生態文明地方探索：秦巴山區生態保護與綠色發展戰略對策思考

敬博

摘 要：秦巴山區地處我國陸地版圖中央，是南北氣候和地理格局的天然分界線，具有十分重要的地理與生態價值。秦巴山區生態保護與綠色發展既是我國生態安全格局建設和區域協調發展的戰略需求，也是深化落實生態文明方略、推進構建人與自然生命共同體偉大進程的必然選擇。目前該區域面臨著生態敏感、相對貧困、空間失衡和發展失序等一系列突出問題。針對存在問題，結合已有研究和實踐，本文指出強化生態保護修復與治理、建立綠色循環產業體系、促進空間均衡與區域協調是推動秦巴山區生態保護與綠色發展的戰略重點；需要采取的關鍵對策包括：以國家公園為主體構建自然保護地體系，推動山水林田湖草保護與修復工程；以綠色發展為導向，構建山區生態產業體系；基于資源環境承載能力，優化區域發展格局與空間管控方案；強化頂層設計，構建區域一體化的政策機制和保障體系。

關鍵詞：秦巴山區；生態保護；綠色發展；區域協調；空間管控

中圖分類號：K901 文獻標志碼：A 文章編號：2095-1329（2023）03-0092-08

習近平總書記在2020 年4 月20 日考察秦嶺生態環境保護情況時強調，秦嶺和合南北、澤被天下，是我國的中央水塔，是中華民族的祖脈和中華文化的重要象征。保護好秦嶺生態環境，對確保中華民族長盛不衰、實現“兩個一百年”奮斗目標、實現可持續發展具有十分重大而深遠的意義。以秦嶺為主體的秦巴山區地處我國陸地版圖中央，是我國南北氣候和地理格局的天然分界線，具有十分重要的地理和生態價值。長期以來，秦巴山區經濟社會發展滯后，貧困問題突出，與周邊地區發展差距不斷拉大。近年來，在國家精準扶貧、深入推進西部大開發一系列戰略舉措下，秦巴山區社會經濟實現較快增長，生態保護取得積極成效，但保護與發展矛盾仍然十分突出。作為我國的戰略要地、生態高地、經濟洼地與貧困集中區，秦巴山區生態保護與綠色發展不僅關系地區自身可持續發展，也關系到全國的生態安全格局和區域協調發展。尋求地區綠色發展方式是積極探索生態文明建設中國方案、推動構建人與自然生命共同體偉大進程的必然選擇，這就要求我們必須始終堅持“既要綠水青山，也要金山銀山”“綠色青山就是金山銀山”的發展理念，積極探索資源轉化與發展轉型的先進模式與路徑，確立地區發展戰略重點和關鍵對策，助推秦巴山區最終實現人與自然、經濟、社會的全面協調發展。

1 基本特征：秦巴山區價值認知

1.1 秦巴山區范圍界定

秦巴山區是秦嶺和巴山山脈所在地區，是中國公認的南北分界線和氣候生態過渡帶。從廣義地質學角度，秦嶺和巴山是一個整體，是由華北板塊、華南板塊以及秦嶺微板塊經歷復雜的俯沖碰撞造山運動后形成的復合造山帶[1]，其基本屬性與特質、結構與演化研究對深刻認知中國地質板塊構造、地表系統環境和探索地球動力系統具有突出意義[2]。從狹義地貌學角度，秦巴山區是指“秦嶺造山帶”地質板塊造山隆升、抬升作用過程中形成的連綿山脈、丘陵地區，包括秦嶺、伏牛山、米倉山、巴山、神農架以及與橫斷山脈接壤的甘南、川西山脈地區[3]。地理學對秦巴山區范圍界定是在地質學和地貌學基礎上形成，同時因學科方向細分存在差異。自然地理學根據氣候、水文、植被的一致性、分界性和過渡性特征確定秦巴山區邊界[4]，隨著學術研究的深入，逐漸形成以秦嶺- 大巴山為主體的南北過渡帶理論，并由此確定其重點研究范圍[5]；人文地理學更多考慮社會經濟和政策管理因素，范圍界定以自然與人文要素地理格局為基礎，包含山地、丘陵、河谷盆地等多個地貌單元的空間連片地區[6]。就謀劃該地區生態保護與綠色發展的戰略思維角度而言，范圍界定需要更加綜合。本文研究范圍參考中國工程院“秦巴山脈綠色循環發展戰略研究”咨詢項目，涉及陜西、湖北、四川、河南、甘肅、重慶五省一市119 個縣級行政單元，總面積約3.086×105 km2，總人口約6 100 萬人（圖1）。

