積極老齡化視域下老年教育政策執行困境 與紓解策略研究

楊麗娜 李祥 孫韻杰

［摘要］實施老年教育政策是順應人口老齡化趨勢、響應積極應對人口老齡化國家戰略的必然要求，更是規范和引導老年教育發展，賦能老年人“老有所學、老有所教、老有所為”的重要舉措。借助史密斯政策執行過程模型，在厘清政策執行各要素相互關系的基礎上，可以剖析老年教育政策執行的困境。通過分析黨的十八大以來頒布的77份老年教育政策文本以及實踐調研成果，發現老年教育在政策文本、執行機構、目標群體和政策執行等方面存在困難。對此，需要系統重構老年教育政策體系，完善協同治理聯動機制，弘揚積極老齡化涉老觀念，貫徹積極老齡化國家戰略，營造良好政策執行生態，為改善老年教育政策執行的內外部條件提供新的思路。

［關鍵詞］老年教育；積極老齡化；政策實踐

［作者簡介］楊麗娜（1998- ），女，重慶人，貴州師范大學在讀碩士；李祥（1981- ），男，貴州遵義人，貴州師范大學，教授，博士；孫韻杰（1999- ），女，貴州織金人，貴州師范大學在讀碩士。（貴州? 貴陽? 550025）

［基金項目］本文系2023年貴州省教育科學規劃一般課題“積極老齡化視域下老年教育權利的法治保障研究”的階段性研究成果。（項目編號：2023B062，項目主持人：申小芳）

［中圖分類號］G720 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1004-3985（2024）02-0072-06

黨的二十大報告提出，實施積極應對人口老齡化國家戰略，發展養老事業和養老產業，優化孤寡老人服務，推動實現全體老年人享有基本養老服務。積極應對人口老齡化，是我國老年人口高速增長的客觀需要。將老齡問題上升到國家戰略，能夠吸引各方資源力量，促進老齡事業和產業發展。隨著各級老年教育政策的執行與落地，老年教育發展取得了顯著成就，具體表現為老年教育已經成為終身教育與成人教育的重要分支領域，形成基礎的制度框架與教學體系，對發展終身教育、構建學習型社會意義深遠。在助推老齡事業的同時，實現教育理論實踐的擴展，形成服務于積極老齡化國家戰略的通道與動力，對轉變涉老觀念、提升老年人生活質量、發展能力有重要作用。但是，影響政策執行的過程和因素存在多元性與復雜性。為廓清老年教育政策執行的影響因素，提供分析老年教育政策執行的新視角，本文采用美國學者托馬斯·史密斯（T.B.Smith）在《政策執行過程》一文中提出的分析政策執行過程相關影響因素的動態框架（以下簡稱“史密斯政策執行過程模型”），審視老年教育政策執行的制約因素，多維呈現老年教育政策執行過程中的現實困境，并在此基礎上探索破解老年教育政策執行困境的路徑，以期為優化老年教育法制框架、提升老年教育政策執行實效提供對策。

一、分析模型與框架

（一）史密斯政策執行過程模型

20世紀70年代初，行政學的關注點從政策決策領域逐漸轉移至政策執行領域，其中，托馬斯·史密斯最早建構了影響政策執行的因素與過程模型。他將政策視為張力的產生力量，政策執行的語境就是構成張力生成矩陣的相關因素，主要包括理想化政策、執行主體、目標群體、環境因素四個核心要素。這些要素在互相作用的過程中產生張力并滲透在政策執行的各個環節，影響政策執行效果，同時也根據反饋結果促成或抑制政策效果的有效發揮（見圖1）。

（二）老年教育政策執行分析框架

基于該模型剖析老年教育政策執行的現實境況，可嘗試在還原老年教育政策全貌的情況下，將繁雜的老年教育政策以及執行過程加以呈現。其中，老年教育政策文本指向清晰、邏輯嚴謹是政策執行的首要前提；執行主體包括各級政府機關、老年教育主管部門、老年大學（學校）、社區等組織或機構，通過研讀老年教育政策文本，審視上述組織是否按照政策要求在老年教育工作推進過程中各司其職以及執行機構間保持良性合作互動等情況；目標群體主要是法律規定的有權參與老年教育的老年人，其對政策規定的認同度以及參與老年教育的意愿直接影響政策執行效果；背景因素主要包括政策執行的社會環境，包括政治經濟、社會文化等環境因素，良好的適老環境和文化氛圍有利于推動老年教育開展。建構老年教育政策執行模型既有利于從宏觀上把握老年教育政策執行過程中各影響因素間的關系，又有利于從微觀上審視老年教育政策執行過程中的具體問題，厘清老年教育政策執行的困境并提出紓解策略。

