國際法院對可持續發展原則的適用研究

吳儀?黃怡婷

摘 要｜國際環境法是20世紀70年代才出現的一個國際法分支。可持續發展原則作為國際環境法的一項基本原則，國際法院在對國際環境案例的審判過程中，從蓋巴斯科夫——拉基瑪洛水壩案中首次使用可持續發展這一概念到烏拉圭河紙漿廠案明確提出可持續發展原則，都促進了可持續發展原則的司法適用。但是，可持續發展原則由于其原則自身的模糊性以及國家主權原則的限制，使得國際法院在適用可持續發展原則時采取了十分審慎保守的態度。可以通過明確原則本身的內涵和建立完整的制度體系來完善這一不足。

關鍵詞｜可持續發展原則；司法適用；國際環境法

隨著國際環境法的不斷發展，可持續發展原則的重要性日益突顯出來，很多條約明示或者暗示地承認可持續發展原則。但是可持續發展原則大多規定在一些宣言決議等的軟法文件中，導致國際法院在適用可持續原則時，面臨著內部制約和外部阻力。本文將從明確原則本身的內涵和建立完整的制度體系來嘗試解決這一問題。

1 可持續發展原則的含義和要素

1.1 可持續發展原則的定義

可持續發展原則是國際環境法中的一項基本原則。很多環境條約明示或默示地承認可持續發展原則。［1］可持續發展原則的內容非常豐富涉及面很廣。當前國際環境法學界尚未對可持續發展原則的基本內容形成統一認識。［2］可持續發展原則是指在開發、利用自然資源時，不能只看眼前的經濟利益，而要注重開源節流，保障后輩子孫對資源的可持續性利用，它要求人類的經濟活動和社會發展要控制在自然資源和生態環境可以承載的范圍之內，又不能使發展處于停滯狀態。［3］

1.2 可持續發展原則的要素

“可持續發展的中心內容是要求經濟的增長與環境保護的協調。”［4］可持續發展原則包括四個內容，即代際公平、代內公平、可持續利用，以及環境和發展一體化。

1.2.1 代際公平

代際公平由三項基本原則組成。保存選擇原則。每一代人應該為后代人保存自然和文化資源的多樣性，以避免不適當地限制后代人在解決他們的問題和滿足他們的價值時可得到的各種選擇，又享有擁有與他們前代人較為多樣的選擇；保存質量原則，即每一代人應該保持地球的生態環境質量以便使它不會從前代人手里接下更壞的狀況傳遞給下一代人，可以享有前代人所享有的那種行星質量的權利；保存取得和利用原則，即每一代人應對其成員提供平等的取得和利用前代人遺產的權利，并為后代人保存這項取得和利用權。

1.2.2 代內公平

代內公平則是指代內的所有人，無論國籍、種族、性別、經濟發展水平和文化方面的差異，對于利用自然資源和享受清潔，良好的環境享有平等的權利。［5］

1.2.3 可持續利用

可持續利用是指以可持續的方式利用自然資源。可持續利用的關鍵是對資源利用的“度”的把握，即開發利用自然資源要適應自然的再生和承載能力。對于可再生資源，要在保持其最佳再生能力的前提下合理利用；對于不可再生資源，要以不至于使其耗盡的方式利用，避免造成不可恢復的損害。有度地利用自然資源，一方面使它發揮最大的效益，一方面又不損害它的再生和永續能力。

1.2.4 環境與發展一體化

環境與發展一體化是指將保護環境與經濟和其他方面的發展有機地結合起來。它一方面要求制定經濟和其他發展計劃是切實考慮保護環境的需要，另一方面要求在追求保護環境的目標時充分考慮發展的需要。

2 國際法院對可持續發展原則的適用——以案例為切入點

國際法院的基本文件、規約是聯合國憲章的重要組成部分。國際法院主要受理的案件有領土、邊界糾紛，以及國家間的環境的爭端。

2.1 首次使用可持續發展概念

國際法院裁決的首例國際環境法案件主要是圍繞匈牙利和捷克斯洛伐克之間關于多瑙河蓋巴斯科夫水壩的爭端展開。1977年，匈牙利和捷克斯洛伐克簽訂了《布達佩斯條約》，兩國決定在多瑙河建設蓋巴斯科夫——拉基瑪洛水利系統。隨后雙方因為經濟原因，放慢了水電站的建設速度，于是雙方簽署協議決定推遲至完工，同時對工程進行了調整。1989年出于對該項目的環境影響的一系列擔憂，匈牙利政府認為多瑙河的生態利益高于水利項目的生態利益，因此匈牙利政府于10月27日正式決定終止該項目所有建設。但與此同時，捷克斯洛伐克在年初已經完成了主體工程建。捷克斯洛伐克和匈牙利進行磋商，捷克斯洛伐克提出了A～G七種代替方案，但匈牙利認為這些方案都會影響到自然環境進而違反《布達佩斯條約》中第15、19和20條關于保護環境的義務以及相關條約和一般國際法。隨后1991年，捷克斯洛伐克決定實施“臨時解決方案”繼續建設該項目，并將多瑙河水截引至其領土上。1993年，雙方將分歧提交國際法院裁決。［6］

