人民法院參與訴源治理路徑研究
--以揚州市X 區法院為分析對象

梁田田 宋冠群

1.揚州市廣陵區人民法院，江蘇 揚州 225000；2.揚州市職業大學，江蘇 揚州 225009

近年來，隨著社會治理方式的創新與轉變，“訴源治理”逐漸成為社會各界探討的熱點。在此背景下，人民法院的司法專業性對訴源治理具有較強的指導作用，有助于推動糾紛妥善化解，進而壓降進入訴訟程序的案件數量。因此，有必要在深入調研法院參與訴源治理工作的基礎上，完善法院參與訴源治理的具體路徑，為推動基層社會治理、維護基層社會穩定貢獻司法力量。

一、開展訴源治理的價值分析

（一）開展訴源治理是落實黨中央要求的必然舉措

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央就社會治理現代化提出一系列新理念新思路新戰略。黨的十八屆四中全會提出，堅持系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，健全社會矛盾糾紛預防化解機制，完善調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等有機銜接、相互協調的多元化糾紛解決機制。［1］2019 年1 月18 日，在中央政法工作會議上，習近平總書記強調：“要堅持把非訴糾紛解決機制挺在前面，從源頭上減少訴訟增量。”2020 年11 月16 日，習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上更是明確指出，堅持和發展新時代“楓橋經驗”，完善社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制，更加重視基層基礎工作，充分發揮共建共治共享在基層的作用，推進市域社會治理現代化，促進社會和諧穩定。［2］2021 年2 月19 日，習近平總書記在中央全面深化改革委員會第十八次會議上又一次強調，要堅持和發展新時代“楓橋經驗”，把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，推動更多法治力量向引導和疏導端用力，加強矛盾糾紛源頭預防、前端化解、關口把控，完善預防性法律制度，從源頭上減少訴訟增量。［3］因此，作為黨領導下的國家審判機關，人民法院應深入貫徹黨中央決策部署，把參與訴源治理工作擺在重要位置，推動健全訴源治理機制，從源頭消除矛盾糾紛、風險隱患。

（二）開展訴源治理是解決法院人案矛盾的現實需求

隨著經濟社會的發展，法院收案數量持續增長，人案矛盾問題日益突出。相關數據顯示，2021年全國法院受理案件超過3351.6 萬件，是20 世紀80 年代初期的70 多倍。［4］收案數量持續增長，既給法院執法辦案帶來沉重壓力，也影響矛盾糾紛化解的效率與質量，對執法辦案的良性運行帶來不利影響。人民法院參與黨委政府領導下的訴源治理建設，充分發揮了司法能動作用，能夠在糾紛化解過程中提供司法專業性指導，有助于推動糾紛源頭化解，進而減少了進入訴訟程序的案件數量，有助于促進執法辦案工作良性運行，提升審執工作質效。

（三）開展訴源治理是滿足人民快速解紛的現實需要

當前，由于法院立案登記制度的推行，網上立案、在線庭審等便民措施的施行，群眾參與訴訟的門檻顯著降低，參與訴訟的便利度也顯著提升。但并不意味著訴訟是快速解決糾紛，實現維護自身權益的最優路徑。由于目前法院案多人少矛盾十分突出，盡管開展“繁簡分流”等審判方式改革，但總體上案件的審理天數較長。此外，案件一審結束后，當事人亦可以通過二審程序，拖延履行義務的時間。因此，對部分案件當事人而言，參與訴訟活動可能不是維護自身權益的最佳方式。如能通過訴源治理，通過人民調解、行業調解、仲裁等方式，從源頭化解矛盾糾紛，則可節約當事人的訴訟成本，降低訴累。因此，開展訴源治理工作是人民群眾快速解紛的現實需要。

（四）開展訴源治理是提升社會治理能力的現實需要

訴源治理通過多種形式將治理鏈條延伸到社會各個角落，屬于社會治理的重要內容，因而也是國家治理體系的組成部分。［5］人民法院作為社會治理的重要參與者，在當前社會轉型的過程中，亦需要轉變參與社會治理的方式，提高參與社會治理的能力。此外，當代的多元化糾紛解決機制始終強調人民調解、仲裁、行政裁決等多種解紛方式共同發力，并強調訴訟方式與非訴訟方式之間協調與銜接，將充分發揮各種解紛方式的作用作為多元化糾紛解決機制構建追求的目標。［6］這種方式的最大好處在于可以借助多方力量，形成工作合力，共同化解矛盾糾紛，進而在實踐中提升各參與部門的社會治理能力。因此，對人民法院而言，主動延伸司法職能，積極參與訴源治理，能在實踐中進一步提高社會治理能力，更好地發揮司法服務保障作用。