1.2 秦巴山區核心價值

地理區位特殊。秦嶺與落基山脈、阿爾卑斯山脈同處于30°～45° N 的緯度帶上，被并稱為世界著名“三大名山”“地球三姐妹”，在我國乃至世界地理格局中具有特殊的區位價值。秦巴山區地處我國大陸中部地區，是連接青藏高原與東部平原的橋梁，也是我國聯系南北區域的樞紐，具有十分重要的戰略樞紐地位。因此，推動秦巴山區生態保護與綠色發展對于重塑我國經濟地理格局、實現區域均衡協調發展、帶動全民共同富裕具有重要戰略意義。

生態價值突出。作為我國大陸中部東西向延伸的巨大山脈，秦嶺- 大巴山不但是中國的南方和北方的地理分界，也是地表氣候與生態系統的重要分界過渡帶，區域環境效應影響顯著且深遠。秦巴山區水資源豐富，是長江支流漢江、嘉陵江和丹江的發源地，為黃河最大支流渭河提供重要補給，同時也是全國生物多樣性極為豐富的熱點地區之一，承擔著南水北調水源涵養和生物多樣性保護的重大職能，對保障我國陸域生態安全意義重大。

自然資源豐富。秦巴山區內有6 000 多種動植物生物資源，種類數量占全國75%，分布有大熊貓、朱鹮、金絲猴、羚牛等120 余種國家級保護動物和珍稀植物。秦巴山區集中分布有大量的中藥材、漆樹、核桃、茶葉、食用菌等資源，也是多種國家級保護動物和珍稀植物的重要分布區。同時，礦產資源儲量豐富，不少礦種儲量位居世界前列，部分有色金屬和貴重金屬儲量占據全國重要地位[7]。區域內生態旅游資源豐富，類型多樣，豐富的自然資源賦予秦巴山區巨大的發展潛力。

2 現實矛盾：秦巴山區保護與發展面臨的突出問題

2.1 生態敏感，資源環境承載能力有限

秦巴山區氣候復雜多變，生態環境較為敏感，坡度25° 以上區域占30%，近70% 的區域處于高度生態敏感地區。區內暴雨、崩塌、滑坡、泥石流等自然災害頻發，地處地質災害中高風險區的區縣占比達79%，人均耕地面積是國內平均水平的60%。區內城鎮眾多、人口密集，僅漢江沿線就有漢中、安康、十堰等多個百萬人口城市，人口密度超過全國山區平均水平，城市擴張、工業發展與資源供需矛盾突出。隨著南水北調中線工程和引漢濟渭工程的實施，生態環境對社會經濟發展的約束將進一步加劇，退耕還林的政策實施在提升生態效益的同時也帶來了生態保護與糧食生產的空間矛盾。近年來隨著工業化和城鎮化發展，建設空間不斷侵占擠壓生態重要地區，生態用地破碎化程度日趨嚴重，區域資源環境承載能力呈下降趨勢。

