社會組織參與海洋環境公益訴訟的訴訟資格

孫建行

青島科技大學法學院，山東 青島 266061

我國先后在2014 年對《中華人民共和國環境保護法》（以下簡稱《環境保護法》）進行一次修訂、2021 年對《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民事訴訟法》）進行了第四次修正，有關環境保護的其他法律法規也在不斷更新，社會組織也逐漸成為環境公益訴訟新的訴訟主體，標志著我國環境公益訴訟得到了進一步的發展［1］。但是由于我國環境公益訴訟的相關法律規定尚不成熟，不同法律之間存在著沖突，導致在司法實踐以及學術界均產生了一系列分歧，其中一個重要分歧就是社會組織是否有權提起海洋環境公益訴訟。

一、社會組織提起海洋環境公益訴訟的司法現狀

2016 年12 月28 日，廣東省茂名市中級人民法院受理了重慶兩江與廣東省環境保護基金會對于廣東某山鎳業有限公司、廣東某青金屬科技有限公司、陽江某川金屬科技有限公司提起的海洋環境公益訴訟案件。茂名市中級人民法院在2017年6 月7 日開庭審理中，以該案為海洋環境公益訴訟判定原告不具有提起訴訟的主體資格。這并不是個例，同樣，在2018 年9 月，社會組織某友提起的海洋環境民事公益訴訟被山東高級人民法院以原告資格不適格為由駁回了上訴，這一判定結果得到了最高人民法院的支持。

上述案件表明，在我國司法實踐中，對于社會組織提出海洋環境公益訴訟，各級法院普遍持否定態度。在我國，《環境保護法》《民事訴訟法》以及《中華人民共和國海洋環境保護法》（以下簡稱《海洋環境保護法》）是海洋環境公益訴訟主要適用的法律。在《海洋環境保護法》中，第八十九條第二款規定，如果存在破壞海洋生態、海洋水產資源以及海洋保護區等給國家造成重大損失的情況，依照該法規行使海洋環境監督管理權的部門，將代表國家向責任者提出損害賠償要求［2］。該條法規明確將提起訴訟的主體嚴格限制為“行使海洋環境監督管理權的部門”。《環境保護法》和《民事訴訟法》第五十八條規定，適格主體包括法律規定的相關機關、合格的社會組織以及檢察機關。這也就導致不同法律之間的銜接存在著問題。根據《民事訴訟法》第五十八條的規定，法律規定的機關和相關組織可以就污染環境和損害公共利益等危害社會公共利益的行為向人民法院提起訴訟。而《環境保護法》第五十八條規定，符合要求的社會組織可以就環境污染、生態破壞和損害公共利益的行為向人民法院提起訴訟。這兩部法律均明確規定符合條件的社會組織可以作為海洋環境公益訴訟的適格主體［3］。

在我國的司法實踐中，涉及海洋環境保護的案件，以《環境保護法》和《民事訴訟法》為一般法，《海洋環境保護法》為特殊法。在法律條文存在沖突的情況下，根據《中華人民共和國立法法》第九十二條確立的優先適用特別規定的原則，司法機關會優先適用《海洋環境保護法》第八十九條第二款的規定，來判定符合條件的社會組織提起的海洋環境公益訴訟的主體資格是否具備合法性［4］。

二、社會組織提起海洋環境公益訴訟的正當性與優勢

（一）社會組織提起海洋環境公益訴訟的正當性

1.法律的明文規定

《環境保護法》第五十八條，《民事訴訟法》第五十八條，《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第一條、第二條、第四條、第五條等相關法律規定，適格的社會組織可以提起環境公益訴訟。而對于海洋環境公益訴訟，尤其需要擴大公益訴訟主體范圍，促進更多社會組織的參與和投入，形成多元化的環保力量，以實現海洋生態環境的全面保護。

2.海洋可持續發展的客觀要求

作為一項重要規劃，我國1996 年制定的《中國海洋21 世紀議程》的目標，就是將海洋經濟建設作為我國國民經濟發展的重要方向之一，以加速海洋產業的發展并促進社會經濟的可持續發展。在其中提到的海洋資源和環境的開發、利用和保護問題上，強調了政府單獨承擔維持海洋持續發展是不可行的，而必須有廣大公眾參與［5］。這一立場凸顯了公眾參與和支持在海洋經濟建設中的重要性。在推進海洋經濟建設的過程中，需要充分發揮廣大公眾的積極性和創造力，增強公眾參與和監督，使海洋資源和環境的開發、利用和保護具有可持續性并取得更好的效益。

《環境保護法》第五條規定了環境保護的五大原則，包括保護優先、預防為主、綜合治理、公眾參與以及損害擔責原則。社會組織參與海洋環境公益訴訟是貫徹“公眾參與”直接有效的方式方法，社會組織能夠更好地聯系公眾，能夠更好地反映公眾的合理利益訴求。確保社會組織提起海洋環境公益訴訟的訴訟資格，是對《環境保護法》第五條有關公眾參與部分的積極響應。

（二）社會組織提起海洋環境公益訴訟的優勢

首先，可以避免因海洋環境與陸地環境的領域不同，而分別適用不同法律規定產生的公益訴權法理沖突。在提起公益訴訟應對陸地環境污染行為時，根據《環境保護法》規定，除了法定機關如檢察機關等，部分社會組織也具備提起訴訟的資格。與此不同的是，對于海洋環境污染行為提起的公益訴訟，根據《海洋環境保護法》的相關規定，只有“行使海洋環境監督管理權的部門”（如海洋局、海事局、漁業水產主管部門等）才有資格提起訴訟。社會組織提起海洋環境公益訴訟，可以避免因海洋與陸地環境領域不同需要適用不同法律的沖突［6］。

