實施城市更新行動 推進城市高質量發展

■ 住房和城鄉建設部總經濟師 楊保軍

2023年11月5日，住房和城鄉建設部總經濟師楊保軍做客湖北省住房和城鄉建設廳組織的“荊楚營建大講堂”第九期，并作題為《實施城市更新行動，推進城市高質量發展》的專題講座。在講座中，楊保軍理論結合實際，就如何推進城市更新，作出多角度、全方位闡述。

城市是有機生命體，實施城市更新行動，是黨的十九屆五中全會作出的重大決策部署。縱觀世界城市發展史，城市更新是城市這一有機生命體的新陳代謝過程，城市的擴張總有極限，但城市更新卻沒有止境。

改革開放以來，我國經歷了世界歷史上規模最大、速度最快的城鎮化進程，創造了世界城市發展史上的奇跡。截至2021年，國內城市數量已達691個，城鎮化率達到64.72%。城市功能不斷完善，人民群眾獲得感、幸福感、安全感明顯增強，城市建設取得了舉世矚目的新成就。

從一般規律看，我國已經進入城鎮化后半段，城市發展進入了城市更新的重要時期——即由大規模增量建設轉為存量提質改造和增量結構調整并重，從解決“有沒有”轉向解決“好不好”問題。而在過去幾年，城市建設快速發展的同時，也面臨著一系列突出矛盾，存在重速度輕質量、大拆大建屢禁不止、形象工程時有發生等問題。

城市是人民的城市，城市建設要堅持以人民為中心的發展理念，讓人民群眾過得更幸福。住房和城鄉建設系統需要針對城市痛點，回應社會需求，把握未來趨勢，體現人文關懷，將城市情感與未來生活完美結合在一起。

聚焦七大方面，推進城市更新

城市更新實踐已經從大規模拆除重建轉向漸進式的有機更新，理念、方法和模式日趨完善。過往，已有很多國家針對城市問題開展了城市更新行動，如英國的城市復興、美國的城市美化運動、日本的都市更新等。

健全體系

城市更新要貫徹落實國家發展戰略，構建國家城市體系，強化以省為單元的城市體系建設，明確不同城市發展定位和目標，因城施策，推動差異化、均衡、協調發展。比如，湖北省抓住“水”這一核心要素，以流域綜合治理為基礎，統籌“四化”建設，建立省域空間治理一張底圖，明確并守住安全底線。

優化布局

當今城市在快速擴張中，出現了挖山填湖、毀林斷河的現象，城市不斷攤大餅，與自然越來越疏離。為此，在今后的城市建設中，應調整完善城市布局結構，修復山、貫通水、連通綠、接續脈，推動組團式發展，促進城市與自然有機共生、人與自然和諧共處。

完善功能

城市更新要補齊城市基礎設施和公共服務設施短板，增強城市的生態功能、服務功能、發展功能，系統提升生產、生活、生態空間承載能力。

管控底線

城市更新要守住城市發展的規模、密度、強度等底線，增強城市安全韌性，提高城市防災減災能力。應合理安排區域生態屏障和城市關系，完善城市應急避難體系，建設自然積存、自然滲透、自然凈化的海綿城市。

提升品質

城市更新要著力治理“城市病”等突出問題，提高城市管理服務水平，加強歷史文化保護傳承，努力創造宜業、宜居、宜樂、宜游良好環境，滿足人民高品質生活需求，應創造優好公共環境、提供高品質公共空間、塑造城市特色風貌。

提高效能

城市更新應推動新型城市基礎設施建設，提高數字化、網絡化、智能化水平，提升基礎設施使用效率、運行效率、生態效率、服務效能。

轉變方式

城市更新要推動三個轉變：從注重規模速度轉向注重質量效益；從新建、增量為主，轉向存量提質改造和增量結構調整并重；從政府主導、房地產開發為主體，轉向政府、企業、居民共建共治共享。比如，江西省吉安市永新縣通過山水格局融入、空間網絡修補、特色風貌重現、功能活力提升四個策略，激發古城活力，實現城市更新。永新縣的古城更新項目，主要是通過挖掘當地文化資源，培育特色產業，提升古城品質和價值，讓衰敗的古城重新煥發了生機活力，吸引了年輕人回流，也調動了群眾建設美好家園的熱情。

增強生態功能

回看過往成就，借鑒典型經驗

黨的十九屆五中全會以來，住房和城鄉建設部將城市更新行動作為重點，全力推進，同時加強與相關部門、單位的溝通協調，推動出臺相關支持政策。國內各地陸續出臺了城市更新政策法規，完善制度機制，謀劃落地了不少典型項目。

例如，重慶市開展城市更新專項體檢，結合城市體檢評估成果，建立健全城市更新數據庫，以城市體檢助推城市更新；北京市景山街區以街區為單元，統籌實施城市更新；重慶紫薇路通過“商業+文化”的模式，營造出高品質社區街道，逐漸形成社群文化，在這里時尚現代浪漫氣息與市井煙火氣并行，有多樣化的業態；成都市猛追灣城市更新項目以“政府主導、市場主體、商業化邏輯”為原則，多維度進行構思策劃和專業設計，最終實現片區系統性有機更新及提檔升級；南京小西湖歷史風貌區更新項目按照居民意愿，以院落和單棟建筑為單位，采用小尺度、漸進式和“一房一策”等方式微改造，居民全過程參與，共商、共建、共享更新。

