國土空間規劃體系下“三生空間”與“三區三線”劃定及功能定位研究

孫中原，孫成苗，展 昀，韓 青，徐洪峰，胡錦鳳

（1. 青島市勘察測繪研究院，山東 青島 266000；2. 青島市西海岸基礎地理信息中心有限公司，山東 青島 266000；3.海陸地理信息集成與應用國家地方聯合工程研究中心，山東 青島 266000；4.青島理工大學建筑與城鄉規劃學院，山東 青島 266000；5.青島市不動產登記中心，山東 青島 266000；6.山東正元數字城市建設有限公司，山東 煙臺 264000）

“三生空間”“三區三線”是國土空間規劃體系重要的組成部分，中央出臺的相關政策對“三生空間”和“三區三線”做出了明確要求，但對其概念內涵、適用場景、功能定位、劃定細則等未做出具體說明[1-2]。近年來，相關專家學者對“三生空間”與“三區三線”進行了相關理論研究與實踐探索。韓青等在青島市空間規劃實踐中，基于陸海雙評價結果，確定了“三區三線”的規模、比例和分布[3]；許景權等研究分析了“三區三線”在發展規劃與空間規劃相互銜接中的作用[4]；顧朝林等梳理了城市與區域定量研究方法，為“三生空間”“三區三線”的定量研究提供了支撐[5]；王穎等分析了“三生空間”“三區三線”概念的內涵和適用性，總結了以“三區三線”為主導的空間規劃方法及實踐[6]；劉繼來等探究了“三生空間”理論內涵，建立了“三生空間”分類與評價體系[7]；蔡玉梅等總結了主要發達國家空間規劃體系的形成與發展經驗，認為從生存主導的農業空間開發、生活主導的工業空間利用到品質導向的生態空間保護，是各國經濟社會發展過程中，國土空間變化的共同規律[8]。

國家相關政策文件和國內外研究實踐表明，“三生空間”“三區三線”在構建統一的國土空間規劃體系中具有重要的作用和意義。規劃的功能定位是開展國土空間規劃編制和實施的前提和基礎[9]。針對“三生空間”“三區三線”存在的概念內涵交叉，在國土空間規劃體系中的功能定位不清晰等問題，本文基于多源數據，分析了“三生空間”與“三區三線”的劃定和空間特征，并對其功能定位進行了探討。

1 國土空間規劃體系

我國原有的空間規劃體系龐雜且存在諸多問題[10]。《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（以下簡稱《意見》）的印發，標志著我國“全國統一、權責清晰、科學高效”的國土空間規劃體系的建立。根據《意見》，我國國土空間規劃體系如圖1 所示。

圖1 國土空間規劃體系

2 “三生空間”概念及其特征

“三生空間”指“生產空間、生活空間、生態空間”，其概念相對清晰[11-12]。但在“城鄉融合、產城融合、城市功能適當混合”空間規劃理念下，城市與鄉村、生產與生活、生態與農業生產等混合程度愈趨復雜，三者存在一定的交叉重疊，尤其在宏觀層面，較難厘清三者界限。學界對“三生空間”的分類劃定從不同角度開展了相關研究[13]。本文在已有研究成果的基礎上，以青島市現狀數據為數據源，分析“三生空間”的空間特征，研究其在國土空間規劃體系中的功能定位。

城鎮與鄉村的生產空間具有較大的差異。城鎮生產空間主要以第二、第三產業為主，生產空間主要集中于城市、建制鎮內部；鄉村的生產空間主要以第一產業為主，生產空間主要集中于鄉村外部，鄉村內部多為生活空間。因此，城市、建制鎮“三生空間”界定采用青島市域數字化現狀圖作為數據源①青島市域數字化現狀圖：為滿足雙評價、國土空間規劃編制等工作需求，綜合《土地利用現狀分類》（GB/T 21010-2017）、《城市用地分類與規劃建設用地標準》（GB 50137-2011）要求，建設的反映全域地表覆蓋與土地利用的現狀數據。；鄉村“三生空間”界定采用青島市土地利用現狀作為數據源。韓青等對基于現狀“一張圖”的“三生空間”用地分類進行了研究[14]，本文引用共用地分類體系進行“三生空間”劃分。

依據“三生空間”用地分類體系，通過利用ArcGIS 軟件，對青島市域數字化現狀圖和土地利用現狀進行分類處理。發現青島市“三生空間”在鄉村和城鎮范圍內，呈現出不同的空間分布格局。在鄉村范圍內，生活空間呈現零星離散分布的空間格局，生產空間和生態空間呈連片分布的空間格局；在城鎮范圍內，生活空間與生產空間功能混合較為嚴重，生態空間呈現連片分布，城市道路劃歸為生產空間，生活空間呈現連片分布，但有被道路分割的空間特征。

