)列入目錄。從評(píng)估方法看，可概括為三種評(píng)估模式，包括美國(guó)的“三路徑”評(píng)估法、歐盟的“兩維度”評(píng)估法和中國(guó)的“三步驟”評(píng)估法。從發(fā)布周期看，俄羅斯、美國(guó)、歐盟都大約3～4年更新一次，中國(guó)尚未明確發(fā)布周期。基于以上結(jié)論，本文認(rèn)為，中國(guó)仍需要在目錄更新機(jī)制、勘查儲(chǔ)備、科技創(chuàng)新、國(guó)際合作等方面持續(xù)發(fā)力。

(一) 完善更新機(jī)制，確保戰(zhàn)略性礦產(chǎn)目錄科學(xué)、及時(shí)、有效

首先，進(jìn)一步開(kāi)展重要高頻礦產(chǎn)分析。鎵、鍺、銦、鈮、鉭、鈦、釩、鉑族金屬、鈹、鉍、鉿、鎂、錳等高頻礦產(chǎn)尚未進(jìn)入中國(guó)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)目錄，需要進(jìn)一步分析研判，確定在當(dāng)前新的國(guó)際環(huán)境和背景下是否要列入中國(guó)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)目錄。這些礦種都是當(dāng)下或未來(lái)對(duì)新技術(shù)發(fā)展或戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展意義重大的原料，有必要給予一定的重視。其次，進(jìn)一步完善科學(xué)的評(píng)估體系，統(tǒng)籌考慮資源稟賦和外部可得性，增加政治維度和大國(guó)博弈的考量，將世界主要國(guó)家或地區(qū)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)或關(guān)鍵礦產(chǎn)目錄的動(dòng)態(tài)變化納入考慮范圍。最后，定期及時(shí)更新目錄。當(dāng)前美國(guó)、俄羅斯、歐盟等國(guó)家均3～4年更新一次關(guān)鍵礦產(chǎn)目錄。在世界主要國(guó)家或地區(qū)更新戰(zhàn)略性礦產(chǎn)或關(guān)鍵礦產(chǎn)目錄后，我國(guó)有必要根據(jù)其政策變化和新的國(guó)際形勢(shì)，及時(shí)調(diào)整戰(zhàn)略性礦產(chǎn)目錄，可將更新周期調(diào)整為3～4年左右，最多不超過(guò)5年。

(二) 增強(qiáng)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)勘查和儲(chǔ)備力度，提升國(guó)內(nèi)安全供應(yīng)能力

戰(zhàn)略性礦產(chǎn)對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)防安全至關(guān)重要，其需求也會(huì)隨著技術(shù)的發(fā)展和國(guó)際關(guān)系的變化而變化。對(duì)于戰(zhàn)略性礦產(chǎn)勘查，可加大政策傾斜和資金支持。鼓勵(lì)多元市場(chǎng)主體參與，對(duì)國(guó)有礦業(yè)企業(yè)，加大財(cái)政投入；通過(guò)減費(fèi)降稅鼓勵(lì)私營(yíng)主體參與，充分激發(fā)市場(chǎng)活力。與5G通信站、物聯(lián)網(wǎng)、新能源汽車(chē)充電站等新基建相關(guān)的礦產(chǎn)需求未來(lái)可能會(huì)爆發(fā)性增長(zhǎng)，如鎢、鈦、銻、鈷、稀土等，有必要提前做好戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備。同時(shí)，著重關(guān)注與軍工產(chǎn)品有關(guān)的礦產(chǎn)資源，包括鈾、鎢、鈦、銻、鈷、稀土、鈮、鉭、鈹、鋯、鍶、銫、錸、高純石英等，依據(jù)國(guó)際先進(jìn)軍工產(chǎn)品技術(shù)，為未來(lái)軍事工業(yè)領(lǐng)域發(fā)展準(zhǔn)備好原材料，為應(yīng)對(duì)動(dòng)蕩多變的國(guó)際形勢(shì)、避免受到西方國(guó)家牽制及早做好準(zhǔn)備。

