公共數(shù)據(jù)有償使用定價的框架研究

文/王華鎣 祁曉清 王鑫 李揚

一、引言

隨著全球數(shù)字經(jīng)濟進入快速發(fā)展階段，數(shù)據(jù)成為國際競爭力的重要內(nèi)容和發(fā)展方向，其經(jīng)濟價值和戰(zhàn)略價值愈發(fā)凸顯。發(fā)達國家紛紛將數(shù)據(jù)作為其國家戰(zhàn)略，我國在2015年10月黨的十八屆五中全會上提出“實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”，2022年12月《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》[1]（以下簡稱“數(shù)據(jù)二十條”）發(fā)布。

我國數(shù)據(jù)要素資源規(guī)模在全球占據(jù)優(yōu)勢地位，據(jù)IDC測算，隨著數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施實現(xiàn)跨越發(fā)展，我國網(wǎng)民規(guī)模、國家頂級域名注冊量位居全球第一，數(shù)據(jù)資源極其豐富，預(yù)計數(shù)據(jù)量規(guī)模將從2022年的23.9ZB增長至2027年的76.6ZB，年均增速26.3%，為全球第一。隨著我國數(shù)字化進程的加快，越來越多的公共數(shù)據(jù)被積累和儲存，這些數(shù)據(jù)被認為是社會和經(jīng)濟發(fā)展的重要資源，公共數(shù)據(jù)的開放和共享已經(jīng)成為全國乃至全球性的趨勢。

然而，實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)有償使用和利益分配的公平化是一個較大的難題，國內(nèi)外仍在實踐、完善政策的階段中。在相關(guān)理論研究中，對公共數(shù)據(jù)有償使用的法律框架、實施路徑、定價方法等開展了一系列討論，形成了宏觀的理論框架，但對于開放公共數(shù)據(jù)有償使用的定價方法研究卻較少。為此，本文選擇以公共數(shù)據(jù)有償使用的定價方法為研究對象，調(diào)研國內(nèi)外公共數(shù)據(jù)開放定價的實踐，在此基礎(chǔ)上，結(jié)合我國實際情況，提出制定公共數(shù)據(jù)有償使用定價方法的建議和設(shè)想。

二、國內(nèi)外公共數(shù)據(jù)有償使用定價的實踐探索

（一）國外公共數(shù)據(jù)有償使用定價的實踐

美國強調(diào)公民的“信息自由權(quán)以及政府數(shù)據(jù)的開放獲取和利用”，在此背景下，美國政府和專家認為，公共數(shù)據(jù)開放利用僅僅是一個提高內(nèi)在效率的工具，而不應(yīng)以盈利為目的。美國在聯(lián)邦層面普遍建立了邊際成本定價或免費的機制，明確政府數(shù)據(jù)使用收費高于其信息傳播成本可能會導(dǎo)致公眾獲取信息障礙，按照信息傳播成本定價的方式對政府信息進行收費，社會將實現(xiàn)經(jīng)濟效益的最大化。在聯(lián)邦層面，聯(lián)邦政府不享有政府數(shù)據(jù)的著作權(quán)，允許公民以商業(yè)或非商業(yè)目的，免費復(fù)制、分發(fā)和使用數(shù)據(jù)庫。在地方層面，免費、邊際成本定價、成本回收定價甚至高收費等多元定價策略并存，地方政府對包含政府數(shù)據(jù)的出版物具有版權(quán)，定價模式和標準由地方政府制定[2]。

從上世紀初到現(xiàn)在，英國公共數(shù)據(jù)資源定價策略經(jīng)歷了從低成本收費向成本回收定價模式的轉(zhuǎn)變，并注重適度壓縮成本回收定價，同時擴大免費獲取數(shù)據(jù)的范圍[3]。《開放政府許可協(xié)議框架》規(guī)定，公民在付費后對信息的使用享有排他性權(quán)利。對于費用定價標準，2015年修訂的《公共部門信息再利用條例》第15條明確規(guī)定，對政府數(shù)據(jù)再利用進行的收費，默認為其復(fù)制、提供和傳播文件所產(chǎn)生的邊際成本，總費用不得超過直接成本、因課稅活動產(chǎn)生的間接成本和雜項費用的合理分攤，以及合理的投資回報。

