行政公益訴訟視角下地方檢察院參與基層社會治理問題研究

王 鼎

內蒙古民族大學法學與歷史學院，內蒙古 通遼 028000

一、檢察機關參與社會治理的基本手段--行政公益訴訟

2018 年，《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）進行了第五次修訂，被“剝離部分權力”的檢察機關在國家治理體系中的地位發生了微妙的變化。檢察機關開始將涉及公共利益的行政程序作為其核心工作領域之一，從上到下進行動員和監督。行政公益訴訟則作為檢察機關對行政機關進行法律監督的重要手段，日益得到了理論界和實踐界的重視。

（一）行政公益訴訟的概念

作為行政公益訴訟的上位概念，準確理解公益訴訟的內涵有助于清晰界定行政公益訴訟的概念邊界。公益訴訟的說法在古羅馬時期就已經被使用，后在美國司法實踐中被改造、繼承和發展。我國的公益訴訟制度內涵與美國有很大的差異，在中國，公益訴訟是指在法律的授權之下，適格主體為了保護國家利益或者社會公共利益而向法院提起的訴訟活動。根據涉及的法律關系的不同，公益訴訟可以分為行政公益訴訟、民事公益訴訟和刑事附帶民事公益訴訟。當國家利益或者社會公共利益的受損是由于行政機關違法行政行為或者行政不作為造成的時候，檢察機關依法向法院提起的公益訴訟即屬于行政公益訴訟。

在符合公眾利益的訴訟試點階段，最高檢為處理的案件數量制定了配額，并建立了適當的評估和監測機制。各省級檢察院還開展了多種形式的工作，加強對下級檢察院提起公益訴訟試點工作的領導，推動地方公益訴訟的實施。檢察機關首先在系統內自上而下進行動員，重點關注行政監督中的公益保護典型問題，通過在訴訟前將檢察官的建議程序化地聯系起來，從而產生一定的外部激勵效應，并呼吁地方政府將資源集中在問題上，然后用傳統的治理模式解決公共利益問題。

行政公益訴訟是指由檢察機關針對行政機關作為或不作為致使國家和社會公共利益受損風險的情形，依據法律的規定向法院提起的請求審查被訴行政行為合法性的一種行政訴訟。行政公益訴訟是檢察機關法律監督職能，也是公共管理領域的新型治理手段，即以維護公益為核心提供公共性質的服務，其在基層的落實效果關系到檢察機關參與治理的作用發揮，影響地方治理體系建設及治理能力現代化進程。黨的十八屆四中全會的召開，從國家層面肯定了檢察機關提起公益訴訟的發展趨勢，這也為檢察機關在國家治理、社會治理中的路徑探索提供了新的方向。

（二）行政公益訴訟的特征

1.提起行政公益訴訟的主體限于檢察機關。對于公益訴訟而言，其起訴的主體范圍很大，只要取得了法律的授權，所有的社會組織或者自然人都可以起訴損害國家利益或者社會公共利益的人。不同于民事公益訴訟和民事附帶刑事公益訴訟，行政公益訴訟的原告只能是檢察機關。［1］

2.存在的利害關系范圍廣闊且具有不確定性。行政公益訴訟制度在被設計之初便是為了維護抽象的國家利益或社會公共利益。只有在具體的個案中，此種抽象利益方能獲得具象化。至于具象化的形態、范圍、方式，則在個案中仰賴于裁判者的自由裁量。民事訴訟中，原告所受到的損害是既定的、已經發生的，而對于行政公益訴訟場合，損害可能是已經發生的，也有可能是僅僅存在發生損害的可能，實際損害尚未發生。其權利客體是極其模糊的，無論是裁判者還是原告方都難以精準把握。行政機關的違法行為不僅會造成具體到人、物的損害，其對于社會環境的破壞、政府公信力的損害都是無法量化的。

3.爭議焦點具有公共利益屬性。不同于私人提起的民事訴訟和行政訴訟，行政公益訴訟的爭議焦點往往是圍繞著社會公共利益雙方展開的唇槍舌劍。其社會影響力以及判決結果所產生的社會影響力要遠遠高于其他一般類型的訴訟活動，因為其切身關系到極大群體的利益。故法院在處理行政公益訴訟案件時，必然要積極回應民眾之關切，做出符合社會主義核心價值觀的公正判決。

