刁彩虹

廣州南沙新區規劃設計研究院有限公司 廣東 廣州 510000

全域土地綜合整治是以科學規劃為前提，以鄉鎮為基本實施單元，統籌開展農用地、建設用地整理和鄉村生態保護修復等，對閑置、利用低效、生態退化及環境破壞的區域實施國土空間綜合治理的活動[1]。在國土空間規劃背景下，作為優化空間開發、推進土地資源合理利用的重要手段，全域土地綜合整治對于落實國土空間發展藍圖、釋放要素市場改革紅利、協同治理體系與治理能力變革方面發揮著關鍵作用[2]。在此過程中，確定全域土地綜合整治的重點范圍和推進時序是開展土地綜合整治的基礎。最為普遍的做法是選取影響因素，借助層次分析法權重進行綜合測評，并應用空間疊置分析計算分值后進行分區[3]。按照自然資源部的要求，土地綜合政治需要在優化生產、生活、生態空間格局發力。因此，基于“三生”功能協同提升與全域土地綜合整治交互關系，構建生產、生活和生態功能評價指標體系成為熱點方向[4-7]。本文參照三生功能協同分析框架，以權重分析法和因素分析法為基礎，從戰略性和實施層面對評價因子進行拓展，通過分析榆林市府谷縣117個村莊的土地綜合整治潛力，明確了土地綜合整治的差異化策略。

1 研究框架

1.1 研究區概況

府谷縣位于陜、晉、蒙三省（區）交界處，全縣地處內蒙古高原與黃土高原東北部的接壤地帶。縣域內植被稀少，水土流失嚴重，土地貧瘠，地形支離破碎，溝壑縱橫，是生態環境脆弱區，土地退化問題突出。生產上，優質耕地資源匱乏，受自然及技術經濟等條件限制，區域內大部分未利用地難以開發利用。生活上，受地形因素制約，農村居民點斑塊多且零碎，一戶多宅導致農民宅基地超標嚴重，舊宅基地騰退遲遲未能完成，城鄉建設用地增減掛鉤工作推進受阻。生態上，礦產資源的大規模開發導致縣域內形成了較大面積的煤礦采空區，引發了地表塌陷、水源干枯、耕地減產和環境污染等一系列問題。

1.2 測評框架構建

從目標出發，土地綜合整治是服務耕地保護和節約集約用地的重要舉措，是推進鄉村振興戰略實施的有力抓手，是對新型城鎮化和生態文明建設需求的積極響應。測評時需要綜合考慮生產、生活、生態統籌協同。因此，從耕地后備潛力、人均村莊用地、塌陷區治理需求的多少三個指標分別評價其生產（Productivity）、生活（Livelihood）、生態（Ecology）三個方面的整治需求。指標數值越高，則反映整治需求越強、整治潛力越大。按照自然間斷點分級法劃分“高中低”三種等級后，高等級所涉及的鄉村成為土地綜合整治的重點地區。在對生活、生產、生態進行組合統計，劃分多種類型（圖1）。

圖1 從目標出發的分類測算示意圖

從要求出發，根據《自然資源部關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》（自然資發〔2019〕194號），全域土地綜合試點應當“有政府推動、有整治潛力、有整治需求、有群眾基礎”。上述要求可歸納為兩點，一是試點鄉鎮要符合鄉村振興的戰略要求，并且具有較大的影響力；二是問題突出但實施基礎較好，可行性強，能夠較快的形成示范效應。因此，將其區分為戰略性和實施性兩個層面進行測評（圖2）。

圖2 從要求出發的分級測算思路示意圖

圖3 土地綜合整治分級實施指引布局圖

戰略性評估包括行政村交通條件、等級規模兩個因子。交通條件是是資源配置格局中的決定性因素，通過評估村鎮的道路等級，可衡量綜合試點設立的戰略價值；人口規模是反映社會經濟發展狀況的核心指標，是推動國土綜合整治的出發點，通過梳理人口規模的空間布局特征，為國土空間綜合整治提供參考。