國際法院就雙方當事國提交的事項作出裁定。國際法院認可該因為生態抗辯有關責任的合法性，但否認匈牙利關于該項目具有嚴重而緊迫的生態危險的主張，進而認為匈牙利無權中止1977年條約；該條約仍然有效，捷克斯洛伐克單方面控制共享資源，剝奪了匈牙利公平合理適用多瑙河自然資源的權利，違反了國際法關于反制措施必須和所遭受的損害相稱的要求，它無權從1992年10月起將“臨時解決方案”投入運行，兩國需要進行誠意的談判，采取措施保證經雙方同意修改的《布達佩斯條約》的目標的實現，兩國必須根據該條約制定一個聯合運營的方案；兩國必須互相賠償因各自違約造成的損失。

國際法院在蓋巴斯科夫——拉基瑪洛水壩案的案情爭端裁決中接受和表達了可持續發展，這是國際法院第一次對可持續發展概念給予了司法承認，“這種經濟發展同環境保護相協調的必要性，在可持續發展概念中得到適當的表達”。國際法院還明確提到了當代人和后代人利益等相關概念。當時的衛拉曼特雷法官在后來產生廣泛影響的個別意見書中指出：“發展的權利和環境保護的權利是目前構成國際法主體一部分的原則。它們可能會相互沖突，除非由一個國際法原則指出它們應該如何協調，即可持續發展原則。”根據他的意見，可持續發展原則不僅是一個概念，而且是當代國際法的原則。［7］

通過這一案例，我們可以得出：（1）“可持續發展”概念具有法律約束力，從國際法院表達來看，此處的“概念”具有“原則”特征，即被認為是統攝、解釋和發展各種具體法律規則的指引；（2）“可持續發展”概念對于條約解釋具有參考意義；（3）它是一項輔助規范或者概念工具，用來證明未經過嚴密法律推理和論證的創新結論的合理性。［8］

2.2 確立了可持續發展原則的司法承認

在繼蓋巴斯科夫——拉基瑪洛水壩案國際法院提出“可持續發展”這一概念后，國際法院在裁判烏拉圭河紙漿廠案中明確使用“可持續發展原則”。1975年，烏拉圭和阿根廷簽署了《烏拉圭河規約》，明確了兩國關于結合烏拉圭河的利用和保護等方面的權利與義務，規定由雙方共同建立烏拉圭河管理委員會負責規約的具體實施。2003年起，烏拉圭先后批準了兩家外資企業在烏拉圭河本國沿岸一側建設紙漿廠。這一行為引起了阿根廷政府和相關環保團體的強烈抗議，但該紙漿廠歷史上最大的外商投資項目，獲得了國際金融公司和多邊投資擔保機構的融資。對于烏拉圭的經濟發展和就業都有重大意義。兩國多次協調，但無法達成一致意見，阿根廷將爭端提交國際法院。

雙方爭議的焦點是烏拉圭單方面授權建設和運營紙漿廠及其相關設施是否違反邊界河流利用和保護的程序性義務和實質性義務，即是否違反《烏拉圭河規約》的事先通知與協商等合作義務，進而損害了阿根廷的環境利益。國際法院基于兩國之間的雙邊條約對爭議焦點作出了分析。在程序性義務方面，國際法院指出，事先通知和協商義務是雙方合作判斷擬定工程的環境影響、消除或減少損害風險的基礎，是雙方利用烏拉圭河時必須善意遵守的義務。國際法院認為，烏拉圭在對兩個紙漿廠的港口碼頭發布初步環境許可之前，沒有將開展計劃的工程告訴相關委員會和阿根廷。這一行為違反了《烏拉圭河規約》第7條至12條有關合作機制的程序性義務。在實質性義務方面，法院認為該紙漿廠沒有給烏拉圭河造成實際污染，因此沒有違反規約所規定的實質性義務。對于程序性義務的違反，宣布不法行為即可。