（三）行政公益訴訟應定位于法律監督的手段

提升國家治理能力要求必須提升每個基層的治理能力，將行政公益訴訟制度視為在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化建設上不可或缺的一環。根據《憲法》和《中華人民共和國人民檢察院組織法》，檢察公益訴訟制度將監督的對象從審判機關延伸至行政機關，目的在于約束和制止行政恣意，確保地方治理始終不觸碰依法行政的紅線。法律監督是檢察機關的天然屬性和本質屬性，這使得檢察機關所有的職能須服務于法律監督這一終極宗旨。行政公益訴訟也不例外，法律監督乃行政公益訴訟的出發點和落腳點，前最高人民檢察院院長張軍曾有言：“在辦案中監督，在監督中辦案”，行政公益訴訟是手段，履行法律監督職能是本質。

二、當前行政公益訴訟參與地方治理的問題及成因分析

（一）行政公益訴訟啟動為時已晚

區別于美國的行政公益訴訟，我國的行政公益訴訟具有的一個顯著特點是只有檢察機關才有資格和權力啟動行政公益訴訟。檢察機關具有法律監督職能，這決定了檢察機關必須監督地方行政機關遵從并嚴格執行中央的法令，做到令行禁止，確保中央的權威和法制統一。檢察機關與行政機關具有相似的層級劃分，將檢察機關作為地方政府的監督者具有天然的契合性。檢察機關也能夠更加有效率地對各級行政主體實施監督。及時提示、糾正行政機關的違法行政行為。然而，現代行政者所面對的各種法律關系日益復雜，某一個行政行為的產生可能伴隨著多個行政行為的縱橫交錯，錯綜復雜的行政行為共同組成了行政過程。檢察機關所起訴的違法行政行為只是行政過程的結果而已。《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》《最高人民法院 最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》《檢察機關行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》等文件，都對檢察機關提起行政公益訴訟前提條件做了規定，要求只有當檢察機關能夠證明國家利益或者社會公共利益確實遭受到了損害的時候，才能向法院提起行政公益訴訟，然而這樣規定將造成一些不可避免的問題。首先涉及公共利益損害的案件一般后果都比較嚴重，如環境污染、食品安全、生產安全等方面，一旦發生損害，其不利后果都將十分嚴重，事后彌補和救濟的成本巨大。此外，法院將立案的條件局限于實際公共利益的損害，是一種將行政公益訴訟的受案范圍“卡死”的措施。因為，公共利益損害的認定條件已經固化，值得保護的公共利益的范圍也被明文規定，必然導致行政公益訴訟的受案范圍隨之固化，這種做法與日益復雜的社會治理形勢是逆向而行的。

不能否認，法律監督應當包含預防性動機，但地方檢察院的公益訴訟在客觀因素上都受地方政府影響。此外，該機關領導干部需經地方政府考核，限制了公益訴訟人力資源調配和晉升激勵。在長期的交流互動過程中，模糊了檢察院法律監督的職責。檢察機關作為我國憲法專門設立的法律監督機構，無論是檢察機關在法律糾紛前的建議，還是公益訴訟權利，都是行政監督的手段和方法之一。如果以非正式的組織行為為特征，就失去了監督的優越性和權威性。不僅難以在法學理論上得到完整的解釋，而且無法擴大常規法治的治理范圍。

（二）檢察系統內部的績效導向使得監督流于形式

在我國公益訴訟制度設立伊始，最高人民檢察院在試點階段就為地方檢察機關設立了辦理案件數量的考核標準，建立了考核制度，此外還派出多個工作組或者調研組前往地方檢察機關，就其案件辦理情況進行調查和指導，借此幫助地方行政公益訴訟制度的開展與推進。地方政府的絕對話語權和組織管理的巨大影響力，使得地方檢察院公益訴訟及其工作人員被列為各項工作動員范圍。在招商引資、非農戶籍扶貧等多項行政工作領域，都能看到檢察機關人員的身影。［2］然而，部分地區在行政公益訴訟試點階段結束以后，或為檢察系統內部的績效考核競爭，或為應付上級的檢查與考核，又或是出于與地方政府維護關系的考慮，部分地方的檢察機關甚至與當地的行政機關相互合作、共同開展一些無關痛癢的公益訴訟活動，無法體現檢察機關的監督質效，只是為了達到上級考核的硬性要求，辦案的難度自然也就水退船低。然而，考核要求達到了，對于相關案件的處理結果如何？勝訴后行政機關的執行程度如何？卻在所不問。