歐盟公共數(shù)據(jù)的再利用定價方法從成本回收和市場定價法逐步演變?yōu)檫呺H成本定價法。上世紀末，大多數(shù)成員國都允許政府擁有公共信息版權(quán)，《公共部門信息：歐洲的關(guān)鍵資源》明確政府信息受版權(quán)保護的目的是保證信息內(nèi)容的完整性，同時政府信息也是政府收入的組成部分，此階段各成員國大多采用成本回收和市場定價方法定價。2003年，歐盟發(fā)布《公共部門信息再利用指令》，明確了定價收費標準為成本回收法，“包括將合理的投資回報率計算在內(nèi)”。2022年，歐盟發(fā)布《制定在法定數(shù)據(jù)訪問權(quán)情況下評估合理補償標準的研究》，明確合理補償包含“成本”和“附加”兩部分，其中，“成本”包含技術(shù)和管理成本，“附加”主要與數(shù)據(jù)的數(shù)量和類型、數(shù)據(jù)持有人的商業(yè)模式、接收方使用數(shù)據(jù)方式等3個因素有關(guān)[4]。

歐美英等發(fā)達經(jīng)濟體的共同趨勢是逐步擴大公共數(shù)據(jù)免費開放的范圍，對于部分非免費開放的公共數(shù)據(jù)，大多采用平均成本定價法、邊際成本定價法等方法。

（二）我國地方公共數(shù)據(jù)有償使用策略的探索

在國內(nèi)，作為一種新模式，公共數(shù)據(jù)有償使用目前尚處于試行階段，公共數(shù)據(jù)收費和利益分配模式主要有以下兩種：一種是具有相對成熟的數(shù)據(jù)交易市場，如氣象、金融等行業(yè)數(shù)據(jù)，交易量相對較大，數(shù)據(jù)源單位可參與市場的定價談判，直接或間接獲得市場側(cè)的利益輸入；另一種是地方公共部門授權(quán)國有企業(yè)參與公共數(shù)據(jù)運營，運營主體將授權(quán)運營的數(shù)據(jù)交易收入部分繳納財政，數(shù)據(jù)源單位通過財政反哺獲得數(shù)據(jù)交易利益分配。例如，貴陽在國家發(fā)展和改革委員會價格監(jiān)測中心的指導(dǎo)下，上線全國首個數(shù)據(jù)產(chǎn)品交易價格計算器，該計算器以數(shù)據(jù)產(chǎn)品開發(fā)成本為基礎(chǔ)，綜合考量數(shù)據(jù)成本、數(shù)據(jù)質(zhì)量、隱私含量等多個修正因子，并基于未來的商業(yè)模式和市場規(guī)模，評估計算數(shù)據(jù)產(chǎn)品價格。杭州發(fā)布的《杭州市公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營實施方案（試行）》（杭政辦函〔2023〕63號）明確“探索將公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營納入政府國有資源（資產(chǎn)）有償使用范圍，反哺財政預(yù)算收入”，但未對定價、收費方式做出規(guī)定。實際上，以上針對開放公共數(shù)據(jù)利用的收費方式均是市場化定價模式，尚未對政府指導(dǎo)定價的有償使用進行具體實踐，針對在公共部門授權(quán)國有企業(yè)運營數(shù)據(jù)的階段，公共部門對國有企業(yè)獲取和再利用公共數(shù)據(jù)是否收費、是否采用邊際成本法定價、企業(yè)在繳費后是否享有排他性權(quán)利等問題，尚未形成系統(tǒng)性的解決方案。

三、公共數(shù)據(jù)有償使用定價策略的框架構(gòu)思

目前，學(xué)術(shù)界對支撐公共數(shù)據(jù)有償開放使用的理論框架仍存在爭論，王誠、劉陽陽、胡業(yè)飛等學(xué)者認為政府數(shù)據(jù)開放的收費應(yīng)在行政收費的理論框架下實施[5]，尹博文對行政收費理論進行了整體駁斥，認為政府數(shù)據(jù)有償開放需尋找或構(gòu)建新的執(zhí)行路徑[6]。范佳佳以政府數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議為研究對象，構(gòu)建開放政府數(shù)據(jù)五層定價體系[7]。但以上研究尚未對公共數(shù)據(jù)有償使用的定價方法做深入討論，本文將嘗試建立公共數(shù)據(jù)有償使用的定價體系和模型。

（一）公共數(shù)據(jù)有條件開放的定價框架

我國尚未在國家層面對公共數(shù)據(jù)開放分類形成頂層文件，在北上廣深等地方政府出臺的相關(guān)條例、政策、標準文件中，大多將數(shù)據(jù)開放分為無條件開放、有條件開放、禁止開放三類，對三類表述名稱或不一致，但所表示的要求基本一致。對無條件開放類數(shù)據(jù)實行免費開放，但對有條件開放類數(shù)據(jù)是否收費、采用何種收費標準等，地方政策文件尚未明確。國家“數(shù)據(jù)二十條”要求“推動用于公共治理、公益事業(yè)的公共數(shù)據(jù)有條件無償使用，探索用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展的公共數(shù)據(jù)有條件有償使用”，“推動用于數(shù)字化發(fā)展的公共數(shù)據(jù)按政府指導(dǎo)定價有償使用”，這些條款為數(shù)據(jù)有條件收費提供了根本的政策依據(jù)。