3 “三區三線”內涵及應用分析

“三區三線”中“三線”是指耕地和永久基本農田保護紅線、生態保護紅線、城鎮開發邊界[15-16]，概念相對明確。相關政策文件和文獻對“三區”的含義進行了論述，《關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》中明確：“以資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價為基礎，科學有序統籌布局生態、農業、城鎮等功能空間”；《省級國土空間規劃編制指南（試行）》中，延續了生態、農業、城鎮空間的主體功能分區原則；陸建城等將“三區”界定為城鎮空間、農業空間、生態空間[17]；張尚武等認為三區的概念應為城鎮、農業、生態空間[18]；樊杰等認為“三區”是重點履行生態保護功能的生態空間、重點履行農業生產功能的農業空間、重點履行城市化功能的城鎮空間[19]；趙廣英等認為“三區”是由“三生空間”延伸而來，是指城鎮空間、農業空間、生態空間[20]。在綜合分析研究相關文件和文獻基礎上，本文采用城鎮空間、農業空間、生態空間的“三區”內涵，主要理由是：①“三區”由“三生空間”延伸而來，城鎮空間、農業空間、生態空間與“三生空間”的“生產空間、生活空間、生態空間”相對應，其中“三生空間”中的生產空間，其在鄉村區域中，包含了農業生產空間，“三區”較“三生空間”具有更加廣泛的適用性；②“三區”內涵與“三線”內涵緊密相連，“三區”是在“三線”剛性管控要求下具有政策引導性的更加廣闊的區域，其管控要求具備一定彈性，因此采用與耕地和永久基本農田保護紅線、城鎮開發邊界、生態保護紅線相對應的城鎮空間、農業空間、生態空間內涵。結合青島市相關數據，對“三區”的空間分布進行劃定，其技術路線如圖2所示。

圖2 “三區”劃定技術路線

在“三區”劃定的技術路線中，以國土空間現狀數據為本底，通過分類聚合（表1）、空間聚合形成初步的“三區”空間分布；結合遙感影像，對兩版成果進行校核，形成基于國土空間現狀的“三區”空間分布基礎成果；在此基礎上，引入生態保護紅線和永久基本農田的空間數據，對“三區”基礎成果進行調整，落實生態保護紅線和永久基本農田的管控要求；在“三區”劃定成果Ⅱ的基礎上，引入土地利用總體規劃、城市總體規劃、重點項目、地質災害、林業現狀等數據，以生態優先、綠色發展為原則，對“三區”劃定成果進行綜合性調整；在“三區”劃定成果Ⅲ的基礎上，結合資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價結果，確定“三區”的規模、比例和分布。

表1 “三區”用地分類體系

從表1 可以看出，“三區”空間功能上相互滲透，三者邊界較易界定；“三區”在空間上基本呈連續分布的空間特征，在空間分布上為“互斥”關系；“三區”邊界無縫銜接覆蓋全域。通過分析“三區”劃定結果，與“三生空間”內涵相比，“三區”采用城鎮空間、農業空間、生態空間，內涵具備更廣泛的適用性。在鄉村區域，其生產空間與生活空間統一劃入農業空間，配套宅基地相關政策要求，能夠有效保護和管控農業空間；在城鎮區域，其生產空間與生活空間統一劃入城鎮空間，配套國土空間總體規劃、詳細規劃等，在國土空間規劃體系中，能夠較好地管控城鎮空間的使用，保證用地的集約高效。因此，“三區”的內涵并非獨立存在的，而是在國土空間規劃體系中統籌界定的。

4 結語

國家相關政策和文件中對“三區三線”的要求相對明確，即“三區三線”是對所有國土空間分區分級分類實施用途管制的手段，《關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》明確了“三線”是國土空間規劃的組成內容。“三區”具有戰略指導意義，具備彈性管控要求。生態空間、農業空間內原則上不新增建設用地，現有的建設用地規模不再增加，并逐步引導外遷；在不突破“三線”管控要求的前提下，經充分論證與審批，“三區”空間可進行適當轉換與調整。“三線”中耕地和永久基本農田保護紅線、生態保護紅線具備相應的技術文件支撐，其劃定技術路線相對清晰，調整的法定程序較為嚴格，具備剛性管控要求；城鎮開發邊界的劃定及管控目的在于通過城鎮開發邊界限定城鎮范圍，保障糧食安全、生態安全，促進城市發展轉型，實現綠色發展。城鎮開發邊界劃定的關鍵在于科學預測城鎮未來發展需求，現有的技術條件尚不能完全預測，認為城鎮開發邊界的劃定不是一蹴而就的，而應具備適宜的規劃期限，例如，與國民經濟和社會發展五年規劃期限同步，在保障耕地和永久基本農田保護紅線、生態保護紅線的前提下，經過充分論證與審批，可對城鎮開發邊界予以調整，為城市發展預留空間。

本文通過研究分析，認為“三生空間”是國家對國土空間規劃的具體要求，其在宏觀層面較難得到界定和管控，宜作為微觀層面空間規劃的編制原則和內容，宜在微觀性空間規劃中予以管控和落實。在國土空間規劃過程中，應充分考慮“三生空間”在功能和空間上的混合，應根據實際情況將空間利用分別放入“生產、生活、生態”空間予以考量。例如，生活空間的構成要素應按照“生活空間宜居適度”的原則，綜合考量各類空間的數量、規模、位置等因素。同時，“生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀”也是規劃和現狀評估的重要標準，對于發現國土空間現存問題、利用規律等具有指導意義。

綜上所述，本文認為“三區三線”是國土空間分級分區分類管控的手段，其在宏觀性國土空間規劃中具備較強的操作性；“三生空間”是國家對國土空間規劃的具體要求，其在微觀性國土空間規劃中具備較強的操作性，同時對國土空間規劃和現狀評估工作具有指導意義。