國際法院認為，公正合理利用共享資源和平衡經濟發展與環境保護之間的相互聯系，這是可持續發展的本質所在。邊界河流的開發利用應該考慮對河流環境和沿岸國家經濟發展權利的持續保護，在不違反環境保護義務的前提下，國家擁有發展經濟的正當權利，應當以此對烏拉圭批準建造和運營紙漿廠的行為進行評估。這就使得可持續發展原則對國際環境糾紛的當事國有了法律約束。對比在1997年的蓋巴斯科夫——拉基瑪洛水壩案，可以得出以下結論。第一，可持續發展“概念”與“原則”已經可以互換使用。第二，明確將可持續發展原則作為條約解釋原則，并貫穿條約的目的、具體條文的內容和詞語的涵義的解釋的始終，可持續發展原則在實質上影響了爭議雙方權利義務的確定，對裁決結果有直接影響。第三，可持續發展原則開始影響裁決案件的核心國際法規范，作為高層次的指導性原則整合涉及共享水資源保護的各領域國際法的效果得以增強。第四，將環境影響評價確定為一項習慣國際法義務，尤其是在共享資源利用領域。

2.3 豐富了可持續發展原則的司法實踐

哥斯達黎加和尼加拉瓜在圣胡安河歸屬問題上存在長期爭端。兩國曾在1858 年簽署邊界條約。2010年10月18日，尼加拉瓜開始疏浚圣胡安河以改善其適航性，同時在波蒂略島北部地區進行建筑施工。2010年11月18日，哥斯達黎加向國際法院提出訴訟，稱尼加拉瓜侵犯并占領哥斯達黎加領土，正在和計劃進行的疏浚和興建運河工程將嚴重影響進入哥斯達黎加科羅拉多河的水流，并會進一步損害哥斯達黎加領土，包括位于該地區的一些濕地和國家野生生物保護區。同年，哥斯達黎加開始建造公路，該工程位于哥斯達黎加境內經過尼加拉瓜部分邊界地區。尼加拉瓜也向國際法院提出訴訟，指控哥斯達黎加在兩國邊界和拉姆薩爾保護濕地附近修建道路侵犯了尼加拉瓜主權，并對其領土造成重大環境損害。

國際法院就這兩個合并案件進行了公開審理，聽取了當事雙方的專家作證。最終，法院以全票通過，哥斯達黎加違反了其進行環境影響評估的義務。法庭認為，哥斯達黎加未能進行環境影響評估目前不會對尼加拉瓜的權利產生不利影響，也不可能進一步影響它們，沒有理由批準尼加拉瓜所要求的停止繼續采取行為的補救辦法。且法庭認為恢復原狀和賠償是對物質損害的賠償形式，雖然哥斯達黎加沒有遵守進行環境影響評價的義務，但尚未確定道路的建設對尼加拉瓜造成重大損害或違反國際法規定的其他實質性義務。

本案中國際法院確認了環境影響評價制度的一般國際法地位。明確了跨界環境影響評價的前提，即活動具有產生重大跨界環境損害的風險，且是否存在這種風險由擬采取行動的國家基于對所有相關情況進行客觀評價的基礎上進行判斷。具體的環境影響評價的內容由一國在其國內法或授權該活動時依據個案的具體情況決定，但國內法對環境影響評價的規定不能免除一國在一般國際法下進行環境影響評價的義務。環境影響評價應在活動開始前即做出，且該義務在活動進行的全過程中是持續存在的。［9］

3 國際法院適用可持續發展原則存在的問題

1992年《里約宣言》之后，可持續發展成了一項國際法原則。但是1997年國際法院在蓋巴斯科夫——拉基瑪洛大壩案才首次使用了“可持續發展”這一概念，直到烏拉圭河紙漿廠案中才承認了“可持續發展原則”。

3.1 可持續發展原則模糊性的制約

國際法院在適用可持續發展原則是比較謹慎保守的，這和可持續發展原則本身的模糊性以及國際法院尊重國家主權原則是密不可分的。

3.1.1 可持續發展原則的內涵具有不確定性

可持續發展概念的模糊，使得可持續發展原則難以作為判案的實質標準。因為可持續發展的內涵雖然已經被國際社會普遍接受，但是它的內涵仍然處在發展中，呈現出動態的特點，從最初的限定為防止人類對自然資源的過度開發和使用，發展到開始關注當代需要和后代需要之間的平衡，強調環境保護是全球責任，并且不僅是當代乃至后代的責任，并且囊括消除貧困、促進持續和公平發展等要素，綜合討論社會、經濟和環境等因素的合理平衡。如此不確定的內涵，直接導致了各國在實踐中的爭議，國際法院也不能以司法裁決的方式具體定義。