公共數(shù)據(jù)開放的收費范圍為有條件開放的數(shù)據(jù)，本文對公共數(shù)據(jù)開放的有償使用范圍限定在用于非公共治理、非公益事業(yè)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展等領(lǐng)域。公共數(shù)據(jù)開放的定價應(yīng)以促進數(shù)據(jù)開放利用為出發(fā)點，平衡數(shù)據(jù)源單位和數(shù)據(jù)使用主體利益，最大限度激發(fā)數(shù)據(jù)源單位開放數(shù)據(jù)的主動性和數(shù)據(jù)使用主體的積極性。本文綜合考慮數(shù)據(jù)利用目的、開放對象、開放過程等因素，從數(shù)據(jù)源單位視角出發(fā)，建立公共數(shù)據(jù)有條件開放的定價框架，具體如圖1所示。

圖1 數(shù)據(jù)源單位視角的公共數(shù)據(jù)有條件開放定價框架

第一步，確定公共數(shù)據(jù)利用的目的，對用于公共治理、公益事業(yè)的公共數(shù)據(jù)，實行免費使用；對用于非公共治理和非公益事業(yè)的公共數(shù)據(jù)，實行付費使用。針對數(shù)據(jù)利用目的的判斷，結(jié)合現(xiàn)有非營利性組織相關(guān)政策，引入第三方認證機構(gòu)，對以公共治理和公益事業(yè)為目的的開放數(shù)據(jù)使用項目進行認證。

第二步，對于用于非公共治理和非公益事業(yè)的開放數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)源單位根據(jù)開放對象選擇定價方法。

1.開放對象為數(shù)據(jù)：在數(shù)據(jù)使用主體向數(shù)據(jù)源單位申請，或數(shù)據(jù)源單位向數(shù)據(jù)授權(quán)運營主體開放的對象為數(shù)據(jù)時，對數(shù)據(jù)按照邊際成本法定價。

2.開放對象為數(shù)據(jù)產(chǎn)品：在數(shù)據(jù)使用主體向數(shù)據(jù)源單位申請，或數(shù)據(jù)源單位主動開放的對象為經(jīng)過開發(fā)的數(shù)據(jù)產(chǎn)品時，對數(shù)據(jù)產(chǎn)品按照市場定價法定價。

第三步，數(shù)據(jù)授權(quán)運營主體在接受數(shù)據(jù)源單位對其開放數(shù)據(jù)后，對其他數(shù)據(jù)使用主體同樣根據(jù)交易的對象選擇定價方法。

1.交易對象為數(shù)據(jù)：在數(shù)據(jù)授權(quán)運營主體與數(shù)據(jù)使用主體直接交易數(shù)據(jù)時，對數(shù)據(jù)按照邊際成本法定價。值得補充的是，此成本為數(shù)據(jù)授權(quán)運營主體為開放數(shù)據(jù)，需產(chǎn)生新的數(shù)據(jù)獲取、存儲、處理等成本，不包括數(shù)據(jù)源單位的數(shù)據(jù)獲取、存儲等成本，因為該部分成本已在數(shù)據(jù)源單位提供公共服務(wù)、公共治理等項目中得到彌補。

2.交易對象為數(shù)據(jù)產(chǎn)品：數(shù)據(jù)授權(quán)運營主體將數(shù)據(jù)創(chuàng)新開發(fā)為數(shù)據(jù)產(chǎn)品后對外交易時，對數(shù)據(jù)產(chǎn)品按照市場定價法定價。

本框架將數(shù)據(jù)授權(quán)運營作為數(shù)據(jù)開放的一種方式，對于有條件開放的公共數(shù)據(jù)，授權(quán)運營主體涉及的運營對象包括：

1.數(shù)據(jù)源單位無法提供數(shù)據(jù)有條件開放的開放環(huán)境和條件，該部分數(shù)據(jù)由授權(quán)運營主體和數(shù)據(jù)源單位簽訂相關(guān)協(xié)議對數(shù)據(jù)使用主體進行開放；

2.數(shù)據(jù)源單位無法提供數(shù)據(jù)使用主體申請的數(shù)據(jù)產(chǎn)品，該部分數(shù)據(jù)由授權(quán)運營單位進行數(shù)據(jù)產(chǎn)品開發(fā)；