(三) 加強(qiáng)科技創(chuàng)新，重點(diǎn)研發(fā)高端礦物材料

中國(guó)部分戰(zhàn)略性礦產(chǎn)雖然資源豐富，但缺乏高端應(yīng)用技術(shù)。例如中國(guó)雖然是全球最大的稀土、粗鎵產(chǎn)品生產(chǎn)國(guó)和出口國(guó)，但高端稀土、鎵等稀有金屬產(chǎn)品生產(chǎn)能力較低，仍處于稀土、稀有金屬產(chǎn)業(yè)鏈的底端，資源高效利用仍受制于人。因此，應(yīng)加強(qiáng)科技研發(fā)，延伸戰(zhàn)略性礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈，通過(guò)技術(shù)提升來(lái)提高戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的附加值，躋身高端產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)。

(四) 加強(qiáng)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)國(guó)際合作，重構(gòu)全球礦業(yè)治理體系新格局

國(guó)家或地區(qū)之間戰(zhàn)略性礦產(chǎn)目錄的差異，反映出其背后不同的戰(zhàn)略考量，尤其是對(duì)于某些礦種的貿(mào)易限制、投資限制和融資限制等，會(huì)產(chǎn)生重要影響。這些限制措施往往成為西方國(guó)家牽制別國(guó)的手段，影響國(guó)際礦業(yè)市場(chǎng)活力，不利于全球礦業(yè)治理的穩(wěn)定性。因此，有必要加強(qiáng)國(guó)際合作，與俄羅斯等全面戰(zhàn)略合作伙伴國(guó)家在資源貿(mào)易互補(bǔ)、礦業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈方面加強(qiáng)合作，共同重構(gòu)全球礦業(yè)治理體系新格局。

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International comparative study on the concept and list of strategic minerals

CHEN Congxi1, 2, ZHANG Yali1, SUN Chunqiang1, CAO Tingyu1

(1. Information Center of Minister of Natural Resources, Beijing 100812, China;2. Institute for local Governance of Central South University, Changsha 410083, China)

Under the complicated and challenging international situation and geopolitical environment, strategic minerals have become the focus of great powers. Clarifying the definition, connotation and types of strategic minerals in different countries or regions is of great significance for timely and effective response and risk reduction. The research finds that due to different backgrounds and starting points, different countries or regions give different names and connotations to special minerals of great significance. The strategic mineral contents of China and Russia are the closest, and both pay attention to national security and economic development at the same time, which is a global and regional concept. The critical minerals or critical raw materials defined by the United States, the European Union, Australia and Canada pay more attention to the supporting role of mineral resources for new technologies and emerging industries, while the important minerals defined by Japan emphasize the supporting role of high-cutting-edge industries and the promoting role of low-carbon transformation. There are differences in the evaluation methods of strategic minerals in different countries or regions, but a relatively fixed updating mechanism of mineral list has been formed. In view of this, the paper puts forward policy recommendations that China needs to improve the updating mechanism of strategic mineral list to ensure that the list is scientific, timely and effective, needs to strengthen the exploration and reserve of strategic minerals and enhance the domestic supply capacity, to strengthen scientific and technological innovation, focusing on the development of high-end minerals, and to strengthen international cooperation and restructure the global mining governance system.

strategic minerals; resource security; evaluation method; mining governance

10.11817/j.issn. 1672-3104. 2024.01.009

F416.1

A

1672-3104(2024)01?0087?12

2023?05?10；

2023?10?01

國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃“全球戰(zhàn)略性礦產(chǎn)成礦規(guī)律和預(yù)警決策支持技術(shù)”(2021YFC2901801)；國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)下國(guó)家礦產(chǎn)資源安全戰(zhàn)略管理現(xiàn)代化研究”(18ZDA049)；自然資源部二級(jí)項(xiàng)目“自然資源綜合管理重大問(wèn)題研究”(121101000000190009)

陳從喜，男，安徽蕭縣人，理學(xué)博士，自然資源部信息中心研究員，主要研究方向：資源戰(zhàn)略和政策、大數(shù)據(jù)分析；張雅麗，女，山西太原人，自然資源部信息中心助理研究員，主要研究方向：自然資源經(jīng)濟(jì)管理和政策研究，聯(lián)系郵箱：zhangyali100@126.com；孫春強(qiáng)，男，山東煙臺(tái)人，自然資源部信息中心研究員，主要研究方向：自然資源戰(zhàn)略規(guī)劃、政策法規(guī)；曹庭語(yǔ)，男，黑龍江雞西人，自然資源部信息中心副研究員，主要研究方向：自然資源戰(zhàn)略與政策

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