3.1.2 可持續發展原則的法律地位存在爭議

由于環境保護的緊迫性，在缺乏最高權威機構的情況下，考慮到國際社會政治文化的多樣性，要想使新的規則獲得廣泛同意，無論是通過國際談判還是形成一些習慣，都不是輕而易舉的。而“軟法”卻相對更為容易達成，國際環境法中的大量的規范也屬于這種性質，這也影響了可持續發展原則地位的確定，既不是一般法律原則，也不是習慣法原則，其發展具有很大的不確定性。所以在國際法院的適用過程中，會避免適用可持續發展原則，使得可持續發展原則的實際約束力被減弱。因此，可持續原則的法律地位的確立需要國際環境法的進一步發展以及國家司法實踐的進一步深入。

3.2 尊重國家主權原則的制約

主權原則作為一項重要的國際法原則，從國際爭端的提交到最后裁決的執行，都由國家意志決定，這也會對可持續發展原則的司法適用造成一定阻礙。

3.2.1 國家選擇司法解決環境爭端的意愿不足

司法作用的發揮一定程度上取決于國家對國際司法機構的求助，并不是所有國家都希望將國際爭端提交國際法院，盡管國際法院的審理過程十分的穩定明確并且公開透明，但是它只是爭端解決的方式之一。有關國際環境法領域中的可持續發展相關的爭端，這個領域相關的規則都處在不斷發展和創新的過程中，這使得國家將爭端提交給國際法院會面臨著很多不確定的法律風險，國際法院的約束力一直持續到判決的執行，這就使得國家不愿意將爭端提交到法律手段具有確定性和穩定性的國際法院。而且國際法院從提交爭端到做出判決需要一定的時間，其解決爭端的效率遠遠不如外交和政治手段。

3.2.2 可持續發展原則的實質標準的制定權在國家

可持續發展原則雖然具有一定的法律約束力，但是并不存在統一的、明確的行為標準。在國際司法實踐中，各國對可持續發展原則的理解不同，其具體的行為模式也不同：世界銀行支持弱的可持續性，而環境主義者和生態經濟學家支持強的可持續性，強可持續性和弱可持續性都有國家和國際組織來采納。這種理解的不同，使得實踐中有關資源利用、動植物保護、環境與經濟發展一體化的標準也存在著差異，國際社會沒有達成權威一致的標準。

如何評估目前的發展是否具有可持續性問題，即要設置何種指標來表現和評價可持續發展的狀態和程度是賦予可持續發展具有操作性的至關重要的一步，但是這些標準和指標的設置權利仍然在國家手中。發達國家和發展中國家對可持續發展原則仍存在不同的態度，基于不同立場而持對立的見解，難以確定統一的標準。這會使得法官在適用可持續發展原則時會造成一定的困擾。國際司法機構不是立法機關，不能代替國家確定可持續發展的統一的標準，只能將實質標準的決定權交給國家，盡量促進國際合作。

4 關于適用可持續發展原則的完善建議

針對可持續發展原則在司法適用中出現的問題，可以從以下幾個方面來進行完善。

4.1 明確可持續發展原則的內涵

明確可持續發展原則的內涵并且將可持續發展原則落實到具體制度中，從制度層面上來完善可持續發展原則的適用，包括環境影響評價制度、清潔生產制度、國際合作制度、跨界污染損害責任制度等。

環境影響評價制度要求在進行各種規劃、開展建設項目和開發活動時對可能造成的環境影響進行分析、預測和評估，并提出相應的對策和措施。這樣就可以把經濟效益和環境效益有效地統一起來，實現經濟、社會和環境的協調發展。［10］

國際環境法中的環境影響評價制度的目的是一方面推動各國實施國內環境影響評價，另一方面在于促進跨界環境影響評價。有關跨界環境影響評價制度的公約大多是框架性的，僅僅規定了一些原則性內容，其中的具體實施卻沒有具體的規定，為了確保跨界環境影響評價制度的確定性，需要通過國際和國內法對相關內容作出具體規定。首先，可以通過對擬建項目的性質、規模、位置的具體限定來確定需要實施跨界影響評價活動的項目范圍。其次，對于“重點不利跨界影響”需要以具體的數據來更加直觀化地呈現。最后，明確起源國對潛在可能受到影響的國家的通知義務，并且對國家協商的程序以及跨界環境影響評價報告書應包括的內容都做出具體規定，并將最后做出的決議告知受影響國。

