國有土地上房屋征收涉及的房屋認定淺析

文／謝榮芳 北京京城捷信房地產評估有限公司 北京 100029

引言：

《國有土地上房屋征收與補償條例》對房屋認定只做了原則性規定，缺乏具體認定和處理的實際操作標準，當前地方在房屋合法性認定上差異較大，認定參與單位、認定標準、公示發布單位等各地方理解不同、做法不同。房屋認定涉及到合法、違法問題，直接關系被征收人切身利益，是房屋征收工作的重中之重。

圖1 廣寧村棚改房屋征收現場辦公室

1.國有土地上房屋征收中房屋的概念

國務院令第590 號《國有土地上房屋征收與補償條例》（《征收與補償條例》）與住房和城鄉建設部建房〔201 1〕77 號《國有土地上房屋征收評估辦法》（《征收評估辦法》）均未對作為征收客體的房屋進行法律定義，有觀點認為國有土地上房屋征收中的房屋為約定俗成的概念，即指房產或房地產。也有觀點認為征收中房屋指的僅是地上建筑物，不包含土地。查閱《現代漢語詞典》，房屋定義為：有墻、頂、門、窗，供人居住或做其他用途的建筑物。

在中國現行的法律體系下，對于“房屋”這一概念的定義僅能追溯到1995 年的《城市房地產管理法》中的第二條，其內容為：“本法所稱房屋，是指土地上的房屋等建筑物及構筑物”。然而，這個定義并未精確地闡釋“房屋”的內涵。考慮到《征收與補償條例》是由國務院根據《城市房地產管理法》第六條的授權而制定的。因此，可以推斷出，《征收與補償條例》中被征收的房屋應指土地上的各類建筑物和構筑物。

2.被征收房屋與土地關系

《征收與補償條例》第十三條規定，房屋被依法征收的，國有土地使用權同時收回。《征收評估辦法》第十一條在對被征收房屋價值進行闡釋時，明確了價值內涵的范圍是包含房屋及其占用范圍內的土地使用權。被征收房屋與土地之間是什么關系，為何提到土地但又僅是簡略帶過而已？

2.1 房地一體原則

房屋和土地具有天然的附和性，密不可分。房屋依附于土地而建，沒有土地，房屋只是空中閣樓。在征收中，合法房屋的證明，房屋和土地權屬證明文件（如《房屋所有權證》、《國有土地使用證》）兩者缺一不可。1989年建設部在《關于國有房屋土地使用證及房地產交易中土地使用權等有關問題的答復》中提到：“房屋交易時，連同所使用的土地一并轉移”。這是最早房地一體原則的創設，后《物權法》中對該原則的適用進行了明確的規定并平移至《民法典》中，即“建設用地使用權轉讓或抵押的，地上建筑物一并處分或抵押。建筑物轉讓或抵押的，建筑物占用范圍內的建設用地使用權一并處分或抵押”。房地一體原則強調了土地和地上建筑物的不可分割性，并將其視為一個整體來進行處置。土地和地上建筑物權利歸屬于同一主體，這樣有助于防止土地使用者和建筑物所有者之間的權利沖突。

由此可見，《征收與補償條例》中的被征收房屋雖然房屋是地上建筑物、構筑物之意，但根據地隨房走的房地一體原則，征收時也包含了房屋占用范圍內的土地使用權。因國有土地所有權屬于國家，房屋征收并未發生土地所有權的轉移，因此，對出讓或劃撥出去的國有土地使用權當然只能是收回。