二、老年教育政策執行的影響因素

史密斯政策執行模型不僅關注政策本身對政策執行的影響，還強調外在客觀因素對政策執行的影響，在拓寬政策執行研究視野的同時，也提升研究的針對性和指向性，使政策執行分析層次分明且更具說服力，契合老年教育政策作為調節復合型社會公共事務的政策特征。

（一）理想化政策

本研究以“老年教育”為關鍵詞，梳理黨的十八大以來公開發布的74份政策文件，包括法律1部，中央政策文本29份（請示、報告、會議紀要、意見征求稿等不計入樣本范圍），地方政策文本44份，涵蓋省（自治區、直轄市）人大（常委會）出臺的政策法規，在發布時間上呈現增減交替與集中出臺的特點和高低峰的發展態勢。此外，為有效提取信息，本研究針對以上政策文本按照“政策序號—條款章節（段落）—編碼序號”的編碼規則逐句編碼，共形成896條數據，用作后續內容分析。對統計結果進行分析后可知，老年教育政策體系既包括教育政策或老齡政策中涉及老年人教育的部分，也含有專項老年教育政策中關于老年教育發展規劃的闡述。一方面，專項老年教育政策形式相對完整，包括目標、措施、對象等內容，具體且清晰，既有總目標，也有分目標和實施措施等。另一方面，老年教育政策工具使用呈現多工具融合化趨勢，其中，勸告或誘告工具以及能力建設工具的使用頻率最高，分別占比36%和31%；后面依次為系統變革工具（占比18%）、激勵工具（占比10%）、命令工具（占比5%）。這表明黨和國家正致力于解決老年教育發展的基礎性問題，即不斷以改善涉老觀念、完善基礎設施、提供制度保障、培訓和信息傳輸的方式擴大老年教育發展規模，鼓勵老年教育機構及從業者的信心，解決老年教育資源供給不足以及城鄉、區域間發展不平衡等問題。

（二）執行主體

陳振明認為：政策執行主體是直接或間接參與政策制定、執行、評估和監控的個人、團體及組織，在政策執行的過程中，每個階段都牽涉不同的主體［1］。宏觀來說，央地兩級的制度建設為老年教育目標、教育內容、評價機制等方面作出規范，基本形成了多部門共同參與、多種政策工具耦合的老年教育政策框架。我國老年教育以教育部門、民政部門等主管單位為主，強調第三方老年教育評估和研究的重要性。老年教育評價機制的完善和工作落實情況，直接或間接吸引多元主體參與老年教育的建設發展，為教育政策的實施落地做好組織保障。微觀來說，在政策制定階段，包括立法、行政、黨政等組織和人員都具有政策制定的權力，但政策文本質量受相關工作人員的綜合素質、法治素養、認知與決策等因素影響。以上多方面都不同程度地影響政策執行實效。政策執行階段涉及各級各類的老年大學、老年教育主管部門、社區、社會公益組織。盡管各機構在老年教育推動工作中作用顯著，但是他們必須通過影響官方政策主體才能間接發揮作用，兩類政策主體的作用方式完全不同。政策評估和監控階段主要涉及老年教育主管部門以及各類社會組織和個人，缺乏第三方專業機構參與且我國老年大學（學校）以公立為主，公益性質顯著，政策評估與監控相對不足。