2.2 相對貧困，經濟社會發展水平較低

秦巴山區經濟規模較小，人均GDP 和農民人均純收入分別僅為全國平均水平的50% 和67.2％，90.8% 的地區城鎮化率低于全國平均水平。產業經濟整體上仍處在工業化初期向中期過渡階段，盡管初步形成以裝備制造、能源生產、原材料和消費品制造為主的工業體系，但由于土地資源緊缺、交通條件較差、人才和技術落后等原因，整體仍然存在產業層次偏低、創新能力有限、信息化程度滯后等問題。除三線建設時期布局的國防裝備、汽車制造等產業尚具規模外，大部分產業體量偏小，同質化競爭激烈。依托豐富的礦產資源，秦巴山區礦產開采產業形成規模，但在生態文明背景下，礦產開采及其關聯的冶金、化工等產業破壞生態環境的弊端逐漸凸顯。此外，生物和旅游資源開發潛力較大，但目前在三產聯動上的資源轉化率不高，尤其是高科技、高附加值的生物醫藥產業規模十分有限，旅游業對經濟發展帶動作用不夠突出，生態資產轉化為經濟發展的動能嚴重不足。

2.3 空間失衡，“內部塌陷”與“外部虹吸”效應并存

秦巴山區雖在地理環境上是一個整體，但內部發展并不均衡，經濟發展和城鎮化建設整體呈現“東高西低、外高內低”的空間格局，其中西部和南部不少區縣城鎮化率不到30%，與區內最高的十堰、襄陽地區相差近50%，明顯滯后于全國平均水平。區縣經濟規模高低極值相差近100 倍，人口密度和經濟密度也同時存在外圍熱、內部冷的空間格局。另一方面，秦巴山區自然資源分布也不均衡，尤其以水資源較為明顯。靠近中部腹地的秦嶺南麓、巴山北麓和川西- 隴南山區人均可利用水資源量均大于1000m?，而外圍四川、河南區縣水資源指標則普遍小于500m?。此外，秦巴山區自然保護區眾多，大部分地區屬于生態嚴格保護地區，生態資源與產業經濟的轉化程度不足，與周邊城鎮群相比發展明顯落后，成為我國區域發展的“塌陷地區”。巨大的經濟發展和公共服務供給差距使得人口、資源從山區快速流入西安、成都、重慶等大中城市，中心城市“虹吸效應”明顯且呈加劇趨勢。

2.4 發展失序，區域一體化協調機制缺失

秦巴山區地處多省行政交匯處，長期以來缺乏區域統籌協調與合作發展機制。由于地形阻隔，各區空間聯系薄弱，西武、西渝高鐵遲遲未能聯通，不少地區尚無高等級公路貫穿，區域一體化發展格局難以形成。同時，秦巴山區存在歷史原因和利益割據下自然保護地邊界重疊、管理職權不清導致的保護區域“真空”頻現、村民集體利益受損、央地矛盾加劇等問題。由于缺少區域協調機制，產業體系同質、超前過度開發、基礎設施重復建設等問題長期得不到解決，不僅造成生態功能“碎片化”，也給上下游產業協同與生態共治帶來困難，“零和”競爭不斷加劇[8]。盡管近年來一些毗鄰城市在生態保護、扶貧發展、稅收政策和信息共享等方面開展合作，但依然存在“程度淺、領域窄、局部性”等突出問題。據不完全統計，秦巴山區參與達成合作協議的縣市占比不足30%，對區域協同發展與綜合治理貢獻度不高[9]。南水北調工程實施以來，圍繞丹江口水庫及上游地區跨省生態補償和財政轉移支付政策開始實施，但仍存在補償標準不一、補償方式和來源單一、缺少法規和后評估機制等諸多問題。

3 狀態評價：生態保護與綠色發展的空間耦合協調診斷

3.1 評價方法與模型

（1）基于熵權TOPSIS 的生態保護與綠色協調發展評價體系

參考相關研究，以科學性、科學性和操作性為原則，從生態資源、生態狀態、生態建設、環境治理、經濟水平、經濟結構、經濟效率和發展質量等方面構建秦巴山區生態保護與綠色協調發展指標體系（表1）。數據來源主要為2021 年的《中國城市統計年鑒》、《中國城市建設統計年鑒》和各地區統計公報，局部缺失數據采用前后年統計數據趨勢外推而得，人均生態資產價值引自中國環科院的相關研究成果。采用TOPSIS 法對熵值權重進行改進，對評價指標的重要性和優劣進行排序。具體過程包括：