2.2 法律適用差異

房屋所有權和土地使用權是不同屬性的權利，是各自獨立的物權，所有權屬于自物權，使用權是用益物權。實踐中，管理制度上由不同的部門進行管理，在不動產統一登記制度前也是由不同的登記機關予以登記。《征收與補償條例》的立法依據是《城市房地產管理法》，而土地征收或收回由《土地管理法》進行規制，根據《土地管理法》第五十八條，為實施城市規劃進行舊城區改建以及其他公共利益需要，自然資源主管部門可以收回國有土地使用權，對土地使用權人給予適當補償。故《征收與補償條例》對征收中國有土地使用權內容并未做過多、過深入的規定，僅按地隨房走的房地一體原則點到為止。從而也可以知曉，“空地”原則上是不適用《征收與補償條例》進行征收的，按照現有法律法規規定，“空地”應該由自然資源部門采用收購等方式收回。

圖2 石景山北辛安棚戶區改造前

3.房屋認定內容

國有土地上房屋征收涉及房屋認定內容主要有如下方面：

3.1 被征收人的認定

根據《民法典》第二百零九條規定：不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，經依法登記，發生效力；未經登記，不發生效力。對已登記房屋，被征收人根據《房屋所有權證》或《不動產權證書》登記的房屋所有權人或不動產權利人確定。對未登記建筑，對因司法判決、企業重組改制等房屋所有權人發生轉移但未辦理變更登記的，以及繼承、分家析產等情況，均需進行被征收人認定。

3.2 房、地的認定

關于房屋的認定，主要涉及未經登記建筑是否認定為合法建筑，以及對房屋用途、房屋建筑面積等的認定。

關于土地的認定，雖然土地按地隨房走的房地一體原則在房屋被征收時同時被收回。但通常被征收房屋價值更多是體現在土地價值上，《征收評估辦法》也明確了被征收房屋價值評估應當考慮被征收房屋的占地面積、土地使用權等影響被征收房屋價值的因素。因此，對被征收房屋所占用范圍內的土地的性質、面積、用途等也需進行認定，其是被征收房屋價值評估需要使用的必要信息。

3.3 用途的認定

用途認定是房屋認定工作的關鍵，不同用途往往會導致補償結果的巨大差異。

《不動產統一登記條例》發布之前就已經是房地合一登記的地區，用途可直接根據房地產證書登記用途確定。

《不動產統一登記條例》發布之前房屋和土地分別登記的地區，在以下情況需要進行用途認定：

（1）有房屋所有權證，但無土地權屬證明文件

由于早期房屋用途登記存在不夠規范的歷史事實，尤其非住宅房屋，過去地方上，房屋所有權證用途登記時存在參考建設工程規劃許可證所載建筑具體用途名稱進行登記，如登記為車間、倉庫、生產實驗樓、傳達室等，甚至早期存在不少國企所使用房屋無歷史建設手續，采取按上級主管部門批準的房屋情況說明去完成登記。

因此，房屋所有權證尤其登記用途為非住宅的，在難以準確無誤判斷用途時，應通過自然資源主管部門核查土地規劃利用檔案資料，歷史規劃利用資料均缺失時利用土地“二調”、“三調”成果進行綜合分析后對用途做出認定，或是進行土地權屬審查工作，由自然資源部門出具土地權屬審查成果，據此作為認定依據。

（2）房屋與土地記載用途不一致

過去，房屋與土地兩證登記用途分類標準與規劃用途對應關系存在不一致、不規范等，是歷史遺留問題。根據《土地管理法》規定：“國家實行土地用途管制制度，使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地”。因此，房屋登記用途與土地登記用途不一致的，應由不動產登記機構進行核查，除有證據證明土地登記用途有錯誤外，宜以土地登記用途為準。

4.房屋認定存在的問題

《征收與補償條例》第二十四條對房屋認定情形進行了規定：“市、縣級人民政府做出房屋征收決定前，應當組織有關部門依法對征收范圍內未經登記的建筑進行調查、認定和處理。對認定為合法建筑和未超過批準期限的臨時建筑的，應當給予補償；對認定為違法建筑和超過批準期限的臨時建筑的，不予補償”。