二、揚州市X 區法院參與訴源治理的實踐現狀

（一）揚州市X 區法院參與訴源治理基本情況

1.主動融入社會治理體系

揚州市X 區法院堅持和發展“楓橋經驗”，采取法官進網格、開展巡回審判、在鄉鎮街道設立審務工作站等多種形式，融入基層社會治理，深度參與矛盾糾紛預防與化解工作。推動將萬人起訴率納入全區平安建設考評指標，壓實屬地政府責任，增強參與多元解紛工作的積極性。充分發揮法院司法建議功能，針對司法實踐中發現的社會治理漏洞，及時向相關部門發出司法建議，2022 年以來發出司法建議11 件，為地方化解矛盾糾紛、維護社會和諧穩定發揮積極作用。

2.推動健全訴調對接機制

揚州市X 區法院注重加強與行政機關、行業協會、調解、仲裁等單位或組織的溝通聯絡，推動健全訴調對接機制，有力推動訴前糾紛化解，壓降訴訟案件增量。例如，與區司法局加強溝通聯絡，建立訴前調解定期聯絡會議制度，及時就訴前調解中發現的問題進行分析研判，并在法院設立駐法院人民調解室，共有人民調解員15 名，自2022 年以來累計訴前調解化解糾紛3660 件。并加強與揚州仲裁委的溝通聯絡，設立仲裁訴訟銜接工作站，共同推進糾紛化解工作。

3.積極開展司法調研

揚州市X 區法院高度重視司法調研工作，通過調研及時發現社會治理中存在的問題，提升服務訴源治理的針對性、實效性。對涉房地產糾紛、信用卡糾紛、追償權糾紛等案件開展專題調研，分析案件快速增長原因，制定完善應對措施。同時，發揮司法建議功能，針對實踐中發現的社會管理漏洞，及時發出司法建議，并開展司法建議“大回訪、促落實”活動，加強對司法建議的跟蹤問效，確保司法建議落得實、有成效。

（二）存在的問題

1.訴源治理的平臺建設有待運轉

X 區法院落實上級法院推進訴源治理的相關要求，通過加強與屬地鄉鎮街道的溝通聯絡，在每個鄉鎮街道設立了審務工作站，實現審務工作站全區鄉鎮街道全覆蓋。然而，通過實際調研，審務工作站在實際工作中發揮作用有限，訴源治理相關成果不足。原因在于，該法院案多人少矛盾尤為突出，法官總數較少，且辦案壓力較大，在此背景下雖然法院制定了法官參與審務工作站開展工作的相關要求，但是現實中法官忙于辦案，完成工作任務，并沒有過多的精力參與到審務工作站的工作中來，導致審務工作站發揮的作用有限。

2.多元解紛機制有待健全

近年來，雖然該法院與政府行政部門、人民調解、村社區等單位的溝通聯絡，健全訴調對接機制，也取得一定成效，但還存在一定問題。例如，與相關部門聯動較少，建立聯動機制方面仍需加強。與行業性調解組織聯動較少，目前僅與市銀行業消費糾紛人民調解委員會、市知識產權糾紛人民調解委員會兩家單位開展日常糾紛化解聯動，與其他調解組織基本上溝通較少。由于部分糾紛專業化程度太高，駐法院調解室人民調解員由于專業背景限制，對某些過于專業領域束手無策，導致面對此類糾紛難以參與，影響糾紛化解效果。因此，有必要繼續加強多元解紛機制建設。

3.參與訴源治理方式較為單一

訴源治理的要義是以“治未病”之原理將矛盾糾紛防患于未然，以實現及時化解矛盾糾紛之目的。然而，X 區法院參與訴源治理工作的“重點”是聚焦訴前調解，通過加強與區司法局的聯絡，推動駐法院人民調解室建設，對于適合調解的案件，在立案前即將案件流轉分配給人民調解員負責調解，通過訴前調解推進糾紛化解，也取得了一定成效。但是，盡管訴前調解成效較為突出，但X 區法院在加強與仲裁機構的銜接、與行政機關加強聯動等工作開展成效較少，法院參與訴源治理的方法有待進一步豐富。