（三）目標群體

政策目標群體是政策作用的對象，我國老年教育目標從服務老年人個體發展調整為積極應對人口老齡化國家戰略，總體上致力于形成老年教育發展的新格局和積極老齡化的制度框架。究其根本，老年教育的政策目標仍需落腳到保障老年人參與終身學習的權利，彰顯“老有所養、老有所醫、老有所為”的傳統歸旨和“讓老年人共享改革發展成果，安享晚年”的指導思想。首先，政策目標群體的意愿會影響政策執行成效。例如，老年人參與教育的意愿普遍強烈，則會推動老年教育政策執行進度；反之，則會不利于老年教育政策執行。其次，政策目標群體具有差異性。老年人接受教育的意愿受經濟收入、文化認知、家庭情況等因素影響，有意愿參與老年教育的目標群體又因人生觀、世界觀、興趣愛好、生活習慣等在教育選擇上有所差異。最后，區域內目標群體的普遍特征會影響地方老年教育政策的制定與執行。

（四）政策環境

政策環境是影響政策執行的一切因素的總和，具有多變性和不可逆性［2］。我國老年教育發展最凸顯的政策環境表現在嚴峻的老齡化趨勢、積極老齡化國家戰略的施行以及老年教育四級發展網絡已經初步建成等方面。嚴峻的老齡化趨勢意味著隨著我國社會高度發展，未來老齡人口越來越多，老齡人口的知識水平、經濟水平也隨之提高，即有意愿參與老年教育的群體會越來越大。積極老齡化國家戰略的施行意味著面對人口老齡化趨勢，強調增強老齡人口的活力，在健康、參與和保障三個方面給予老年人支持，這將進一步激發老齡人口社會參與的能力和潛力。李祥認為，我國老年教育四級網絡初步建成的發展現狀，體現出我國老年教育在“量”上已經完成積累，亟待實現“質”的轉型，這意味著我國未來的老年教育發展既要不斷提升教育發展質量，也要對老年教育政策的制定與實施提出更高要求［3］。

三、積極老齡化視域下老年教育政策執行困境

（一）政策文本：調整范圍不足、內容碎片化

我國老年教育政策體系主要由以《中華人民共和國老年人權益保障法》（以下簡稱《老年人權益保障法》）為核心的老年教育獨立政策法規和教育政策、老齡政策中關涉老年教育的政策內容構成，其中，中央政策文本以《老年教育發展規劃（2016—2020年）》為代表，地方政策法規以山東、貴州、安徽出臺的老年教育地方法規為代表。老年教育政策體系在不斷完善、政策規范逐漸精細化的同時，仍然存在調整范圍不足、內容碎片化等突出問題。在老年教育政策調整范圍方面，現有的老年教育政策文本所規范和調整的都是針對老年人的教育，將專業老年學教育、老化教育等排除在外。老化是涉及多維度并持續終身的過程，這意味著人的一生都將面對老化所帶來的認識和再認識活動［4］。因此，老年教育應包括老化教育、老年人教育以及專業老年學教育，而非簡單地將老年教育定義為針對老年人的教育。此外，各省老年教育政策的調整范圍存在差異。在老年教育內容方面，由于缺少終身教育法或老年教育法等法律條文，且獨立的老年教育政策文本數量較少，國家老年教育政策與地方老年教育法規的內容之間難以精準銜接。加之多數省份的獨立老年教育政策缺失，調整和規范老年教育活動的法律依據不足，嚴重影響老年教育政策的執行成效。

（二）執行主體：協同治理機制不健全

老年教育是教育事業和老齡事業的重要組成部分，相應地，老年教育政策也因其橫跨多領域而牽涉不同的執行主體。按照執行主體作用形式不同，可以將其分為以黨政、行政組織為主的官方執行主體和以社區、公益組織等為主的非官方執行主體。按照相關老年教育政策的規定，老年教育機構實行歸口管理制度，即其管理工作由負責老年工作的部門、教育行政和其他有關部門按照管理權限負責，這必然帶來政策執行過程中協同治理不善的隱患，實踐中也確實存在各主管部門管理機械重復的情況，加大老年教育一線工作負擔，造成教育資源的浪費。這一方面體現在多層級行政體制以及執行主體結構導致的信息不對稱，如《貴州省老年教育條例》指出“縣級以上人民政府應當……科學設置鄉鎮、街道以及社區、村居的老年教育場所”“鼓勵村（居）民委員會因地制宜提供適應農村老年人需求的老年教育場所”。政策信息經過層層機構篩選，在政策落實到老年教學點以及推動教育教學活動的過程中，會帶來很多衍生問題。另一方面，因財權和事權不匹配導致政策執行出現梗阻。當前，大部分公立老年大學（學校）均由各級政府財政全額撥款辦學，但老年教育工作由不同的行政部門按照職責權限歸口管理，財權與事權不匹配導致工作推進與政策執行受阻。