其次，社會組織在保護海洋環境方面扮演著重要角色。以其獨特的定位和公益使命，社會組織能夠通過各種形式的公益活動來推動保護海洋環境的行動。社會組織可以開展環保教育活動，增強公眾的環境意識和保護海洋環境的意識。通過開展環保教育課程、舉辦講座、舉辦展覽等形式，社會組織可以向公眾傳遞海洋環境保護的重要性和緊迫性，引起公眾關注，激發公眾參與保護海洋環境的熱情［7］。社會組織還可以組織志愿服務活動，直接參與海洋環境保護工作。志愿者可以參與海灘清理、海洋生物保護、海洋垃圾清理等活動，為海洋生態環境的保護出一份力。社會組織可以組織志愿者培訓，提供專業知識和技能，使志愿者能夠更好地參與海洋環境保護工作。此外，社會組織還可以通過慈善募捐等方式籌集資金，用于開展海洋環境保護項目。慈善募捐可以通過各種途徑進行，包括線上線下募捐活動、募捐平臺等，籌集到的資金可以用于支持海洋環境保護項目的開展，如海洋保護區建設、海洋生物研究、污染治理等［8］。

通過這些形式的公益活動，社會組織可以起到積極作用，阻止海洋環境損害程度的持續惡化。海洋環境在面臨諸多威脅時，需要社會組織的參與來加大保護力度。社會組織的活動不僅可以提高公眾對海洋環境問題的關注度，還可以直接參與到實際的保護行動中，為海洋生態環境的恢復和保護作出貢獻。

三、社會組織提起海洋環境公益訴訟的合理性分析

首先，筆者認為《海洋保護法》第八十九條第二款和《環境保護法》第五十八條之間并非特殊法和一般法的關系。在我國法律規范體系中，《海洋保護法》和《環境保護法》之間屬于特殊法和一般法之間的關系，但并不是所有法律規定都符合這種關系。在我國的學理中，我們通常關注“特別法優于一般法”的原則，即當一般法和特別法發生沖突時，特別法應優先適用。然而，特別法中的特別規則應當是基于調整對象和調整方法的特殊性，而《海洋環境保護法》第八十九條第二款授權海洋環境監管部門在國家海洋環境利益受損的情況下，提起海洋環境民事公益訴訟，其本質是國家利益受損時的損害賠償制度。其所代表的主體是國家，維護的是國家的利益，并且救濟手段包括訴訟救濟與行政手段。救濟的范圍是針對責任者索賠對國家造成的損失［9］。相比之下，《環境保護法》第五十八條的規定本質上是維護社會公共利益的環境公益訴訟制度。訴訟范圍包括停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠償損失、賠禮道歉，其范圍比前者更廣泛。社會組織在該規定下，代表的主體是廣大社會公眾，維護的是社會的公共利益，并且其救濟手段僅僅只有訴訟救濟這一種。《環境保護法》第五十八條第一款與《海洋環境保護法》第八十九條第二款的設計目的、保護利益類型、救濟方式和救濟范圍都存在不同。

其次，根據《民事訴訟法》第五十八條規定，提起環境公益訴訟的適格主體為“法律規定的機關”與“法律規定的有關組織”；但是根據《環境保護法》第五十八條規定，“法律規定的有關組織”作為適格主體有權提起環境公益訴訟，而《海洋環境保護法》第八十九條規定，“法律規定的機關”作為適格主體提起公益訴訟的情形。可以看出，《環境保護法》第五十八條第一款在《民事訴訟法》五十八條第一款的基礎上，排除了行政機關環境公益訴訟的適格原告資格，而在這前提下，將《海洋環境保護法》第八十九條第二款規定的“法律規定的機關”作為唯一適格主體提起海洋環境公益訴訟的觀點，在立法上存在著不協調的情形［10］。

最后，《民事訴訟法》在1991 年通過并于2007年進行第一次修正時，并未對民事公益訴訟作出規定，這一點應該是經過慎重考慮的。而《海洋環境保護法》第八十九條第二款在1999 年修訂時已經規定了相關內容。如果將《海洋環境保護法》第八十九條第二款，解釋為關于海洋環境民事公益訴訟的規定，那么就意味著我國具備賦予行政機關環境民事公益訴訟原告資格的條件，這與2014 年《環境保護法》修訂時未作相同處理的情況相矛盾。

因此，筆者認為二者之間并不構成“一般法”與“特殊法”的關系，這兩個法律條文之間的關系不應相互排斥，而是應該相互補充。

綜上所述，社會組織提起海洋環境公益訴訟的正當性在于法律的明文規定、海洋可持續發展的客觀要求以及對《環境保護法》公眾參與原則的積極響應。而社會組織提起海洋環境公益訴訟的優勢在于避免公益訴權法理沖突、能夠通過多種形式的公益活動推動保護海洋環境的行動并且能更好地聯系公眾，體現了公眾參與的重要性和積極性。同時，社會組織提起海洋環境公益訴訟的原告主體地位具有合理性。因此，可以認為符合條件的社會組織可以依據相關法律規定享有海洋環境公益訴訟的訴訟資格，以實現海洋生態環境的全面保護。