4.1 認定主體問題

根據《征收與補償條例》，未經登記建筑認定主體為市、縣級人民政府。因此，應由對認定享有法定職責的主體出具認定文書，對認定行為承擔法定責任。實際中地方在認定主體上規定不統一：有規定由市、縣人民政府出具認定文書；有規定由認定的“有關部門”出具認定結果；也有規定由房屋征收部門出具認定文書。

筆者認為，按《征收與補償條例》精神，認定文書與房屋征收決定、征收補償方案的做出及發布主體一致，程序上均應為市、縣級人民政府。雖然各地方房屋征收決定均為市、縣級人民政府發布，但地方上房屋認定結果或征收補償方案多數是由房屋征收部門或經市、縣級人民政府編委辦批準設立的專門領導機構如項目指揮部等發布。

在認定中往往離不開對土地用途、土地使用權類型、土地面積等土地情況的認定，過去《國有土地使用證》頒發機構就是市、縣級人民政府，雖然《房屋所有權證》發證機關為當地房屋行政管理部門，但也是代表人民政府行使行政職責。因此，未經登記建筑是否合法理應由兩者就高的權力機關做出認定并發布，如此才嚴謹且更具公信力。

4.2 未經登記建筑問題

未經登記的建筑，通常理解就是指未經登記機關辦理房屋登記手續，未依法取得房屋產權登記證書或不動產權證書的建筑，通俗講就是無證房屋。如：長春市、杭州市、長沙市等地方專門認定規范性文件中未經登記建筑定義基本為此意。未經登記建筑內涵法規未進行闡釋，不夠清晰明確。筆者認為，此處未經登記的建筑宜理解為未進行初始登記的建筑。

4.3 認定對象范圍問題

《征收與補償條例》規定是對征收范圍內未經登記的建筑進行認定。因此，認定對象范圍僅限于未經登記建筑。往往征收項目中被征收房屋存在各種復雜情況，對已經登記房屋也存在需要認定情況，如：單獨所有的獨立宗地內部分房屋辦理了登記、部分未辦理登記，作為一個被征收人且獨立宗地內的房屋更適合整體進行認定；雖然房屋進行了登記，但所在獨立宗地的土地未進行登記，對于土地情況就需要進行認定；以及房屋與土地存在權利人、用途等登記不一致情況也需要認定等。因此，實踐中，較多采用對征收范圍內已經登記房屋及未經登記的建筑均進行認定并在征收范圍內公布認定結果。

已經登記取得《房屋所有權證》后在原址位置進行翻建、改建等，但未進行變更或重新登記的建筑。通常被征收房屋尤其非住宅房屋建成年代早，房屋翻建、改建情況普遍存在，因各種歷史原因當時未辦理翻建、改建手續，或辦理了翻建、改建手續但未辦理房屋重新登記，現狀房屋實際狀況，如建筑結構、建筑面積等與登記情況已不相符，此類情況也需進行合法房屋認定。

4.4 調查結果與認定結果公示問題

《征收與補償條例》第十五條規定：“房屋征收部門應當對房屋征收范圍內房屋的權屬、區位、用途、建筑面積等情況組織調查登記，調查結果應當在房屋征收范圍內向被征收人公布”。

此調查是對被征收房屋現狀權屬狀況、區位狀況、實物狀況的調查，實踐中一般為房屋征收部門組織評估、測繪、審計及征收服務單位等進行的入戶調查登記。實際是征收部門主導的對征收范圍內房屋現狀進行的摸底調查登記，攏出實際狀況及問題。

根據《征收與補償條例》，在房屋征收范圍內進行公示的調查結果是征收部門組織的入戶摸底調查結果，并未規定對已經登記建筑以及未經登記建筑的認定、處理結果進行公示。這是法規存在的與實踐脫節之處。對房屋入戶摸底調查結果進行公示實際意義有限，如企業分立、合并重組改制等，因各種原因未進行變更或轉移登記，實際房屋所有權人已經不是權屬證書登記的權利人，更何況存在未進行初始登記以及存在翻建、改建但未進行變更登記情況，均需進行認定。