實施性評估則從規劃編制、試點建設、工程實施三個因子進行分析。其中，規劃編制是指村鎮的規劃編制基礎較好，有助于通過土地綜合整治推進規劃的實施；試點建設是指已列為鄉村振興示范村、美麗宜居示范村等省、市試點范圍的村莊，及時開展土地綜合整治能夠與鄉村振興以及鞏固脫貧攻堅各項行動緊密結合；工程實施是根據以往是否開展土地綜合整治工程項目，來判定鄉村是否具有相關工作經驗及實施基礎。

應用四象限法進一步對重點整治區域進行劃分，根據戰略性和實施性評估結果，從優先、重點、適度等方面進行分級，形成優先整治區、重點整治區、持續整治區、潛力整治區四個分區（表1），從而為科學推進土地綜合整治工作提供行動指引。

表1 四象限法的分區劃分

1.3 測評方法

基于上述測評框架，考慮理論上的完備性、科學性和正確性，即指標概念必須有明確的科學內涵，數據選取應客觀、真實，計算與合成等要以公認的科學理論為依托，同時又要避免指標間的重疊和簡單羅列，形成綜合測算指標體系（表2）。

表2 土地綜合整治潛力測算指標體系

2 數據來源

本文的研究年份為2019年，涉及土地利用、人口規模、交通設施、土地整治工程項目、鄉村振興規劃等基礎數據。其中，交通現狀數據來自府谷縣第三次國土調查的交通設施用地以及府谷縣交通設施現狀圖。村莊用地規模、耕地規模及未耕種比例等來自府谷縣第三次國土調查、土地整治規劃矢量數據。人口數據來自《府谷縣縣域鄉村建設規劃》基礎調查數據。規劃編制和試點實施、村莊分類情況由榆林市自然資源局提供的《市域村莊布局規劃村莊分類情況匯總表》結合政府網站公告信息進行補錄后形成。采礦塌陷區治理情況則主要來源于府谷生態修復專項規劃研究成果。

3 結果與分析

參照三生功能協同分析框架并結合戰略性和實施條件對府谷縣各鄉村的土地綜合整治潛力進行測算，從類型和級別兩個維度進行組合，可將適宜開展土地綜合整治的鄉村劃分為以下四種分區。

優先整治區是開展綜合整治工作最為適宜的地區，位于重點整治區域，并在戰略性和實施方面都具有良好基礎的村莊，可作為示范地區優先推進。重點整治區的內涵為綜合整治需求十分突出，具有重要戰略價值，對全縣經濟社會發展影響大，但尚未編制綜合整治規劃或開展綜合整治工程的村莊，根據實際情況補償開展綜合整治工作。持續整治區的特點是已經開展了試點示范或者規劃編制或者土地開發整理工程的相關工作，具有良好的工作基礎，應持續推進綜合整治工作。潛力整治區是指位于重點區域，但無實施基礎、戰略性不突出的村鎮。

從測評結果看，府谷縣土地綜合整治工作應當采取四周優先、逐步往中心推進的工作時序，率先在西部及東北部安排土地綜合整治工作，老高川秦家溝村、李家石畔村，以及皇甫鎮的山神堂村、大桃山村、紅泥寨村應當作為近中期工作重點。并且，要結合類型特點采取差異化的整治措施。

4 結論

開展土地綜合整治潛力綜合測評并進行分區劃定，對于規范指導全域土地綜合整治試點實踐活動，實現國土空間品質提升具有重要意義。本文以榆林市府谷縣117個村莊為例，構建了分類分級的土地綜合整治潛力測算體系，,從生態、生活、生產空間層面歸納綜合性、協同型、單項型等鄉村土地綜合整治的重點內容，并區分優先、重點、持續、潛力不同等級指引全縣有序開展相關工作，有利于落實國土空間發展藍圖，為推動鄉村振興提供經驗與借鑒。