體系化、區域化與多元化對外援助發展模式初步研究
——以域外國家與國際組織援助密克羅尼西亞聯邦為例（2013-2020年）

文/鄭淑浩 劉珊珊 劉永鋒

一、密聯邦總體情況

密聯邦位于赤道以北西太平洋，由四個州共607個島嶼組成，其陸地面積701.37平方公里，海洋面積258.8萬平方公里，人口約11.26萬。2022年國內生產總值4.24億美元（現價美元，下同），人均國內生產總值3714美元，國內生產總值增長率-0.8%，通貨膨脹率5.4%[1]。密聯邦經濟長期嚴重依賴國際社會援助，國內缺乏有效的市場機制和良好的投資環境，經濟發展緩慢。密聯邦接受國際社會援助資金一覽表（2013-2019年）參見表1。

表1 密聯邦接受國際社會援助資金一覽表（2013-2019年）（單位：百萬美元）[2]

二、國際社會對密聯邦援助特點分析

美國、澳大利亞、日本以及國際組織在密聯邦開展了一系列官方援助，國際社會對密聯邦提供的援助具有資金來源多樣化、援助領域聚焦民生與社會經濟發展、援助規劃和評估呈現體系化等特點。

（一）資金來源多樣化

密聯邦與美國簽署《密美自由聯系條約》，每年從美國獲得資金援助，以2018年為例，該項資金占密聯邦國家生產總值約16%。此外，美國還通過其他形式增加對密聯邦等太平洋國家的援助，如2019年美國向太平洋地區提供了3650萬美元對外援助[3]；澳大利亞與密聯邦簽署《澳大利亞與密克羅尼西亞聯邦援助伙伴關系協議2018-2020》，促進密聯邦經濟發展與減少貧困；日本官方則通過滾動計劃向密聯邦提供資金，如2018-2022年提供援助資金約271.71萬美元；多邊機構諸如聯合國環境署、歐盟機構、SPREP、PFTAC、太平洋共同體、亞洲開發銀行等機構向密聯邦提供氣候變化、政府管理能力等領域援助，例如亞洲開發銀行以優惠貸款方式助推密聯邦供水供電、清潔能源、交通設施等領域發展，2020年密聯邦獲得貸款3400萬美元。

美國、日本、澳大利亞、新西蘭等國家是密聯邦的主要援助資金來源，近年來其他國家和國際組織、國際機構逐漸加大了對密聯邦的援助力度，為促進太平洋島國經濟和社會發展做出了積極貢獻。密聯邦接受部分國家及國際組織、國際機構援助情況如下表2所示。

表2 密聯邦接受部分國家及國際組織、國際機構援助情況（單位：百萬美元）[2]

表3 國際社會對密聯邦開展援助的資金安排、領域、規劃及評估情況簡表

（二）援助領域聚焦民生與社會經濟發展

美國援助聚焦教育、環境、衛生、基礎設施、私營經濟、公共管理領域，以改善密聯邦經濟發展為目標；澳大利亞援助聚焦兒童教育、婦女政治、經濟、社會以及領導能力；日本援助以滾動援助計劃方式并分兩類：一是聚焦經濟、政府管理、健康和醫療、教育領域，二是以促進密聯邦社會經濟發展為主要目標，以技術培訓、志愿者服務、援款、項目合作的形式，提高密聯邦整體能力體系建設。亞洲開發銀行聚焦可再生能源、交通基礎設施、供水與公共衛生領域。

（三）援助規劃和評估呈現體系化

美國成立了聯合經濟管理委員會進行監督與評估，更好實現其對密聯邦援助資金的使用效果，密聯邦政府每年向美國提交援助資金使用以及資金申請計劃，美國以季度財務報告及現場檢查援助資金使用情況等方式監督與評估資金援助效果。

2010年以前，澳大利亞向密聯邦的援助以推動教育、性別公平、技術援助等軟項目為主；2010年，澳大利亞與密聯邦簽署合作伙伴關系后，更加貼近密聯邦發展戰略規劃來進行援助，并致力于密聯邦稅制改革、環境管理、協調發展援助三方面[4]。2018年，兩國簽署了《澳大利亞-密克羅尼西亞聯邦援助伙伴關系協議2018-2020》，明確了優先級與次優先級項目執行的規劃、實施目標、效果及評估，聚焦教育、氣候變化和抗災能力、兩性平等和殘疾人領域，逐步形成了穩定的項目規劃機制。亞洲開發銀行則通過優惠貸款、聯合貸款、無償援助方式向密聯邦提供援助資金，制定相應援助規劃以及援助效果評價指標及監督機制，如2018-2020年優惠貸款規劃15100萬美元，2020-2022年優惠貸款規劃4790萬美元。

