留用地安置困境與盤活利用研究
——基于廣東省的政策實踐探索

文／鄭丹鳳 廣東千福田資產土地房地產評估規劃測繪有限公司 廣東湛江 524000

引言：

留用地（也被農村村民稱為“回還地”、“回撥地”），是指各地區政府，在新增建設用地過程中，征收農村集體土地后，按實際征收土地面積的一定比例，作為征地安置另行安排（或返還）給被征地農村集體經濟組織用于發展生產的建設用地[1]。在城市規劃區的留用地一般轉為國有性質，在城市規劃區外的留用地，一般保留集體土地性質。留用地制度的初衷為經營性建設用地，不能售賣和商品房開發，經營的收益或租金歸集體所有。

留用地制度在過去30 多年里，在發展和壯大集體經濟、保障失地農民的長久生計、緩解征地矛盾方面，發揮了積極作用，然而，隨著城市的發展、經濟結構的調整和土地管理的更加規范，留用地指標的兌現、落地、開發建設和閑置低效利用已經成為各地政府都很棘手的問題。

1.存在的矛盾問題

1.1 留用地安置效果背離安置屬性的矛盾

在留用地的具體用途上，因省級文件沒有明確規定留用地的具體性質，各地對“發展生產”的理解不統一，加之房地產市場的高速發展，很多村集體在與政府博弈過程中，指明需要按城鎮住宅用地進行落地，一些地區優質地段的留用地淪為商品房開發的主戰場。隨之而來的是新的社會問題，很多村民一夜暴富后又迅速返貧，加之房地產市場的衰落，大量已開發未銷售或者未開發的住宅用地爛尾閑置。從而使留用地制度未能從真正意義上起到安置的作用，反而帶來了新的社會矛盾和問題。

1.2 項目用地要素緊缺與大量留用地閑置低效利用的矛盾

由于以往留用地開發的政策不明晰，開發投資巨大，為盡快產生收益，早年前的留用地大多以土地出租的方式作批發市場、工業廠房、倉庫、停車場等使用，租金水平較低，產業低端粗放，造成生產效益地下或物業閑置[2]。引進的企業為了盡快收回投資，地上建筑物多為簡易結構，畝均投資低、畝均增加值地、運行能耗高、上繳稅收少，有些甚至為嚴令禁止的小作坊，“散”、“亂”、“污”現象嚴重，對城市治理和市容市貌都有很大影響。

一邊是用地閑置低效“曬太陽”，一邊是開發建設用地“寸土寸金”，大項目、好項目“落地難”，項目用地要素資源的緊缺和已批未用或低效粗放使用已經成為現實中的突出矛盾。

1.3 歷史留用地指標欠賬與歷史遺留違法建筑處理的矛盾

一方面，各地區歷史留用地指標欠賬數量較大。據統計，截止2021 年6 月，廣州市各區共有2.47 萬畝留用地未兌現，因新征地的發生，實物留地的指標還會不斷增加，留用地歷史欠賬指標約占廣州市年均新增建設用地指標的1/3[3]。

2010 年初至2022 年10 月10 日，惠州市仲愷高新區征收集體土地共計62150 畝，尚未落實的留用地總面積約3438 畝，占比約為5.5%，平均每年只能解決1/2的留用地指標兌現問題。

另一方面，歷史遺留用地問題多且處置難度大。隨著城市的發展和中心城區的擴大，城中村和城郊村越來越多，村民違法違規建房的現象屢禁不止。多數歷史遺留用地因用地和規劃審批手續不全，需要補辦農轉用和土地征收手續，而歷史久遠的用地已經很難依法追究違法用地的責任，農轉用也涉及用地指標。理論上對規劃報建手續不全且不符合規劃的建筑物需要拆除，現實中拆除難度大、成本高、攀比心強，極易引發群體事件[4]。

1.4 留用地布局散亂碎片化與城市空間布局、區域經濟協調發展的矛盾

由于各地區的留用地政策要求原則上在被征地村集體經濟組織所有的土地范圍內選址，因此，留用地的布局往往比較分散，國有與集體土地相鄰插花、夾心，建設用地與農用地碎片化交織。很多耕地分散于留用地的周邊，涉及建設用地、耕地、永久基本農田等，也涉及不同權屬，對零星地塊的歸整和成片開發難度大，嚴重影響城市空間布局和區域經濟協調發展。