（三）未介入行政裁量導致的監督效果不理想

與中央的方針相比，地方政府所面對的是指引范疇較為概括的大方針，并都需借助不同級別部門的具體宣傳完成實施。對應的，行政立法規范通常設有根本性的走向及約束，因此地方政府的解釋權和公共政策的制定權均被授予。在司法實踐中，地方檢察機關通常沒有權力干涉解釋性行政裁量，無法對行政活動所涉及的法律原則或政策目標進行法律闡釋，從而導致在某些情況下，“法律監管”沒有具體的指向，難以對行政過程進行全面的規制。鑒于各項政策任務的復雜性及基層環境的多元化，國有土地出讓的行政過程不僅涉及城市規劃，還包括行政征收、生態環境保護等多個方面，這些都是不可忽視的。這些行政過程的銜接、交叉和融合進一步加大了對其過程性規制的難度。因此，建構行政活動的法律關系受到復合行為形式和復雜行政工具的影響，同時也與多個行政過程的相互關聯密切相關。故而，如果仍然沿用以往的傳統思維，僅僅關注行政過程末端的單一行政行為的抽象化和片面化，那么無法實施有效的監督控制，并且無法作出合理判斷。

三、解決地方檢察院的基層治理困境的路徑

黨的十九屆六中全會指出，在全面依法治國上，中國特色社會主義法治體系不斷健全，黨運用法治方式領導和治理國家的能力顯著增強，必須堅持從中國實際出發，學習借鑒世界上優秀的法治文明成果，完善我國行政公益訴訟制度，加強檢察機關對于地方治理的參與程度，以法治方式增強國家治理能力，也必須從實際出發，從我國國情出發。［3］

（一）檢察機關的身份轉變與起訴條件

將檢察機關僅僅視為公共利益的代表人參與行政公益訴訟的話，則檢察機關的監督職能只能在公共利益受到實際損害時方能發揮其約束作用。因為如果公共利益完好，則檢察機關沒有理由起訴，其法理邏輯存在斷裂。從規定上講，檢察機關也會因為起訴條件不成就，而無法發起行政公益訴訟。［4］但從另一個角度看，檢察機關作為維護法律秩序的穩定與公平的法律監督者，即使行政機關的違法行政行為或者行政不作為尚未對國家或者社會公共利益造成損害，但只要對其產生了威脅和風險，也應當視為對法律秩序的破壞，從而為檢察機關的介入提供正當基礎。起訴條件應由原來的損害發生轉變為違法行政行為的發生，在訴訟要件上，從行政公益訴訟的制度目標出發，應將其歸入客觀訴訟的范疇，行政公益訴訟的訴訟要件也應當與起訴條件一同作相應變更，由權利保護必要性轉變為法律秩序維護之必要性。

（二）修正行政公益訴訟的績效評價標準

現行的績效考核以地方檢察機關的辦案數量作為評價標準，本文認為，應當轉變此種評價方式，至少需要更換評價參數。在公益訴訟試點階段，由于該制度的初行，各地檢察機關可能并無積極性去辦一些費力不討好的業務，故在當時以數量作為考核標準具有其合理性，但在行政公益訴訟制度已經落地多年，此時應當從追求量轉變為追求質。而案件的質就是個案的判決情況、執行情況以及落實情況。檢察機關所具有的行政公益訴訟權利僅是一種訴權，而非實體權利，案件的判決決定了其監督的矯正效果。此外，作為法律監督機關，檢察機關本就有監督執行的職權與職責。將行政公益訴訟案件的執行情況納入績效考核，并不強人所難。

（三）檢察機關對于行政裁量的介入

行政過程中需要眾多各種各樣需要裁量的行政行為，檢察機關如果將其拒之門外，便無法提出有效可行的檢察建議，反而會被指責站著說話不腰疼。檢察機關應主動破除專業壁壘，以法律為工具而非束縛，借助系統外的專業知識資源，從行政法的基本原則和原理著手，主動介入各種裁量性行政行為。促使行政機關依法行政，以法規所預設的價值目標為指向作出各種行政行為，為行政裁量權的運用提供切合實際的指引與建議，從源頭上預防違法行政行為的發生，強化地方治理過程中的薄弱環節。