工程質量檢測機構出具虛假報告法律責任分析

唐迪娜

武漢工程大學郵電與信息工程學院馬克思主義學院，湖北 武漢 430073

2022 年3 月14 日，中央廣播電視總臺報道了陜西某地千余份工程質量檢測報告造假；2022 年4月29 日長沙某棟自建房倒塌，造成53 人遇難，其中涉及檢測公司出具虛假檢測報告。近年來，工程質量問題頻發，檢測機構作為建設工程主要參建單位之一，必須明確其為確保工程質量所應當承擔的法律責任。國家市場監督管理總局于2021年3 月發布了《檢驗檢測機構監督管理辦法》，其中就規定了檢驗機構及其人員不得出具不實或虛假的檢測報告，否則須擔責，需要承擔相應的行政、民事、刑事法律責任。

然而，目前在檢測機構和人員需承擔的法律責任方面還存在以下問題：其一，檢測檢驗機構和人員如果出具不實或者虛假檢測報告該如何承擔法律責任。不同的法律法規對此規定并不一致，對相關法律責任的認定難以銜接，處罰難以實施［1］。其二，《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）中對于檢測機構和人員應承擔的民事合同責任和賠償責任無明確規定，導致索賠困難。其三，出具不實、虛假報告處罰力度過輕，無法起到足夠的威懾作用。因此，本文擬就工程質量檢測機構法律責任予以探討并提出相關建議，供立法部門參考。

一、檢測機構及人員法律責任

涉嫌偽造檢驗結果、出具虛假的檢驗檢測報告的檢測機構及其人員，市場監督管理局可對其處以罰款、沒收違法所得等行政處罰，情節嚴重的還可依法撤銷其資質認定。此外，檢測機構及其人員還須依法承擔相應的賠償責任和刑事責任。然而，相關的規定散落在各個法律法規中，包括《民法典》，亦無相關之條款直接規定工程質量檢測檢驗機構的法律責任。

（一）行政法律責任

筆者認為，不同的法律法規對于工程質量檢測機構違規出具了不實，或者虛假檢測報告，應當承擔的法律責任的規定并不一致。例如，《中華人民共和國建筑法》（以下簡稱《建筑法》）規定了工程質量檢測機構應按上級機關要求改正，市場監督管理部門可給予相關責任人行政處分，但是對于應予以何種行政處分無法明確。而《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》）僅規定檢測機構和人員需承擔法律責任，其中所指的法律責任應該是包含行政責任，但需承擔何種行政責任并未明確?！吨腥A人民共和國安全生產法》（以下簡稱《安全生產法》）對行政處罰的規定相對比較具體，出具失實報告可以罰款和停業整頓，并根據違法所得金額處以不同數額的罰款，吊銷其相應資質和資格，情節嚴重的終身禁入相關行業。而《檢驗檢測機構監督管理辦法》并無明確規定，關于出具不實檢測報告或虛假檢測報告的，在什么情況下、依據什么標準可以取消檢測機構的相關資質和證書，筆者認為，可以依據《安全生產法》的規定依法予以注銷。［2］

（二）民事法律責任

在建筑安全事故中，責任方為建設單位和施工單位，承擔的是連帶賠償之責任，雖然他們有免責條款，亦可向其他責任人（包含檢測機構）的追償權，但是一般認為被侵權人和檢測機構之間并不存在合同關系，合同關系僅存在于建設單位、施工單位和檢測機構之間。但是工程質量檢測機構基于自身的特殊身份和專業技能為公眾信賴。檢測機構出具的檢測報告和檢測數據，具有法定的公信力和權威性。在工程質量檢測機構出具不實、虛假報告導致他人受到損害，被侵權人可以向檢測機構提起侵權致害賠償，以維護自身的權益。因此檢測機構的民事責任包括因違約而產生的合同責任和因虛假報告而產生的侵權責任［3］。

（三）民事合同責任

我國《民法典》定義了涉及工程勘察、設計和施工的建設工程合同，但并未直接規定檢測單位的契約責任，其合同責任主要和委托方（施工單位或建筑所有人）在合同中予以約定，因此其具有一定的特殊性。如果檢測機構出具了失實報告，導致第三人的人身、財產權益受到損害，委托人是建筑安全的第一責任人，對建筑安全事故導致承擔應有致害責任是毫無疑問的，但是，如果建筑安全事故和檢測機構的不當行為存在聯系的情況下，委托人可以向檢測機構追償。因此，依據合同相對性，第三人無直接向檢測機構要求違約損害賠償之法律根據，因為第三人和檢測機構并無直接合同關系。但是在筆者看來，由于檢測機構提供的檢測報告具有證明作用和公信力，第三人可以認為檢測機構為委托人提供了建筑安全保證，第三人在人身和財產權益受損時可行使代位權，向檢測機構請求賠償。然而，在司法實踐中，這種代位權并無法律依據。