2.困局成因分析

2.1 在指標兌換方式上，村集體偏向于實物留地

雖然政府鼓勵多種方式兌現留用地，比如貨幣補償、置換物業、實物留地、以留用地折價出資、入股方式參與各類城市新區、產業園區建設等方式兌現，但農村集體經濟組織基本都傾向于實物留地，主要原因是：（1）絕大多數村民希望都一定的物業，產生穩定的現金流，同時能解決一些就業問題；（2）留用地的用地性質不明確，權益價值不清晰，導致村民對實物留地的預期收益有更高的期望值。（3）村集體對集體資金運營管理缺乏公開透明的監督體系，容易形成腐敗。因而，很少有村集體選擇貨幣兌換的方式。

2.2 物業兌換細則未落實、兌換物業難籌集

對于物業兌換，一般村集體可以接受，但是很多地區沒有明確物業兌換的具體細則，沒有規劃可供兌換的物業。比如：江門市沒有明確物業兌換方式；茂名市濱海濱區僅說明可興建物業分配給村集體使用已抵償留用地指標；湛江市留用地政策中明確可通過物業置換兌換留用地指標，其中置換物業的來源有：（1）當地政府提供其具有所有權的物業；（2）被征收土地范圍內建設的物業；（3）留用地集中安置區內配建的物業；（4）公開出讓留用地后，由土地受讓企業配建的物業；（5）其他土地配建的物業；（6）政府籌集的其他物業，但是對擬置換的用途、基準價或置換細則沒有明確。韶關市曲江區鼓勵將留用地置換為經營性物業，置換的經營性物業由第三方評估機構評估與留用地貨幣標準折算，測算出可置換的物業面積，也可以在出讓時將置換物業作為土地出讓條件納入出讓合同。但物業兌換實施細則和可供選擇的物業并不明晰。

2.3 留用地開發信息不暢、政策不明朗，難以引進實力開發企業合作

留用地的開發是高資本、技術密集、風險大的一項投資，很多村集體缺乏資金、技術、人才和運維經驗，難以自行對留用地開發管理以獲取較高的收益。合作開發需要引進有實力的開發企業，對開發企業的吸引取決于政策的明晰度、政府統籌規劃的能力及招商引資的力度。

2.4 規劃統籌引領作用發揮不夠

在留用地指標落地階段，目前很多地方的政策仍然在原村集體用地上選址，對規劃的統籌意識不強，缺乏區域規劃統籌，導致留用地落地的分散化和碎片化，影響后期的成片開發和集中利用。

另一方面，留用地選址的分散化，增加了用地的報批流程，也獎勵了村級產業鏈條的集聚效應。

3.相關對策建議

3.1 設定留用地基準用途、各用途占比及基準容積率，完善留用地權益核算機制

留用地用途和容積率不明確，村集體對留用地會有偏高的錨定價值判斷，已有研究和預調研表明，在不確定的情景下，村民對留用地會有過高的錨值，認為土地開發后的價值會遠遠高于現留用地折算貨幣的補償標準[5]，導致在選擇留用地安置方式上都不愿意接受貨幣兌現。因此，確定留用地的具體基準用途、各用途的占比、各用途的容積率，為留用地權益價值核算提供基礎條件，為留用地的貨幣兌換提供更多的可能性。

表1 留用地開發模式比較

另外，在留用地權益價值核算上，建議引入第三方評估咨詢機構參與留用地權益核算和安置模式決策，對不同安置模式和方案進行價值核算，為政府和村集體提供專業意見和咨詢。

3.2 建立留用地集中安置區，實現統一規劃、開發和管理

對于歷史留用地指標欠賬較多的區域，由各區、鎮（街道）根據國土空間規劃，結合產業布局劃定一個或多個留用地集中統籌區，由區政府（管委會）進行統一收回、統一規劃、統一開發、統一配置、統一管理的“五統一”開發模式。引導留用地集中安置，以產業為主導推動留用地開發，同步完善留用地周邊公共配套和基礎設施建設，形成產業聚集效應，充分發揮留用地的價值。

對于新安排的留用地，按照“統一規劃，集中安置”的原則，根據產業發展規劃、國土空間規劃，以及留用地安置需要，設立若干個留用地集中安置區，對留用地進行集中安置，提高留用地集中發展效益。

比如：花東鎮392.5 畝留用地由鳳凰村（310.85 畝）、李溪村（43.39 畝）、七莊村（19.58 畝）、永光村（18.68畝）等4 個村共有，按照原本分散兌現的模式，除鳳凰村外，其他3村留用地兌現面積小，后續開發利用受限。此前，因各村社缺乏資金，本留用地長期未能開發利用，閑置已有10 年。2021 年，在花都區政府的積極引導下，392.5畝留用地指標實現集中選址、成片兌換，形成規模集聚，騰出成片產業發展空間。