《征收與補償條例》第二十四條規定對未經登記的建筑進行調查，是在前期入戶摸底調查結果基礎上進行未登記歷史原因、是否合法性的調查，進而做出認定、處理。最終根據認定、處理結果進行補償，因此，應是對已經登記建筑核查結果及未經登記建筑的認定結果在房屋征收范圍內進行公示。不能將認定結果公示混淆為入戶調查結果公示。

5.未經登記建筑認定

未經登記建筑存在歷史上復雜原因，未登記建筑的認定應從產生的歷史原因出發，遵循尊重歷史、實事求是、程序合法、結果公開的原則。因歷史因素造成未經登記建筑的情形，市、縣人民政府對其合法性進行判斷時，應當進行綜合考量，不宜以是否取得規劃建設許可手續作為唯一的評判標準，將其直接認定為違法建筑，否則會對政府公信力造成負面影響，不利于社會治理和經濟發展。

《征收與補償條例》僅在認定程序做了原則性規定，缺乏具體認定標準，全國僅少數市、縣出臺了地方專門認定規范性文件，但是在認定標準上存在不同差異。通過梳理分析，各市、縣認定專門規范性文件對遵循“尊重歷史、實事求是”原則的認識均較一致[2]，首先，對取得了相關建設規劃批準手續但因歷史原因審批手續不完整而未登記的建筑認定為合法建筑；其次，對于因歷史原因無審批手續的情況，認定時根據某一個確定的歷史時間，此時間點之前建造的未經登記建筑認定為合法建筑。

5.1 從審批手續方面判定

已依法取得建設規劃等審批手續，并在土地權屬范圍內按照規劃許可的規定進行建設，或未按規劃建設部分屬尚可采取改正措施且經規劃部門處罰的建筑，認定為合法建筑。

5.2 從建成時間判定

對于未經登記建筑法律性質認定所依據歷史時間節點，各市、縣認定專門規范性文件中規定有所差異：有依據《城市規劃條例》施行時間1984 年1 月5 日的；有依據《土地管理法》施行時間1986 年7 月1 日的；有依據《城市規劃法》施行時間1990 年4 月1 日的；還有一些城市規定的標準是本省市相關規劃文件的實施時間等。

筆者認為，以《城市規劃法》的施行時間 1990 年4月1 日作為未經登記建筑法律性質認定的時間標準最為適宜。

中國的首次全國城鎮房屋普查于1986 年12 月完成，判定設定的時間標準早于這個時間點，不符合當時歷史情況。此外，1990年施行的《城市規劃法》是中國在城市規劃、城市建設以及城市管理的首個法律規范，它首次對規劃區內的建筑物建設提出了明確的許可要求和禁令[3]。最后，《征收與補償條例》明確規定了，國有土地上房屋征收工作應當要符合規劃的要求，對征收范圍內未經登記建筑法律性質進行認定自然也需如此，而以首部城市規劃法律的實施時間為基礎，更能體現這樣的法律宗旨。

對于因歷史原因無審批手續的情況，認定時應關注未登記建筑占用范圍內的土地有無土地權屬證明材料或建設用地批準文件，或者相關部門出具的地圖資料、地籍資料等原始資料，且無土地房屋權屬爭議。在土地確權材料認定范圍外的被征收建筑，應認定為違法建筑[1]。

建成年代可依據當年地形圖或航拍圖等土地房產測繪及建設檔案材料確定。

結語：

房屋認定是房屋征收極其重要的工作，要經得起歷史考驗。當前，房屋認定缺乏規范性，存在行政人為主觀因素影響風險，極易引起被征收人不滿進而產生糾紛和矛盾，已出現不少因認定問題被行政訴訟的司法案件，不利于征收工作開展，也造成政府公信力受損。建議國家層面通過立法統一規范認定程序、判定標準。