（四）民事侵權責任

1.明確需要承擔連帶賠償責任的情形

《安全生產法》第九十二條明確規定，檢測機構如果違規出具了不實檢測報告，或者虛假檢測報告，且給他人造成了損害，那么它與生產經營單位共同承擔連帶賠償責任。

我國《民法典》并未直接規定工程質量檢測機構的民事賠償責任，筆者認為，相關規定隱藏在《民法典》第一千二百五十二條規定相應的致害責任為連帶賠償責任，須承責的單位為建設單位與施工單位，但是增加了其無過錯的免責條款，如果相關單位能夠提供相應的證據，例如驗收資料或者其他證明材料，能夠證明建筑本身不存在質量缺陷，倒塌原因并非建筑質量，則不用承擔賠償責任。而且，在建筑的建設單位、施工單位履行完致害賠償責任后，他們還可以向其他對建筑倒塌、垮塌負有責任的單位或個人追償，如果檢測機構出具了不實或虛假檢測報告，且與建筑倒塌具有法律意義上的因果關系，則其需承擔連帶賠償責任。筆者認為，這適用于施工階段的建筑物倒塌。在該條中，建筑使用期間倒塌的，被侵權人可向相關須擔責的第三人請求侵權致害賠償，筆者認為，可適用于工程質量檢測機構，例如，出具虛假檢測報告導致建筑物非法通過驗收后倒塌，其應該承擔侵權損害賠償責任。這是立法上的一大進步，明確了建設期建筑倒塌、垮塌事故的侵權致害責任主體和歸責原則。

2.明確應承擔民事責任，但未明確應承擔連帶責任的情形

《建筑法》第七十九條和第八十條明確了工程質量檢測機構的責任，規定工程質量檢測機構及其人員須對因出具不實和虛假報告所造成的損失承擔賠償責任；《安全生產法》第九十二條規定，檢測檢驗機構依法承擔，因出具不實和虛假檢測報告給他人造成損害之民事賠償責任；《檢驗檢測機構監督管理辦法》第五條規定了工程質量檢測機構需依法承擔民事賠償責任。筆者認為更具適用性的為《安全生產法》。

（五）刑事法律責任

至于承擔何種刑事責任，《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）第二百二十九條對此進行了規定，該條第一款規定的是提供虛假證明文件罪。檢測報告具有法定社會公信力，顯然屬于法定的證明文件。如果檢測機構和人員故意提供虛假證明文件（包括不實檢測報告或虛假檢測報告），情節嚴重則觸犯《刑法》，可依據嚴重程度處以有期徒刑及并處罰金。第二款規定，出具不實或虛假檢測報告時索取或非法收受他人財物之行為，予以從重定罪處罰。第三款則規定了檢測人員如果因為自身的重大過失而非主觀故意，導致出具的證明文件存在重大失實所需承擔的刑事責任。

筆者認為，《刑法》第二百二十九條第一款和第二款針對的是檢測機構和人員存在主觀故意的情形，而第三款針對的是檢測人員主觀并無故意，但是出具的報告出現客觀重大失實的情形，關于兩者的刑責，《刑法》予以了區別對待。對于提供虛假證明文件罪“情節嚴重”的認定，可根據違法所得或直接經濟損失數額進行明確，具體可參照最高人民檢察院、公安部聯合發布的《關于公安機關管轄的刑事案件立案追訴標準的規定（二）》。因此，如果檢測機構和人員故意提供虛假檢測報告，導致建筑物倒塌，或者對他人造成損害，造成了一定的直接財產損失，達到入罪標準就應該追究刑事責任。對于如何認定出具證明文件重大失實罪的“造成嚴重后果”這一要件，可按直接經濟損失數額進行界定。提供虛假證明文件罪和出具證明文件重大失實罪都可以由單位構成，如屬檢測機構實施的單位犯罪行為，則可對檢測機構判處罰金的同時，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員判處刑罰；如果僅僅是檢測人員的個人行為，則按照自然人犯罪進行處理。