推進清潔生產制度，政府應該從服務和引導的角度引發，做好以下工作。第一，政府應該結合各行業的不同特點通過制定清潔生產指南，使之具有可操作性。第二，政府一方面要編制各行業的清潔生產審計規范，明確清潔生產審計的范圍、內容、方法、途徑和程序；另一方面要注意培育一批清潔生產審計的服務機構，為需要開展清潔生產的企業和單位提供服務，指導如何開展清潔生產工作。第三，注意對清潔生產的示范建設。對清潔生產制度落實得較好的企業，進行政策鼓勵和激勵，利用媒體力量加強宣傳。

國際合作制度是指世界各國本著友好協商，相互合作，對全球環境問題方面采取必要的共同行動和措施的制度。環境污染是全人類面臨的共同威脅。因此，建立環境保護的國際合作制度，世界各國為保護環境廣泛開展國際合作，成為應對全球環境危機，實現可持續發展的必由之路。為了促進全球的可持續發展的實現，國際社會可以在以下方面不斷努力：完善國際環境法律體系，推動全球環境保護法制化；完善通知、協商和環境信息的交流制度；發展區域環境合作機制；技術合作與援助；充分發揮國際組織的協調機構。

可以通過以下措施完善跨界污染損害責任機制，促進可持續發展的實現。第一，以預防為主，完善環境污染預防機制。實施這項機制首先應該對一國的活動進行評估，判斷出可能產生的環境影響，從而提前采取措施進行有效預防，進一步明確責任的歸屬和承擔。第二，針對污染時間所引發的責任，行為國應當予以承擔。很多國家條約中強調在污染波及其他國家的時候，行為國負有及時告知他國的義務和責任。第三，彌補損害責任的發生，需要加大資金方面的補償，這就需要加大資金的支持力度。

4.2 建立完整的制度體系

可持續發展原則雖在一些重要的國際組織決議和宣言等文件中都得到反映，但是很多領域都沒有通過法律形式加以強制規定使其從價值觀念變為基本原則，有的領域已經有相關法律文件加以調整但是缺少約束力，或者相關公約的規定大多是框架性的，還需要成員國通過多邊、雙邊協商來解決具體問題。原則的核心功能是確定責任分配，作為基本原則應當通過各種法律文件將其落實到相應的主題上成為具體的制度或措施。而且該原則相關法律法規比較零散，不能成為一個統一的法律體系，缺少強有力的管理監督機構，這也使很多不愿承擔義務的國家有借口規避責任。

因此要加快相關法律法規的制定，形成完整的制度體系。將該原則轉化為具體的法律制度并付諸實踐是實現該原則的根本保障，比如在國內建立環境影響評價制度就體現了預防為主的思想；再比如跨界環境影響評價制度也是通過預防污染避免走非可持續道路。可持續發展原則除了制度層面的落實之外，更重要的是通過立法層面來解決可持續發展原則的適用問題。［11］在體系化條約的基礎之上，建立統一的可持續發展的司法標準，促進國家選擇將有關爭端提交國際法院處理。

可持續發展原則作為國際環境法的一項基本的原則，不僅豐富了國際環境法的內容，同時，國際環境法的有效實施也離不開可持續發展原則。可持續發展原則是國際環境法實施的出發點和落腳點，是國際環境法的最終目的。通過國際法院審理環境案件對可持續發展原則的適用，使得可持續發展原則得到司法確認。但是也需要看到在司法適用的過程中，可持續發展原則自身概念和司法地位的模糊，針對這一不足，我們主要是通過法律的編纂來促進可持續發展原則的進一步落實。

參考文獻

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Study on the Application of the Principle of Sustainable Development by the International Court of Justice

Wu Yi Huang Yiting

Shanghai Academy of Political Science and Law， Shanghai

Abstract： International environmental law is a branch of international law that emerged only in the 1970s. As a basic principle of international environmental law， the principle of sustainable development has been promoted by the International Court of Justice （ICJ） in the trial of international environmental cases， from the first use of the concept of sustainable development in the Gay Baskov - Rakimaro Dam case to the explicit formulation of the principle of sustainable development in the Pulp Mills on the River Uruguay case， which has contributed to the judicial The judicial application of the principle of sustainable development has been facilitated. However， the ambiguity of the principle itself and the limitations imposed by the principle of State sovereignty have led the ICJ to adopt a very cautious and conservative approach to the application of the principle of sustainable development. This shortcoming can be improved by clarifying the connotation of the principle itself and establishing a complete institutional system.

Key words： Principle of sustainable development; Judicial application; International environmental law