3.3 政府主導，國企平臺實施，主動謀劃開發區域的留用地指標落地、規劃落地和項目落地

在符合規劃、權屬清晰、雙方自愿、價值相當的前提下，鼓勵有條件的留用地與周邊國有土地實施整合置換、連片成片規劃改造。引入全資國企為做地開發主體，在留用地指標范圍內，對留用地進行布點規劃，明確業態定位，引進戰略合作伙伴招商和運營，高起點、高品質開發建設，村集體以物業返租、物業分成或股權分紅的方式分享相關收益。

比如：廣州市增城區上嶺村留用地，面積210 畝，位于增城開發區核心區，北面為創新大道，東面為金融大道，南面為中小微企業金融服務區，西面為瑤田河。增城區政府將上嶺村210 畝用地中的146 畝用地進行收儲作為居住用地公開出讓，將另外64 畝劃撥給新塘鎮政府，規劃為商業綜合體項目，并由政府利用146 畝出讓的部分收益建設部分物業和周邊公共基礎設施。通過提高招商質量，政府引進萬達廣場項目，作為置換物業移交給村集體。村集體和萬達簽訂租用協議，租賃期限為20 年，由萬達向村集體支付租賃租金，約定第一年租金2990 萬元，每5年為一個租金調整周期，每個租金調整周期的年租金比上一個周期遞增10%，20 年租期內累計租金預計達7.15億元。

圖1 廣州市增城區上嶺村留用地收儲開發示意圖（來源：廣州市規劃和自然資源局《村留用地開發利用指引》）

3.4 細化留用地指標兌現機制，落實物業兌換途徑

物業置換能解決土地指標落地難、留用地開發經營難的問題，也能有效避免留用地開發使用過程中與周邊規劃銜接難、開發層次低的問題[6]，通過對獲得物業的經營或出租，村集體能獲得持續穩定的現金流，也可以安排部分村民就業，能有效起到安置的作用。因此，在符合規劃的前提下，協調人口、產業布局與生態環境的關系，統籌規劃安排村級物業，多渠道、多途徑布局物業，推動“村村有物業”的發展局面，可壯大農村集體經濟，促進城鄉融合和鄉村振興。

3.5 完善留用地制度、規劃、產業導入及監管等配套政策

（1）土地制度層面。完善留用地（集體經營性建設用地）入市相關政策，按照國土空間規劃統籌并合理安排集體經營性建設用的布局和用途，著眼當前及長遠土地資源優勢，提高節約集約利用水平的基礎上，為留用地入市流轉提供更多的法律支持。

（2）規劃層面。探索建立留用地指標專項管理制度，拓展留用地指標供給途徑，探索留用地基準用地類型、基準功能、基準容積率、獎勵容積率等彈性概念，給予村民、村集體一定的權益價格標準的同時，預留一定的管理彈性，以更好的適應鄉村規劃的發展。

（3）產業導入層面。探索村集體建設用地產業導入政策，對產業項目要求、投資主體要求、開竣工時間要求和經濟指標要求、合作開發競價要求、工程流程以及監管措施提供制度建議和引導。

（4）監管層面。建立由村集體自主決策、各鎮街監督管理、各職能部門服務指導的管理機制。各村集體是村集體發展的第一責任人，要積極主動對接政府，謀劃留用地指標落地與開發，屬地鎮街是留用地開發和招商引資及監督管理的重要責任人，統籌做好項目選址落地、招商、運營等緩解的管理、監督和服務工作。各職能部門在各自職責范圍內為利用地項目的備案、政策服務、規劃指導、工商注冊、稅收繳納等方面提供服務指導。

3.6 建立信息互通平臺和工作聯動機制

一是建立留用地指標庫，對各鎮（街）留用地數據進行統計管理。

二是建立信息互通平臺，鎮（街）及有關部門將及時了解和掌握的信息在平臺上共享，為留用地開發、招商提供更多的可能性。

三是建立工作聯動機制，建立各有關部門和鎮（街）的工作聯動機制，共同為留用地項目開發建設出謀劃策，簡化審批流程，加強服務和指導，順利推進留用地的落地和實施運營。

四是運用數字化工具，建立留用地數字化信息系統，逐宗上圖落位，實現宗地的全生命周期管理；建立三維模型，全面掌握留用地開發情況。