三、對我國的思考與借鑒

我國對密聯邦援助主要分為四大類，一是基礎設施項目，如援丘克州政府辦公樓、波納佩州政府辦公樓、國家會議中心等項目，切實加強了當地的基礎設施建設，改善了當地人民的生活水平；二是各類農業技術合作項目，是重要的“民心項目”，幫助密聯邦逐步建立和發展可持續農業模式；三是物資援助，如中國捐贈客貨輪船、醫療設備、防疫隔離箱式房等；四是其他類型的相關援助。

國際社會在上層規劃制定、統籌區域援助與國際合作發展、充分利用國際組織與多邊機構等方面的援助優勢，可為我國對密聯邦乃至太平洋區域國家開展的援助提供有益借鑒。

（一）體系化對外援助框架

我國對密聯邦開展的援助已獲得了一些成效，當地社會均較為認可，我國對密聯邦的援助仍然集中在基礎設施建設、農業技術援助、物資援助等傳統領域，援助方向及領域較為單一，在上層援助規劃、評估體系化建設方面需要加強。

一是重視密聯邦及太平洋島國整體援助規劃，關注中國制定對外援助政策與受援國、區域發展規劃、可持續發展目標的契合程度；二是推動中國文化、中國標準在受援國及區域地區內廣泛傳播、熟悉與接受；三是形成一批高質量援助項目，樹立中國對外援助品牌；四是傳播中國對外援助及合作共贏的大國形象；五是加強事中事后監督與評價。

體系化援助框架注重對外援助監督與評估機制的建立與執行，體系化援助框架簡表參見表4。

表4 體系化援助框架簡表

（二）區域化對外援助發展路徑

國際社會對太平洋島國的援助呈現區域化特征。具體如派駐區域或國別常駐辦公室，統籌管理區域、國別日常援助以及開展相應援助宣傳等，如澳大利亞、新西蘭在太平洋島國的High Commission機構，美國USAID辦公室等。

當前我國對外援助較側重于雙邊援助，國別之間尤其是區域之間形成的資源整合和聯動效應不明顯。以我國對太平洋島國的農業技術援助為例，我國已在斐濟、巴布亞新幾內亞、湯加等國開展較長時間的農業技術合作項目，但是主要以雙邊援助為主，與區域、多邊機構之間的技術合作缺乏聯動，缺乏統籌區域化農業技術援助發展的規劃機制。如可適當嘗試設立太平洋區域發展規劃辦公室或領導小組，針對某一領域制定相應援助規劃，明確該區域的近中遠期援助目標、可量化援助評價體系等，進一步統籌、提升我國對太平洋島國的援助效果。構建區域化對外援助實施路徑簡表參見表5。

表5 區域化對外援助實施路徑分析

（三）多元化對外援助發展路徑

多元化，是指對外援助資金、合作組織形式、援助領域的多元化。例如資金與合作形式的多元為援助國向國際組織、區域組織等注入援助資金，共同開展援助項目，可改善單一國家資金短缺問題，提升援助效率。

在合作組織方式上，可適當與區域組織、聯合國多邊機構等進行合作，同時加大全球發展和南南合作基金、“一帶一路”倡議對太平洋島國的聚焦；在援助領域上，可結合密聯邦以及太平洋區域的特點，在應對氣候變化、環境治理、政府治理、教育及醫療等領域進行重點關注；在資金安排和使用上，如我駐基里巴斯共和國大使館發起的可持續發展基金項目，可向受援國提供小額援助資金，針對可持續發展、居民創收以及民生改善領域，達到資金安排多元使用目標。

此外，鼓勵民間力量如社會組織、中外友誼協會等投入對外援助領域，提升我國對外援助有效性的發展目標，為講好中國對外援助故事添磚加瓦。多元化對外援助實施路徑分析參見表6。

表6 多元化對外援助實施路徑分析

四、結束語

太平洋島國多數為發展中國家，密聯邦以外界援助作為其自身發展重要支柱，因此其案例具有典型性，能夠較為顯著反映出官方發展援助的具體特征。

本文提出的體系化對外援助框架，區域化與多元化發展路徑，是以中國對外援助和國際發展合作的四個堅持為基礎[7]，以因國制宜制定對外援助發展與合作規劃，統籌區域可持續發展目標，從單一國別援助向區域化援助格局改變，助力中國新時代對外援助事業的探索與發展。