采用極差法對獲取數據進行標準化處理得到Yij。

② 確定熵值權重Wj，公式如下：

3.2 保護與發展耦合協調狀態與障礙因子診斷

通過生態保護和綠色發展8 個要素層的維度發展狀態以及兩者間協調關系分析來看，秦巴山區保護與發展的協調水平總體處于中下水平且存在一定空間分異。分要素維度看，各地市生態資源富足、生態狀態尚可，但生態建設和環境質量水平明顯較低，經濟發展的規模和結構處于中等，發展效率和發展質量亟待提升（圖2）。從城市（地區）橫向對比來看：盡管神農架林區生態資源總量相對較少，但由于經濟建設對生態系統干擾低，反而生態建設水平和綠色發展質量高；隴南除生態資源與生態狀態較好外，生態治理水平和綠色發展質量等方面尚有明顯差距（圖2）。因此，生態保護指數表現為神農架林區和隴南市相對較高，其他地區均處于生態指數低于0.3的低位均衡狀態。例如，達州市由于人均生態資源總量少、保護治理水平低，其生態保護指數不足0.2。綠色發展指數則空間分異明顯，高值城市主要為工業基礎較好、城鎮化水平較高的十堰和三門峽，神農架林區由于人口較少、發展綜合效率高的原因在綠色發展指數上表現強勁。從保護發展協調水平空間分布看，除神農架林區處于高度協調、隴南處于瀕臨失調外，其余地區均處在低度協調發展狀態（表2），說明秦巴山區整體還是處于生態系統脆弱和保護力度不足狀態下的低水平發展階段。

采用綜合障礙度模型對秦巴山區保護與發展耦合協調狀態的主要障礙因素進行分析。準則層障礙度診斷結果表明，大多數城市協調發展的主要障礙因素是生態資源、經濟水平和發展質量，說明生態資源量和經濟規模仍然是現階段秦巴山區各城市協調發展的關鍵，協調狀態有賴于生態資源的富集程度和經濟數據的高增長；另一方面，商洛、安康、巴中、隴南等腹地城市受經濟水平因素影響較為明顯，山區外圍的達州、廣元、三門峽則同時受到生態狀態和經濟結構的雙重影響，說明相較于內部腹地城市綠色發展單純依賴于經濟規模指標而言，外圍城市已進入生態服務能力和經濟結構優化的進階發展階段，開始重視生態建設和經濟發展的系統合理問題；而生態建設、環境治理及發展效率指標在幾乎所有城市協調發展中作用不明顯，也進一步說明秦巴山區還遠未達到發展治理水平較高且相互耦合的高度協調發展階段（圖3a）。

指標層障礙度診斷分析結果表明，影響各城市生態保護與綠色發展的主要因素為人均生態資產價值、人均水資源總量、自然保護區面積占比、旅游總收入占比、人均財政收入、人均耕地面積及公路網密度等，其他指標對秦巴山區協調發展的綜合影響則不明顯。從障礙度空間差異來看，影響商洛、安康等腹地城市協調發展的主要因素為旅游收入占比和人均財政收入，這說明生態資源轉化率和旅游經濟貢獻度對交通區位條件較差的山區腹地城市協調發展至關重要。相比之下，外圍城市除經濟結構性指標外，人均耕地和自然保護區占比障礙度較高，這說明生產生態資源與資產的富集程度可能成為地區協調發展的短板因素。此外，人均水資源總量對所有城市障礙度高，進一步反映了秦巴山區作為我國重要生態涵養功能區的重要意義（圖3b）。

4 治理方略：秦巴山區生保護與發展戰略對策

秦巴山區生態環境保護是國家生態文明建設的重要組成部分，而生態文明的目標是追求高質量和可持續發展，是保護與發展的統籌和協調，因此必須要在生態保護的基礎上千方百計促進秦巴山區的綠水青山轉化為金山銀山。在實現秦巴山區生態文明和永續發展這一過程中，生態保護是基本前提，綠色發展是關鍵路徑，空間管控與協同則是實現手段。