（三）目標群體：政策認知兩極分化

政策目標群體是被動接受政策損益的對象，老年教育政策的目標群體主要是老年人，其對老年教育的態度直接影響老年教育政策執行的進程和成效。隨著老年教育需求總量逐年增長，老年人參與老年教育的意愿也相應呈現上漲趨勢，但老年教育認知兩極分化嚴重：一方面，隨著生活水平不斷提高，越來越多的老年人欲通過教育形式滿足精神需求，進而紛紛涌進老年大學，導致部分地區老年大學的計劃招生名額“供不應求”。另一方面，很大一部分老年人“未富先老”，其生計需求大于教育需求，又因身體機能下降和勞動技能缺失，被迫處于社會邊緣狀態，對老年教育政策存在明顯的漠視甚至抵觸情緒。這種不平衡不利于老年教育政策在基層老年教育機構的深入推進，長此以往，將會不斷擴大城鄉老年教育的發展差距，阻礙老年教育網絡的良性互動。

（四）環境因素：社會轉型帶來的機遇和挑戰

隨著全面建設小康社會目標的實現，我國又開啟了“扎實推動共同富裕”的新征程。與此同時，我國人口老齡化趨勢日益嚴峻，為老年教育政策的執行帶來新的機遇和挑戰。首先，積極應對人口老齡化國家戰略的背景為老年教育提供良好的政治環境。面對人口老齡化趨勢，國家在頂層設計上不斷優化、權益保障更加有力、健康水平持續推進、產品服務供給有效擴大，精準回應養老訴求。其次，教育治理現代化為老年教育治理打下基礎，在權力運行、制度規范、法治保障等方面的教育改革為老年教育的發展勾勒出基本的體系框架。未來仍需助力政府一方面從教育生產者的角色分離出來，另一方面向社會讓渡教育參與權，確保老年教育主體間權責利的良性互動與循環。再次，老年教育理論的不斷深化為老年教育政策執行提供便利。一方面，老年教育理論研究愈加豐碩，呈現出從消極養老到積極老齡化的價值轉變；另一方面，老年教育學科創設的理論呼喚為老年教育功能落地提供堅實基礎。最后，經濟社會發展的現實環境阻礙老年教育政策執行。一方面，年輕型人口結構難以適應老齡化進程和高速增長的老年人體量；另一方面，人口持續快速增長在加重社會養老負擔的同時，對經濟增長率和區域經濟影響存在異質性。

四、積極老齡化視域下老年教育政策執行的紓解策略

（一）教育法法典化視角下系統重構老年教育政策體系

政策文本是影響政策執行力度的首要因素，完善老年教育政策文本，系統重構老年教育政策體系是從理想化政策的角度增強政策執行力度的根本途徑。從宏觀看，終身教育是老年教育的上位概念［5］。老年教育的法條擬定既要遵循諸如《老年人權益保障法》，又要遵循涉及終身教育的法律文件，但基于我國終身教育法缺位的現實狀況，教育法法典化視角下重構老年教育政策體系是從根本上厘清優化老年教育政策的方法與途徑。具體來說，教育法法典化作為一種立法策略被推進和實施，側重對既有法律資源的系統性整合，契合老年教育政策體系初建但制度建設不成熟的現狀。從微觀角度，通過教育法法典化將現有老年教育法律資源系統整合，不僅可以規范相關政策文本中對于政策主體、客體、目標以及關系的闡述與約束，更為規范老年教育行為提供強有力的法律支撐，為老年教育政策執行肅清障礙［6］。一方面，要統一老年教育范圍，精準劃分政策目標范圍。我國老年人口眾多，老年教育需求也呈現多元化、異質性等特點，這意味著老年大學并非老年人接受教育的唯一選擇，老年教育政策的制定與實施需要從終身學習和受教育權的角度調整政策適用范圍，并不斷提高老年教育政策的執行力度。另一方面，豐富政策內容，加強政策指導力度。提高老年教育政策力度應致力于實現精準研策、制策、施策與評策，即政策需結合老年教育目標、任務、執行評估等內容，嘗試構建監督管理機制、主體問責機制等規范老年教育政策執行全過程，完善老年教育政策設計。