二、制約檢測機構有效監管的法律瓶頸

（一）不同法律銜接困難

從國家的相關法律角度考量，《安全生產法》的規定最為具體和全面，規定了檢測機構應承擔的行政、民事和刑事責任，但是在第九十二條第三款中關于“情節嚴重”并無具體量化標準，導致司法實踐中適用困難；《民法典》第一千二百五十二條規定了相關單位的法律責任，但其中關于檢驗檢測機構的責任并未進行明確；《建設工程質量管理條例》中對于檢驗檢測機構的權利和義務也未進行相關規定。

從國家市場監督管理總局的部門規章相關角度考量，《檢驗檢測機構監督管理辦法》的規定大多規制的是檢測機構，而對檢測人員無有效約束。例如，《檢驗檢測機構監督管理辦法》第二十四條規定了情節輕微的，無需追究其行政和刑事法律責任，可進行說服教育和提醒糾正；第二十六條規定，檢測單位如出具不實檢測報告或虛假檢測報告，可依法撤銷其資質認定證書。對于相關法律法規對此無規定的情形，由縣級以上的市場監督管理部門對檢測機構進行處罰。顯然，上述條款規定的處罰對象為檢驗檢測機構，而非檢測人員。

（二）《民法典》無檢測合同責任和侵權責任的條款，民事賠償無直接法律依據

2021 年1 月1 日起，我國《民法典》正式實施，通過第一千二百五十二條規定了建筑物等倒塌事故的致害賠償責任，也就意味著《民法典》的實施為我國建筑物等倒塌致害情形下被侵權人的權益保護，提供了較為具體的法律依據。然而，該條規定并沒有明確建筑物等倒塌事故中應擔責的致害責任主體［4］。此外，該條規定了建設單位和施工單位的免責條款，并賦予其完成賠償可向第三人追償之權，這里的第三人顯然應該包括檢測機構，但是并未明確。單純依據第一千二百五十二條無法確定承擔致害責任主體所實施的侵權行為的性質，以及工程質量檢測機構出具失實檢測報告導致倒塌應承擔的致害事故的侵權責任，從理論和實踐上來講，該條規定仍然具有進行深度解釋和繼續修改完善的必要。

（三）對于出具不實、虛假檢測報告的行為懲罰力度小，缺乏足夠威懾力

從前文的分析可以看出，對于檢測機構和人員的行政處罰、民事和刑事責任可以看出，行政處罰力度偏小，而我國刑事處罰的目的是預防犯罪，然而不實和虛假檢測報告往往在事故發生后才曝光，起不到預防的目的。檢測機構和檢測人員往往對民事賠償更為敬畏，單純的吊銷檢測機構、人員的資質證書和行業禁入，威懾力度依然偏小。建議引入懲罰性賠償，加大行政處罰和刑事處罰中罰款金額、提高民事賠償中的賠償金額，理由有以下四點：一是在我國《中華人民共和國消費者權益保護法》和《中華人民共和國商標法》等法律法規中均引入了懲罰性賠償責任制度，并已取得良好的效果；二是工程質量檢測機構和人員出具虛假報告，不信守檢測責任，無視他人的生命和財產安全，嚴重違背信用原則，在主觀上存在明顯惡意；三是土木工程規模上遠大于普通日用消費品，一旦發生質量事故侵權后果將非常嚴重，需要嚴格避免發生；四是對于賠償基數和倍數可以較為科學合理地進行確定，因為作為賠償基數的被告侵權獲利可以計算，侵權致害賠償金額亦可依據相關法規進行計算?？紤]到被告的主觀故意和侵權行為的惡劣程度，同時可以參考檢測機構的年營業額、檢測人員的年收入，綜合確定賠償基數，建議使用3 ～5 倍的賠償倍數。

三、立法建議

第一，依據《安全生產法》中的規定，完善《建筑法》《檢驗檢測機構監督管理辦法》等法規中的相關規定，實現規制范疇不一致的民法、行政法和刑法的有效銜接，實現違法行為和違法責任的匹配，完善立法，彌補法律漏洞，化解司法實踐難題。

第二，相對于行政和刑事處罰，適當的民事賠償威懾力度更大，然而《民法典》中沒有直接規定檢測機構和人員應承擔的民事責任的條款，民事合同責任和民事賠償責任的界定在司法實踐中無直接依據，建議增加相關條款，以化解司法實踐中的適用難題。

第三，鑒于檢測機構和人員出具虛假報告的社會危害性，建議在《行政許可法》《民法典》《建筑法》和《檢驗檢測機構監督管理辦法》中引入適用懲罰性賠償制度的條款，確定合適的基數和倍數，以有效杜絕不實和虛假檢測報告的出現。