（三）問題的原因分析

1.繁重的審判壓力制約法院參與訴源治理工作

近年來，揚州市X 區法院受理案件數逐年遞增，目前每年收案均在1.6 萬件左右。與此同時，受制于司法責任制改革，法官總數不得超過39%編制的限制，導致法官總數在全市中較少，僅有38 名員額法官。面對日益增長的收案數量，法院以及法官不得不將大量的精力用在執法辦案、化解矛盾糾紛上，而對于開展訴源治理上往往缺少精力，參與的積極性、主動性不強，導致實踐中訴源治理工作成效不足。

2.社會各界對訴源治理工作的重要性認識不足

訴源治理離不開社會各界的支持。從實踐來看，社會各界共同參與預防和化解糾紛工作的意識還不夠強，相關工作成效有待提高。例如，村社區主動調解意識不強，調解功能弱化；法院與行政機關、仲裁機構等部門的銜接配合不夠暢通等問題，影響訴源治理成效。因此，只有社會各界都充分認識到做好訴源治理工作的重要性，積極參與到訴源治理工作中來，健全完善多元解紛機制，才能形成工作合力，有效壓降進入法院訴訟的案件增量。

三、推動人民法院參與訴源治理的基本設想

（一）堅持黨委領導，健全多元解紛機制

訴源治理是黨委領導下的社會治理機制。在參與訴源治理的過程中，人民法院要深刻認識到解紛力量的多元性，主動向黨委匯報訴源治理工作，爭取黨委支持。依靠黨的領導、依靠黨委統攬全局，廣泛動員各部門、各行業的力量，加強與政府部門、行業協會、仲裁機構、村社區（基層組織）等單位的溝通和合作，充分整合社會資源，健全矛盾糾紛多元化解機制，通過制度化方式推進訴源治理工作。［7］

（二）延伸司法職能，加強訴源治理指導

人民法院在化解矛盾糾紛方面具有獨特的專業性與公信力，其參與訴源治理，尤其是通過加強對基層調解矛盾糾紛的指導，更有利于社會公眾信服調解工作，進而促進糾紛有效化解。對此，法院應組織工作人員深入基層社區，積極指導村社區工作人員、網格員和人民調解員的調解工作，促進提高人民調解工作成效。同時，法院要通過送法進村（社區）、開展巡回審判等方式，開展普法宣傳教育，增強社會公眾的法治意識，引導社會各界通過法律推進化解矛盾糾紛。此外，人民法院要重視司法調研，尤其是充分發揮司法建議的作用，向相關部門作出提示，推動及時消除風險隱患。

（三）開展訴前調解，及時化解矛盾糾紛

對于當事人起訴至法院的案件，在立案前，人民法院可將案件分流至駐法院人民調解室，積極開展訴前調解工作，實現糾紛快速化解。同時，要以實際工作需要為導向，加強對調解員的教育培訓工作，定期開展集中培訓，組織有經驗的調解員介紹工作經驗或觀摩調解過程，通過言傳身教、現場教學形式掌握提升調解流程和技巧，提高調解員的調解能力。同時，法院要積極發揮輿論引導作用，通過官方微信公眾號、微博、新聞媒體等途徑，對訴前調解工作的相關流程，所具備的優勢、便民、高效等特點進行大力宣傳，提高訴前調解方式的群眾知曉率、首選率，消除大眾認為訴前調解不公正、不專業、執行難的疑慮，營造支持矛盾糾紛多元化解工作的良好氛圍。

四、結語

“消未起之患、治未病之疾，醫之于無事之前”。司法是維護社會公平正義的最后一道防線，但不是化解矛盾糾紛的唯一途徑。在推動構建和諧社會的今天，只有堅持和發揚“楓橋經驗”，把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，推動更多矛盾糾紛在源頭預防化解，才能有效從源頭上減少訴訟案件數量，維護社會和諧穩定。因此，人民法院應深入貫徹以人民為中心的發展思想，積極參與訴源治理工作，在推動矛盾糾紛源頭化解上主動擔當作為，為維護社會和諧穩定貢獻司法力量。