多項行動舉措，實現城市更新

城市更新的總體目標是建設宜居、綠色、韌性、智慧、人文城市。未來，要在了解全國各地優秀經驗，總結發展困難挑戰的基礎上，實施10項行動，全力推動落實城市更新。

實施城市生態修復工程

應開展城市山體、水體、岸線修復和棕地治理，完善綠色生態網絡，建設連續完整的城市生態基礎設施，推動城市多中心、組團式、網絡化發展。比如，成都推進公園城市建設，使城市內部水系綠地與城市外圍河湖、森林、耕地形成完整的生態網絡，把好山、好水、好風光融入城市。延安開展“城市雙修”工作，讓溝溝坎坎穿上了“綠裝”，城市底色由“黃”變“綠”。

實施城鎮老舊小區和棚戶區改造工程

要持續推進實施城鎮老舊小區和棚戶區改造工程。到2025年，基本完成2000年底前建成的、需要改造的老舊小區改造任務。比如，北京市西城區探索老舊小區改造運營新模式，通過“租賃置換”，將老舊小區變成人才租賃房。

實施完整社區和活力街區建設工程

居住社區是城市居民生活、城市治理的基本單元，是黨和政府聯系、服務人民群眾的“最后一公里”。城市更新要將居住社區作為基本單元，配建基本公共服務設施、市政設施和公共活動空間，全面推進社區適老化、適兒化改造，推進老舊街區、城中村更新改造，打造活力街區。

完整社區與5分鐘生活圈相對應，配有完善的基本公共服務設施、健全的便民商業服務設施、完備的市政配套基礎設施和充足的公共活動場地，為群眾日常生活提供基本服務。若干個完整社區構成街區，與15分鐘生活圈相銜接，統籌配建中小學、養老院、社區醫院、運動場館、公園等配套設施，為居民提供更加完善的公共服務。

實施城市功能完善工程

應建立健全城市、組團、街區、居住社區四級公共服務體系，結合城市定位和區域服務功能，加強區域醫療中心、方艙醫院、高等教育等公共資源均衡配置。完善公共服務設施建設標準，補齊各級公共服務設施短板，均衡配置公共服務設施。

實施城市風貌提升工程

要加強歷史文化街區修復、歷史建筑修繕，開展城市設計，加強城市高度、密度、強度分區管控，提升城市公共空間品質。例如，南京市頤和路歷史文化街區堅持整體保護，堅持有機更新。建立多方位、多層次保護體系，對歷史街巷、院落、建筑進行整治修繕；在保證居住主體功能的基礎上，有限開放院落，植入公共功能，激發街區活力。

實施城市交通暢行工程

推動建設城市綜合交通體系，完善城市生活性道路網絡，加快建設暢順銜接的快速干線交通、生活性集散交通和綠色慢行交通三大體系。比如，上海市蘇州河濱水步行空間項目，營造了濱水空間布置靈活、舒適便捷的步行環境。

實施城市市政基礎設施改造提升工程

要全面開展地下市政基礎設施普查，推進城市燃氣管道等老化更新改造，有序推進地下綜合管廊建設，補齊城市市政基礎設施短板，加強污水和垃圾收集處理體系建設。比如，上海市深入推進城市運行“一網統管”，目前已經形成了市、區、街鎮三級城市運行管理平臺，管理范圍已覆蓋全市6300多平方公里。

同時，要加強新型城市基礎設施建設。推進城市信息模型（CIM）平臺建設，實施智能化市政基礎設施建設和改造，協同發展智慧城市與智能網聯汽車。推進智慧社區建設，推動智能建造與建筑工業化協同發展，推進城市運行管理服務平臺建設。

實施城市安全韌性建設工程

要加強城市防洪排澇設施建設，構建源頭減排、管渠排放、蓄排并舉、超標應急的城市排水防澇工程體系。構建城市健康水循環體系，拓展蓄滯洪空間、治理河湖水系、改造管網泵站、打通排澇通道，推進海綿城市建設。同時，開展城市防災減災能力提升行動，加強公共衛生應急設施建設。

實施城市綠色低碳建設工程

要建設綠色建筑、綠色社區、節水型城市，推行生活垃圾分類和減量化、資源化，推動城鎮生活污水收集處理和資源化利用，推進可再生能源、清潔能源設施建設。

實施既有建筑改造提升工程

加強城鎮既有房屋抗震設防，提升大型公共建筑應急功能，對住房進行適老化改造，建立既有建筑定期維護、質量評估、安全管理和拆除管理制度。比如，廣州海珠區T.I.T創意園微改造項目，通過政府引導、企業聯合自主改造，園區采取不改變用地性質、房屋權屬和建筑物主體結構，最大限度保留園區老工業廠區有價值的建筑風貌及原生態環境的微改造方式，打造出充滿活力、可持續發展的產業集群生態圈。

總而言之，全體住房和城鄉建設人要以人為本，持續推進城市更新工作，不斷完善城市體系，持續優化城市布局結構，健全城市功能，提高城市品質，全面增強城市安全韌性，實現城市開發建設方式加快轉型，為實現到2025年適應高質量發展需要的城市更新體制機制初步建立、到2035年適應高質量發展需要的城市更新體制機制形成體系化框架的目標不懈努力。（本文根據楊保軍題為《實施城市更新行動，推進城市高質量發展》主題講座錄音摘編整理，未經本人審閱）