（二）優化協同治理聯動機制，厘清執行主體權責利關系

優化協同治理聯動機制是提高老年教育政策執行力度的重要一環。為保證政策有效落實，各執行機構、主體應縱向聚力、橫向聯動，不斷優化執行主體間協作機制，提高執行主體能力。在縱向上，老年教育政策的精準落實需要借助頂層高位推動以及中低層溝通協調，通過“職責重理”，厘清主體間的權責利關系。一方面，要保證各級執行主體職責統一，統一規范各級執行主體的權責范圍，有效推動信息自上而下的有序傳達以及自下而上的信息反饋，保障央地兩級溝通順暢、權責明晰，減輕多余的行政成本。另一方面，要不斷提升基層執行主體的工作素質和能力，精準劃分同級主管部門的權責邊界，減少因執行主體內部執行梗阻導致的信息流通不暢和運行效率低下等問題，提升基層政策執行工作的效率和水準。在橫向上，老年教育以及相關老齡政策嘗試實現執行合力，推動老年教育各主管部門間聯動治理。通過建立健全協調聯動機制、跨部門合作機制等方式途徑，有序將各執行主體納入政策執行部門，進一步厘清各部門在老年教育政策執行過程中承擔的責任與應擔的義務，保障老年教育政策執行主體工作的整體性和協調性。

（三）弘揚積極老齡化涉老觀念，加強目標群體政策認同

受傳統文化影響，我國老齡觀念一直從“老吾老以及人之老”的視角將老年人視為需要被額外照養的群體。老年人由于社會關系的消減、身體心理機能的衰退，在資源分配中處于劣勢地位；但不可否認的是，老年群體蘊藏著內涵豐富、能量持久的智力、經驗、文化等資本，是促進社會高質量發展特別是老齡事業高質量發展的重要稀缺資源。基于此，積極老齡化理念一經出現便與我國的涉老觀念順利融合，成為積極推進老齡事業產業的價值引領和實踐指導。從內部來說，積極老齡化觀念著眼于“健康、參與、保障”三大支柱，是引導老年人積極看待晚年的主流思想。其中，“健康”具有極端重要性；“參與”意味著鼓勵老年人繼續發光發熱，創造價值；“保障”則為老年人的晚年生活“兜底”，確保在健康老齡化的基礎上談發展，是強化老年教育政策認知的前提和根本。從外部來說，積極老齡化觀念向社會傳達樂觀的態度，重塑新時代老年人和人口老齡化社會的“新形象”，通過執行主體和政策環境的改變反推老年人涉老觀念的更新，從而加強老年人對老年教育政策的認知和支持。

（四）貫徹積極老齡化國家戰略，營造良好政策執行生態

面對社會保障日趨完善、人均壽命普遍延長等綜合背景，我國人口老齡化趨勢從2010年進入高速發展階段并持續至今，最直觀的政策表現為積極應對人口老齡化從涉老觀念向基本國策到國家戰略的轉變，也意味著老年教育政策環境發生巨大改變。首先，在老年教育價值取向上克服消極的涉老觀念。無論從老齡事業的角度還是教育發展的立場，始終關注老年人的切實所需和發展瓶頸，將其內化為教育內容的補給、教育形式的轉化以及教育服務體系的轉型升級，生動回應積極老齡化的價值取向，發展普惠性老年教育。其次，依托教育治理現代化基礎，優化老年教育治理環境。依靠教育法治化水平、教育治理水平和能力不斷提高以及社會各界對老年大學（學校）的要求不斷提高的現實情況，鼓勵高校、社科所等第三方機構監督、評價老年教育發展，提高老年教育政策執行的基礎和能力。最后，激發老年人的社會參與意愿，推動“銀發”經濟發展。積極老齡化戰略為老年人再社會化提供了良好的平臺和機遇，老年教育在為“老有所為”賦能的同時，也為老年教育機構、老年人個人等創造經濟價值，為老年教育政策執行提供經濟基礎，最終實現政策執行生態的良好互動。

［參考文獻］

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