3.數(shù)據(jù)源單位主動授權(quán)運營單位的其他有條件開放數(shù)據(jù)。

（二）基于邊際成本定價理論的定價模型

本文綜合考慮為開放公共數(shù)據(jù)而發(fā)生的技術(shù)和管理成本，數(shù)據(jù)開放對外部社會經(jīng)濟帶來的影響，數(shù)據(jù)開放造成安全損失、其他數(shù)據(jù)泄露等綜合風(fēng)險，將公共數(shù)據(jù)開放的費用表示為：

費用=成本×（1+社會經(jīng)濟影響因子+開放風(fēng)險因子）

其中：成本包含技術(shù)成本和管理成本，不包含數(shù)據(jù)開放前的數(shù)據(jù)獲取、儲存、處理等成本，可通過參考市場價格的方式確定；對社會經(jīng)濟的影響和數(shù)據(jù)開放的風(fēng)險，用成本的比例衡量，社會經(jīng)濟影響因子需考慮數(shù)據(jù)開放對現(xiàn)存經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的紅海競爭、藍海開拓等影響，數(shù)據(jù)開放風(fēng)險因子需考慮數(shù)據(jù)開放過程中本數(shù)據(jù)及相關(guān)其他數(shù)據(jù)的泄露、安全等因素。

由于數(shù)據(jù)具有可復(fù)制性、時效性等特點，而不具有土地、房產(chǎn)等實體資源的排他性，在現(xiàn)實中并不存在對同一數(shù)據(jù)只擁有一個數(shù)據(jù)使用主體申請的完美情況，我國相關(guān)政策法律也不支持這種情況，因此，對于公共數(shù)據(jù)有條件開放的收費方式，本文將其分為以下兩類情況：

1.不同數(shù)據(jù)使用主體在不同時候申請同一歷史數(shù)據(jù)，例如多家咨詢機構(gòu)不同時候申請2020年前十年的交通數(shù)據(jù)。對第一位數(shù)據(jù)使用主體，按照以上公式收取全額費用，并授予一定時間（t1）的排他性權(quán)利；在授權(quán)結(jié)束后，對第二個數(shù)據(jù)使用主體仍可采用以上公式收取全額費用（該費用中成本包含第一個數(shù)據(jù)使用主體申請后數(shù)據(jù)源單位為數(shù)據(jù)存儲、技術(shù)更新等產(chǎn)生的技術(shù)和管理成本），同樣授予一定時間（t2，t2

2.不同數(shù)據(jù)使用主體在不同時候申請同一實時生成的數(shù)據(jù)集，例如多個數(shù)商不同時候申請交通領(lǐng)域的實時數(shù)據(jù)流。采用費用估算結(jié)合定期修正的方式，約定年度、季度、月度等定期繳費時間節(jié)點，在該節(jié)點根據(jù)實際數(shù)據(jù)使用主體申請情況，按照費用均攤的原則完善費用計算方式和結(jié)果，以定期修正的方式無限逼近多方數(shù)據(jù)使用主體公平分配數(shù)據(jù)開放成本和使用權(quán)利。

除以上兩種情況，當不同數(shù)據(jù)使用主體在同一時候申請同一歷史數(shù)據(jù)或同一實時生成的數(shù)據(jù)集時，可將不同數(shù)據(jù)使用主體捆綁看作同一數(shù)據(jù)使用主體，平均承擔數(shù)據(jù)開放費用。

四、結(jié)束語

當前，國內(nèi)外對數(shù)據(jù)要素的戰(zhàn)略地位愈加重視，公共數(shù)據(jù)是政府掌握的主要數(shù)據(jù)資源，將公共數(shù)據(jù)開放共享作為充分釋放數(shù)據(jù)要素價值的切入點，成為實施數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的重要一步。美、英、歐等國外發(fā)達經(jīng)濟體逐漸將公共數(shù)據(jù)開放定價方法由市場定價或成本回收法轉(zhuǎn)變?yōu)檫呺H成本定價法，國內(nèi)各地也在加快對有條件開放的公共數(shù)據(jù)進行有償使用和授權(quán)運營探索。可以預(yù)見，建立適應(yīng)我國國情的公共數(shù)據(jù)有條件開放收費標準，將給予公共數(shù)據(jù)數(shù)源單位、數(shù)據(jù)市場主體一顆定心丸，有利于快速釋放公共數(shù)據(jù)資源優(yōu)勢，帶動更大范圍內(nèi)的企業(yè)數(shù)據(jù)、個人數(shù)據(jù)開放共享，為數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展、數(shù)字中國建設(shè)注入強大動力。本文僅是從研究者角度提出初步的構(gòu)想和建議，未來，隨著大量理論研究和實踐經(jīng)驗的不斷累積，國家和地方相關(guān)法律法規(guī)、標準體系將更加健全和完善，公共數(shù)據(jù)的應(yīng)用價值將得到充分釋放。