4.1 強化生態保護修復與治理，保障國家生態安全

秦巴山區是我國重要的生態安全根基，從國家戰略層面維護其生態系統的完整性至關重要。首先，需改變現有碎片化的保護模式，用系統性的方法和手段解決當前的生態保護問題。國家公園模式是有效的解決方案，應將區域內生態最為敏感、生態功能最重要的區域納入國家公園進行整體保護，完善生態空間布局，修復生物遷徙廊道，在生態保護的空缺和薄弱地區補充和擴建新的自然保護區，尤其對地方事權不清、邊界存在爭議的牛背梁、丹江口等地區加強管理協同。其次，生態保護要關注空間差異性，尤其是垂直方向的差異，據此制定差異化的保護策略。例如，高海拔的岷山、秦嶺太白山地區強化生態系統的原真性保護和大熊貓、羚牛、林麝等珍稀動植物多樣性的保護，低海拔的盆地及山麓地區要盡量降低人類活動干擾，協調生態保護與生產功能，山區腹地則要重視水土流失防治和水源涵養。第三，作為南水北調中線工程的水源涵養區以及黃河流域的重要水源補給區，水資源保護和水環境修復是實施生態保護戰略的重點任務，要建構完善的水源地保護、水污染防治和水生態補償機制，加強污染河段的監管與治理，規范取水總量控制和水工程調度，同時推進行政區保護向流域保護的轉變，科學實施山水林田湖草一體化生態保護修復工程。

4.2 建立綠色循環產業體系，推動經濟社會高質量發展

促進生態資源的產業轉化、釋放綠色生產力是秦巴山區創新高質量發展的關鍵。具體而言就是依托現有生態資源優勢，圍繞產業發展的“特色化、集群化、精準化”做文章，構建“環境共生型、生態可持續”的綠色循環產業體系，培育生態產業經濟新動能。首先，產業體系要突出特色化。秦巴山區綠色產業發展要突出與自然環境的相容性，強化產業類型的“在地化”，平原與河谷地帶可以重點發展規模化現代高效循環農業，低山區和丘陵區則要合理推進林下經濟產業發展，引導富硒茶、中藥材、優質食用菌等特色產業的規模化生產，高山區適度強化核桃、板栗等特色農林特產品的生產和營銷[32]。工業發展要依托豐富的中藥材、水資源和特色農產品資源加快生物醫藥、保健品和食品精深加工產業集群的構建，打造特色鮮明的品牌產業基地。服務業要依托良好的生態文化資源，重點發展觀光休閑、康養體驗、科普教育及創意產業為一體的生態服務產業集群。其次，產業模式要突出循環性。農業上加快生態循環農業示范基地和加工園區建設，強化養殖廢棄物、秸稈處理和綜合利用以及資源節約型農業技術推廣。工業則需加大傳統產業改造升級力度，運用循環經濟理念推動能源化工、礦產深加工、裝備制造業和農副產品加工等循環產業鏈條的形成（圖4）。此外，產業發展要突出創新性。要立足秦巴山區產業現狀和生態優勢，進一步促進互聯網信息技術與傳統產業的融合發展，著力提升依托科技- 產業融合實現快速發展的能力，全力構建綜合創新生態體系。

4.3 致力人與自然和諧，邁向空間均衡和區域協調

秦巴山區承載著構筑國家生態安全屏障、加快全國整體脫貧致富和小康社會建設進程的歷史重任，盡管不適宜高強度開發，但也需要在保護基礎上通過適度開發確保原住居民福祉的增進，使其從保護中受益并成為青山綠水的自覺守護者。因此，探索多尺度的空間協同與管控路徑是促進區域邁向空間均衡和協調的關鍵。

首先，從全國尺度來說，秦巴山區需要借助國家助力中西部大發展的政策優勢和重慶、成都、西安等國家中心城市輻射帶動作用，全力推動與周邊地區協同發展；積極承接周邊地區生態型產業落地，推動高技術、總部型的生產性服務產業及生態旅游、康養休閑類產業在漢中、商洛、十堰、安康、隴南等中心城市集聚，圍繞周邊地區的康養旅游、健康醫療、生態制造等需求進行功能升級，以流域為單元強化區域產業分工協作，打造生態經濟創新發展區。

其次，在區域內部，需要堅持“面上保護”與“點上開發”相促進、“剛性管控”與“彈性引導”相結合的原則引導人口、城鎮與產業在空間上的均衡發展；生態保護地區在生態紅線剛性管控基礎上也要預留一定的國土空間開發強度和用地彈性，以適應鄉村振興、國民旅游休閑等國家戰略的需要，生態紅線內部的重大基礎設施建設和戰略資源勘查需要在生態環境影響評價與監測等程序框架內進行空間落位，適度進行紅線范圍內的耕地退出和生態移民搬遷。具體而言，可以打造國家級生態經濟區為目標，消除各種制約資源和要素流動的障礙，按照“兩山四區四廊”為基本發展框架，優化主體功能布局和空間管控方案，形成秦巴山區內外產業協同、區域經濟一體化發展新格局。

最后，在具體城鎮發展與鄉村聚落建設上要嚴格落實國土空間規劃管控要求，以“淺綠、中綠、深綠”為目標，分類型探索人地共生型的綠色人居環境建設模式，尋求綠色產業與功能分區的空間匹配，對產業發展、管控策略與風貌引導提出明確指引（圖5，表4），首先構建由“淺綠”中等城市、“中綠”小城市及縣城、“深綠”鄉鎮及村莊構成的秦巴山區網絡狀城鄉空間群落組織（圖5a）。“淺綠型”大中城市探索多中心、生態型、高彈性空間布局模式，推動軌道交通和快速公交系統建設，強化城市建設中生態綠楔、種植物遷徙廊道的貫通，推廣綠色能源應用和綠色智慧市政網絡（圖5b）；“中綠型”小城市及縣城探索順應山區地形的河谷帶型生態城區格局，強化規模控制和土地集約利用，在生態紅線嚴格控制基礎上強化生態旅游、智慧物流與城市功能統籌融合，近山區推行特色化農林畜藥產業集群模式，風貌引導彰顯山區地域化、生態化特征（圖5c）；“深綠型”鄉鎮及村莊實施最嚴格保護生態策略，產業上適當發展林下經濟、生態養殖與鄉村生態旅游，空間上推行交通便捷聯系基礎上的“點狀”發展模式，通過固廢微生物處理、綠色節能技術和海綿城市技術實現污水、廢氣、固廢垃圾零排放，生產、生活資料的全系統循環（圖5d）。

4.4 強化頂層設計，構建區域一體化政策機制和保障體系

建立區域內外發展協同機制。籌建秦巴山區一體化發展基金，重點支持跨區域水資源保護、生態治理與重大基礎設施建設；統籌秦巴山區的生態資源，建立一體化的自然資源管控網絡、生態環保監測網絡及環境治理應急網絡；在生態環境保護、綠色產業發展、基礎設施投資、財政稅收收入等領域探索協商共享機制；推進秦巴山區縣市與周邊中大城市形成區域協調發展機制，在產業協作、資源共享、聯建開發、交通連接等方面探索創新發展路徑。

健全生態補償及有償交易機制。探索環境容量、生態產品的有償使用與交易機制，探索綠色發展基金和生態金融試點。通過地區間綠色信貸、生態債券、碳匯交易、生態損害保險等資金籌集方式促進生態系統服務和生態資源的市場化，鼓勵吸引社會資本和公益組織參與生態建設與保護，通過建立市場化機制促進生態補償方式多元化。推動漢江、嘉陵江上下游地區建立生態補償機制，開展丹江口水庫國家生態補償試點。

創新生態價值評估、生態資產管控績效評價機制。制定統一的區域行業準入和綠色評價標準，建立科學的生物多樣性和生態資產價值跟蹤評估機制，對自然資源資產實行清單化管控，通過開展自然資源資產負債表編制、領導干部自然資源資產離任審計，科學評價地區生態保護治理成效與黨政領導干部管理績效。

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